Opinión Jurídica : 125 - del 21/08/2020

21 de agosto de 2020

OJ-125-2020

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez, Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° AL-CJ-21999-0269-2020 del 17 de junio del 2020, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “REFORMA DEL CÓDIGO DE TRABAJO PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA FRENTE A LA RESOLUCIÓN QUE ORDENA MEDIDAS CAUTELARES”, expediente legislativo Nº 21999, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 133, del 6 de junio del año 2020.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATUTALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político[1]. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos la necesidad de propiciar una igualdad de armas entre las partes procesales inherentes al proceso, mediante una reforma parcial al inciso 10) del numeral 583 del Código de Trabajo. Ello, por cuanto y en criterio del legislador, “[…] el inciso 10) del artículo 583 del Código de Trabajo autoriza la posibilidad del recurso de apelación únicamente cuando la resolución del juez “deniegue, revoque o disponga la cancelación de medidas cautelares anticipadas”; causales que tienen mayoritariamente como interesado principal al trabajador”.

Lo anterior, si bien no implica que el “[…] proceso laboral no sea garantista para el accionado”; en palabras del legislador, “el sujeto procesal afectado por una medida cautelar queda en condiciones de desigualdad al no poder solicitar que la medida que le fue impuesta sea revisada en apelación, para que el tribunal jerárquicamente superior al que ha dictado la resolución recurrida la revise a la luz de los agravios expresados por el apelante y, en su caso, la revoque o modifique.”

Así, el proyecto pretende la reforma del citado inciso 10), a efecto de que se le habilite al accionado la posibilidad de recurrir la resolución que ordena una medida cautelar o anticipada (ampliando los supuestos de impugnación en este tipo de medidas); estableciendo para ello, el recurso de apelación como mecanismo procesal impugnatorio, el cual deberá -como aspiración del legislador- concederse “en efecto devolutivo” a fin de que no se suspenda el cumplimiento de la resolución recurrida (materialización de la medida decretada).

En síntesis, el bosquejo legislativo tiene como propósito “que las normas de trabajo permitan a las partes acceder a un modelo procesal en el que puedan enfrentarse en condiciones de equilibrio”, reconociendo “la desigualdad en que se pueden encontrar los trabajadores y, manteniendo, por ello, las medidas cautelares otorgadas en su favor, mientras el órgano de alzada resuelva la apelación correspondiente.”

De esta forma, establece el proyecto de ley:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma el inciso 10) del artículo 583 del Código de Trabajo y en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 583-

[…]

10- Ordenen, denieguen, revoquen o dispongan la cancelación de medidas cautelares o anticipadas. En el caso de la resolución que ordena la medida cautelar, el recurso se tramitará con carácter prioritario por parte del órgano judicial, sin suspender la ejecución de la medida cautelar ordenada.”

III. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:

Como bien se determinó en el acápite que precede, el proyecto que nos ocupa tiene como finalidad la reforma parcial del inciso 10) del numeral 583 del Código Trabajo, esto a efecto de propiciar un equilibrio procesal entre las partes intervinientes, permitiéndole a ambas un desarrollo justo e igualitario de sus respectivas líneas argumentales (así como la defensa de aquellas).

Tal iniciativa surge a raíz del panorama actual en el que se encuentra el accionado dentro de un proceso en el que se solicita la interposición de una medida cautelar o anticipada y ésta, se otorga. Toda vez que, según reza nuestro ordenamiento laboral vigente (ordinal 583 inciso 10), la posibilidad que goza el demandado de recurrir la resolución que concede la medida cautelar o anticipada interpuesta en su contra es omisa, ya que únicamente está avalada la impugnación cuando dicha medida sea denegada, revocada o cancelada, no así para cuando es ordenada:

“Artículo 583.- Además de los pronunciamientos expresamente señalados por este Código, únicamente son apelables las resoluciones que:

[…]

10) Denieguen, revoquen o dispongan la cancelación de medidas cautelares o anticipadas.”

Dicha eventualidad, según la iniciativa legislativa, ultraja groseramente el principio constitucional al debido proceso consagrado en los numerales 39 y 41 de nuestra Carta Magna, los cuales rezan:

“ARTÍCULO 39.- A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad […]”

“ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.”

En ese sentido, la reforma al numeral 583 inciso 10) del Código de Trabajo, pretende subsanar ese desproporcional escenario procesal en el que actualmente se encuentra el accionado por imperativo de ley (o ausencia de regulación), ante la imposibilidad de recurrir cuando la medida cautelar o anticipada ha sido acordada a favor del trabajador, precisamente, al incluir que se pueda interponer apelación contra aquellas medidas cautelares o anticipadas que han sido ordenadas.

Bajo ese contexto, a nuestro criterio el proyecto de ley vendría a garantizar el derecho a una doble instancia como parte integrante del debido proceso y defensa. Garantía constitucional que la Sala Constitucional, a través de su desarrollo jurisprudencial, ha sido enfática en cuanto a su importancia dentro del ámbito jurídico (sin exclusión del derecho procesal), al indicar con plena contundencia que: “EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos [...]"[2] (lo destacado es suplido).

Además, en lo que respecta al contenido mínimo de un procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso, ese mismo Órgano Contralor de Constitucionalidad ha indicado[3]:

"[...] el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...) para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la resolución dictada […]" [4]

En ese orden ideas, todo procedimiento administrativo y con mucha más razón un proceso judicial, debe estar rodeado por una serie de garantías para las partes involucradas que permita un juicio justo, donde se respete el debido proceso, el derecho de defensa y la doble instancia, como bien lo ha definido la Sala Constitucional y apunta el proyecto de ley en estudio.

Concretamente, en orden al derecho de defensa, el máximo Tribunal Constitucional dispuso: “El derecho de defensa debe ser no sólo formal, sino también material, es decir, ejercido de hecho, plena y eficazmente, lo cual implica además, como aspecto de singular importancia, el derecho a hacer uso de todos los recursos legales o razonables de defensa, sin exponerse a sanción ni censura algunas por ese ejercicio, así como la necesidad de garantizar al imputado y a su defensor respeto, al primero en virtud de su estado de inocencia hasta no haber sido condenado por sentencia firme, al segundo por su condición de instrumento legal y moral al servicio de la justicia, cualquiera que sea la causa que defienda, la persona del reo o la gravedad de los hechos que se le atribuyan”[5] (lo destacado es suplido).

Respecto a la doble instancia, precisó ese misma Sala: “Los principios del debido proceso, como garantía procesal universal e inmediata, entre otros, implican el derecho a que un tribunal superior examine, por vía del recurso la legalidad y razonabilidad de toda sentencia o resolución jurisdiccional que imponga a la persona -sin distinción- un gravamen irreparable o de difícil reparación"[6]

Ergo, las garantías constitucionales del derecho de defensa y la doble instancia, principios vectores del debido proceso, deben necesariamente estar presentes en todo proceso judicial – sin que se pueda excluir el proceso laboral-, a efecto de propiciar que las partes intervinientes puedan gozar de igualdad de armas sin menoscabo de sus derechos.

Recordemos que el propósito fundamental del derecho procesal es el cumplimiento del derecho sustancial y no el obstaculizar su concreción. Así, de la lectura del Código de Trabajo se desprende que la materia procesal laboral en general está caracterizada por una disminución de las formalidades y eliminación de tecnicismos, que hagan inoperante el proceso y restrinjan la tutela de los derechos. No obstante, la jurisprudencia laboral ha reiterado el criterio de que este principio del informalismo puede invocarse para tutelar en sentencia un derecho del trabajador, siempre que no se coloque al patrono en evidente estado de indefensión.

De esta forma, si se analiza el numeral que se pretende reformar [artículo 583 inciso 10) del Código de Trabajo], tanto desde su contexto normativo (su ubicación en el Código y los alcances que conlleva[7]) así como desde la perspectiva constitucional[8] y por ende, de sus garantías que la conforman, se advierte que una vez otorgada la medida cautelar o anticipada por el Juez que conoce el proceso laboral, dependiendo de la gravedad de sus alcances, podría poner en serio peligro la buena marcha de una empresa o institución pública, en los supuestos en los que no hay real urgencia o un daño grave y lesivo a los intereses del demandante, toda vez que se debe respetar la decisión del juzgador por no tener la posibilidad procesal de recurrir este tipo de resoluciones judiciales (omisión legislativa).

Aunado a lo anterior, el ordinal 583 inciso 10) en los términos en que está actualmente redactado podría carecer de los parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racional y objetivamente, la causa del por qué se estaría omitiendo la posibilidad de plantear un recurso de apelación en contra de la resolución que otorga una medida cautelar o anticipada, así como la razón por la que ese tipo de medidas cautelares o anticipadas sólo pueden ser recurridas cuando se “Denieguen, revoquen o dispongan la cancelación”.

Bajo esta inteligencia, a nuestro juicio, la omisión contenida en el ordinal 583 inciso 10) del Código de Trabajo, podría presentar roces de constitucionalidad al otorgarle solo a una parte (en este caso al accionante), el privilegio de recurrir del que no gozaría la parte patronal demandada cuando se ordene una medida cautelar o anticipada, en condiciones de igualdad procesal, en resguardo de su derecho al debido proceso (derecho de defensa y doble instancia).

En este contexto, es necesario que las normas de trabajo como la que se analiza permitan a las partes a acceder un modelo procesal en el que puedan enfrentarse en condiciones de equilibrio, lo cual no se estaría generando con la actual redacción del artículo 583 inciso 10) del Código de Trabajo. Ergo, el Proyecto de Ley 21999 vendría a propiciar ese equilibrio procesal y subsanar la omisión apuntada.

A mayor abundamiento, es importante señalar que con la reforma en estudio se podría garantizar un tratamiento homogéneo a nivel procesal en orden a la posibilidad de recurrir una medida cautelar o anticipada cuando se otorga, como ocurre tanto en materia contencioso administrativa como a nivel de pensiones alimentarias, por citar dos ejemplos.

Concretamente, en materia contencioso administrativa por la urgencia que reviste ante el peligro de eventuales daños o perjuicios que se puedan causar en la esfera jurídica de la parte que acude a esta vía, y con el fin además de garantizar la efectividad de la medida cautelar definitiva que se promueve, se puede otorgar una medida provisionalísima, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 29 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Sin embargo, posterior al dictado de este tipo de resolución, se le otorga el derecho de defensa a la parte contraria y se procede a resolver en forma definitiva la gestión cautelar, la cual puede ser recurrida por cualquiera de las partes que se vea afectada con lo allí dispuesto (30 CPCA), ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, que en la práctica es sabido que este tipo de recursos de apelación los conoce y resuelve el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

Una situación semejante se produce en materia de pensiones alimentarias, donde incluso la Sala Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones indicando que “… la fijación de una pensión alimenticia provisional no vulnera el debido proceso, dada la naturaleza del derecho fundamental que tutela, cual es el derecho alimentario, indispensable para la subsistencia y supervivencia de los acreedores alimentarios, y por otra parte, otorgándosele al obligado la posibilidad de que otra instancia jurisdiccional revise el monto fijado.-“ (El destacado no forma del original). (Ver de la Sala Constitucional la resolución 2018-019769 de las nueve horas veinte minutos del veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho y en el mismo sentido, la resolución 2017-010338 de las once horas y cuarenta minutos de cinco de julio de dos mil diecisiete)

Por último, se informa a esa Comisión que ante la Sala Constitucional se está tramitando actualmente una acción de inconstitucionalidad contra varios artículos del Código de Trabajo, entre los cuales destaca el 583. (Expediente N° 19-024199-0007-CO)

IV.- Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico, ni roces de constitucionalidad, conforme se analizó.

No obstante, su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

En los términos expuestos se deja evacuada su consulta.

Yansi Arias Valverde Daniel Calvo Castro

Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

YAV/DCC/SGG

[1] Sobre este tipo de colaboración, debemos precisar que la emisión de nuestros pronunciamientos cuando se atienden las consultas directas de los señores Diputados, no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: “En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).

[2] Resolución N°1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990, emitida por la Sala Constitucional.

[3] Puede verse en igual sentido, el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999.

[4] Resolución N° 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991, emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

[5] Resolución N° 1739-1992 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, emitida por la Sala Constitucional.

[6] Resolución N° 1319-1997 de las catorce horas cincuenta y un minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete, emitida por la Sala Constitucional.

[7] Dicho artículo se ubica en el Título Décimo “Jurisdicción Especial de Trabajo”, Capítulo Undécimo “Corrección y medios de impugnación de las resoluciones”, Sección II “Medios de impugnación y oportunidad para alegarlos”.

[8] Se ha dicho en nuestro medio que el principal parámetro de control constitucional de las leyes lo sea la norma primaria o fundamental, es decir la Constitución, bajo la cual las demás normas de orden inferior deben necesariamente ser concordantes con los preceptos constitucionales so pena de ser declaradas jurisdiccionalmente como inconstitucionales. Concordante con este principio podemos citar, además, el artículo 6 de nuestra Ley General de la Administración Pública que planea la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, señalando como primer orden a la Constitución Política. En el mismo sentido, véase el artículo 1º del Código Civil.