Opinión Jurídica : 164 - del 18/12/2019

18 de diciembre 2019

OJ-164-2019

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Jefe de Área a. i.

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio ECO-144-2018, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos acordó consultar el criterio de ésta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Justicia, Solidaridad y Solidez de las Jubilaciones en Costa Rica”, el cual se tramita bajo el expediente n.° 20927.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013 y la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

Aclaramos, además, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que su objetivo es lograr establecer un marco jurídico en materia de pensiones que sea acorde con los retos del país y que garantice a los costarricenses una vida digna al momento de su vejez. Sostiene que las pensiones fueron ideadas como un seguro social para una etapa de vulnerabilidad laboral, ya sea por vejez, incapacidad o muerte.

Señala que las pensiones se concibieron como un mecanismo del Estado para mantener fuera de la pobreza a las personas vulnerables. Sin embargo, con el pasar de los años, eso cambió y se comenzaron a implementar mecanismos mediante los cuales los trabajadores ahorrarían durante su vida productiva para tener recursos suficientes para una vejez digna.

Agrega que una investigación realizada por el Semanario Universidad evidenció que la condición económica de algunos “multipensionados” mejora cuando se pensiona o muere su cónyuge. Sostiene que dicha investigación reveló hallazgos relevantes de personas que reciben montos de pensiones muy altos a causa de la muerte del cónyuge o del disfrute de una doble pensión.

Además, expone como ejemplo el caso de los expresidentes de la República, a quienes se les concede una pensión por ejercer un cargo por cuatro años, pese a que no existe una vulnerabilidad laboral, pues poseen acceso al poder político, a la información, a la educación, a redes y a oportunidades de trabajo, por lo que sostiene que la pensión de los expresidentes constituye una regalía que se les otorga vía presupuesto nacional.

Afirma que los legisladores, a través del tiempo, han creado regímenes de pensiones con condiciones diferentes a las del régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), generando así una serie de regímenes que otorgan privilegios únicamente a determinadas clases sociales y políticas, de ahí que existe una vulneración al artículo 73 de la Constitución Política el cual señala que “… La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social”.

Indica que existe además una violación al artículo 33 de la Constitución Política pues las condiciones en las cuales se han otorgado las pensiones fuera del régimen de invalidez, vejez y muerte (aporte tripartito) son distintas a los demás regímenes en cuanto a los años de cotización, el número de años que se utilizan para calcular el monto de la pensión, tipo de ingreso utilizado para calcular la pensión (salario base, horas extras, recargos por funciones extraordinarias u otros), edad para jubilarse, tope, etc.

Enfatiza que es reprochable la actitud de los creadores de política pública que en el pasado han impulsado y aprobado la creación de regímenes de pensiones totalmente contrarios a la Constitución Política, puesto que han otorgado su administración a entidades distintas a la CCSS.

Considera que los montos que se otorgan en los regímenes distintos al administrado por la CCSS, conocidos como “pensiones de lujo”, explican en buena medida el déficit fiscal que vive el país en la actualidad. Sostiene que la desigualdad y los montos otorgados en dichas pensiones son absolutamente contrarios al espíritu de solidaridad que caracteriza a los costarricenses.

Así, el proyecto se fundamenta –según su exposición de motivos– en la eliminación de las “pensiones de lujo” mediante los siguientes mecanismos:

“1- Respeto a la Constitución Política y los principios de solidaridad, igualdad, justicia redistributiva, dignidad humana y eficiencia, los cuales son pilares dentro de nuestro Estado social de derecho.

2- Todos los nuevos funcionarios y nombramientos deberán cotizar solamente al régimen básico de la CCSS, es decir al IVM.

3- Se aplicarán contribuciones solidarias a las pensiones mayores al monto máximo de las pensiones del IVM.

4- Las pensiones que sean otorgadas por sucesión, de cualquiera de los regímenes básicos especiales, deben otorgarse utilizando los parámetros que para ello ha establecido la CCSS.

5- A los pensionados de los regímenes básicos especiales se les aumentará la pensión anualmente según el aumento que autorice la CCSS para el IVM.

6- Se le otorga a la Supen la facultad de supervisar el fondo de IVM.”

Para emitir nuestro criterio con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, interesa precisar su contenido específico, como lo haremos seguidamente.

III.- ACERCA DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE LEY

En lo que concierne al contenido específico de la iniciativa legal, debemos indicar que con ella se propone que todos los funcionarios públicos que sean contratados durante la vigencia de la ley que se pretende aprobar, independientemente del Poder de la República para el que laboren, coticen para el régimen de pensiones administrado por la CCSS.

Asimismo, con el proyecto de ley se aspira a que las personas que se encuentren pensionadas bajo regímenes básicos especiales y que reciban una o más pensiones y que además devenguen un monto total de pensiones superior al límite máximo fijado por la CCSS para el régimen de invalidez, vejez y muerte, contribuyan de forma especial, solidaria y redistributiva, según la escala establecida en el proyecto.

A su vez, la propuesta establece que en ningún caso la contribución especial, solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a los pensionados y jubilados cubiertos por la ley, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de la pensión (o las pensiones) que por derecho le correspondan al beneficiario. Para los casos en los cuales esa suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de la pensión o las pensiones, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de las pensiones.

Además, el texto establece que a las personas que se encuentren pensionadas por regímenes especiales, se les aumentará su pensión anualmente en las mismas condiciones en que sean aumentadas las pensiones de quienes pertenecen al régimen administrado por la CCSS.

Del mismo modo, el proyecto pretende reformar el inciso h) del artículo 2 y el artículo 59 de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero de 2000 y sus reformas, así como los artículos 46 y 48 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, n.° 7523 de 7 de julio de 1995 y sus reformas, con el objetivo, básicamente, de someter al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a la regulación de la Superintendencia de Pensiones

IV.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Para facilitar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, procederemos a dividirlo en cuatro temas fundamentales: el relacionado con el cierre de los regímenes básicos especiales de pensiones; el relativo al establecimiento de una contribución especial sobre los montos que superen el tope establecido para el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS; el concerniente a la implementación de un sistema único de revalorización, y el que atañe a la sujeción de la CCSS a la regulación de la SUPEN. Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.

A.- Sobre el cierre de los regímenes básicos especiales de pensiones

El artículo 1° del proyecto de ley que se analiza propone que todos los funcionarios públicos que sean contratados durante la vigencia de esa ley, independientemente del Poder de la República para el que laboren, coticen para el régimen de pensiones administrado por la CCSS. Ello supone, a largo plazo, el cierre de todos los regímenes básicos de pensiones sustitutivos del de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

Sobre ese tema, debemos indicar que una interpretación literal del artículo 73 de la Constitución Política conduciría a afirmar la inconstitucionalidad de los regímenes especiales de pensiones cuya administración no haya sido atribuida a la CCSS; sin embargo, la Sala Constitucional, en varias resoluciones (entre ellas la n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992) consideró válida la coexistencia de regímenes especiales de pensiones junto con el régimen general de invalidez vejez y muerte. Ello, sin embargo, no limita la potestad con que cuenta el legislador para unificar (como lo previó el artículo 73 constitucional) en una sola institución, la administración de un régimen básico que cubra a la totalidad de trabajadores del país.

Debe tenerse presente que, si bien la iniciativa legislativa implica el cierre a futuro de varios regímenes especiales de pensiones, entre ellos, el del Poder Judicial, tal decisión no afecta la organización ni el funcionamiento de ese Poder, por lo que no se necesitaría, para su aprobación, la consulta obligatoria al Poder Judicial, ni la mayoría calificada a la que hace referencia el artículo 167 de la Constitución Política. Esa tesis ha sido la que ha sostenido reiteradamente la Sala Constitucional. Así, en su sentencia n.° 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, resolvió lo siguiente:

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política. La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales: <<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>> Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original. El subrayado es nuestro).

Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la función jurisdiccional del Poder Judicial, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a la que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política. Sobre ese aspecto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias no infringe la Constitución Política. Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, en la cual dispuso lo siguiente:

“La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…) la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas. También lo indicamos así en nuestras opiniones jurídicas 056-2016 del 26 de abril del 2016, 069-2016 del 12 de mayo del 2016, 075-2017 del 21 de junio del 2017 y 104-2017 del 16 de agosto del 2017.

Es importante señalar, además, que la Sala Constitucional, al evacuar la consulta de constitucionalidad planteada con respecto al proyecto de ley n.° 19.922, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544 de 24 de abril del 2018, reiteró que la regulación del régimen de pensiones del Poder Judicial no forma parte de la organización y funcionamiento de ese Poder:

“… la creación del régimen de pensiones del Poder Judicial, fue clave para la estabilidad de la carrera administrativa y judicial de sus servidores y funcionarios, y vino a ser un complemento fundamental de la carrera judicial, como garantía de la independencia de la judicatura. Permitió junto con ésta, darle estabilidad a los jueces y demás servidores y funcionarios estando activos e inactivos, lo cual hizo atractiva la carrera judicial para muchos juristas y favoreció con ello la estabilidad y especialización de muchos funcionarios en distintas ramas del aparato judicial, pero claramente, no fue creado como un elemento intrínseco de la independencia judicial (aspecto medular de la protección constitucional del 167 cuando habla de “estructura y funcionamiento), la cual se sustenta constitucionalmente en otros factores, como la existencia de una carrera que garantiza la objetividad en la selección de los jueces, basada en criterios de idoneidad y estabilidad, la independencia económica y política del órgano, entre otros; pero bien pudo el legislador optar por un régimen único para todos los empleados públicos o trabajadores en general, sin que pudiera afirmarse que eso le resta independencia al órgano”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 5758-2018 de las 15:40 horas del 12 de abril del 2018).

De conformidad con lo anterior, esta Procuraduría no encuentra ningún reparo de orden constitucional en la propuesta de unificar, a futuro, los regímenes que otorguen prestaciones básicas por pensión o jubilación.

En todo caso, sugerimos regular, mediante normas transitorias, la situación de las personas que han cotizado para los regímenes especiales existentes, específicamente, sobre la posibilidad que podrían tener algunos de ellos de acceder a las prestaciones de esos regímenes especiales.

También es importante derogar expresamente las normas que permiten el ingreso a los regímenes especiales de pensiones que se pretende eliminar, con la finalidad de evitar interpretaciones contrarias al espíritu de la iniciativa.

Por otra parte, si la intención del proyecto es que todas las personas que ingresen a trabajar al Estado queden cubiertas por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS, no debería hacerse referencia (como la hace el artículo 1° de la ley) a los Poderes de la República, porque existen personas que trabajan para el Estado y que no pertenecen a esos Poderes, como es el caso de quienes laboran para instituciones autónomas y para entes descentralizados en general.

Además, hay trabajadores privados que están cubiertos por regímenes especiales de pensiones, como ocurre con los trabajadores de centros de enseñanza privada, los cuales pertenecen al régimen del Magisterio Nacional. Lo ideal sería indicar, expresamente, que esas personas quedarían cubiertas también por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

Asimismo, el artículo 1° de la propuesta indica que las personas que sean contratadas durante la vigencia de esa ley cotizarán “para el régimen de pensiones administrado por la Caja Costarricense de seguro social”. Sobre ello, consideramos necesario precisar que esas personas cotizarán para el régimen de invalidez vejez y muerte de la CCSS, pues la CCSS administra otros regímenes de pensiones.

b.- Contribución especial, solidaria y redistributiva sobre las pensiones que superen el tope establecido por la CCSS

El artículo 2 del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia crea una contribución especial, solidaria y redistributiva a cargo de las personas que perciban una o varias pensiones cuyo monto total supere el fijado por la CCSS para el régimen de invalidez, vejez y muerte.

Al respecto, debemos indicar que si bien existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente consolidado en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, también esa Sala ha precisado que no existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." . (Sentencias 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996).

En el caso específico de las contribuciones especiales, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos por el artículo 50 de la Constitución Política. En la resolución mencionada, la Sala Constitucional ratificó la validez de una contribución impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio Nacional. En esa oportunidad indicó lo siguiente:

“… la contribución que se fija a cargo de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…) La forma en que el artículo 12 de la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen; es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir un proceso de uniformación para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen, teniendo que hacer, en consecuencia, ₋si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios del sistema₋ un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema ₋en este caso, los maestros₋, quienes perciben un salario sustancialmente menor y ,en consecuencia, lo es también su jubilación o pensión. Justo es pues ₋por el carácter solidario del régimen₋ fijar un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las tomadas en consideración al fijar las bases del sistema.”

Nada se opone entonces, dentro del marco constitucional, a que el legislador introduzca reformas al sistema de la Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto de la pensión en los sistemas básicos sustitutivos del de invalidez, vejez y muerte. En ese sentido, el legislador tiene un margen de discrecionalidad que le permite introducir válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue necesarias para la efectividad y garantía del derecho a la pensión.

Además, estimamos que, en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia Constitución le ha confiado.

En todo caso, para el trámite del proyecto de ley que nos ocupa, sugerimos tomar en cuenta que recientemente se han emitido leyes orientadas a establecer contribuciones similares a la que se propone. Ese es el caso de la “Ley para Rediseñar y Redistribuir los Recursos de la Contribución Especial Solidaria”, n.° 9796 de 5 de diciembre último, mediante la cual se establecieron contribuciones especiales a todos los regímenes especiales de pensiones vigentes; y el de la “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones” de 29 de julio del 2016. Además, existen otras normas específicas que establecen ese tipo de contribuciones, como el artículo 71 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958, y el artículo 11 de la Ley Marco de Pensiones, n.° 7302 de 8 de julio de 1992.

En caso de que aún exista interés en fijar una contribución especial solidaria general, sugerimos indicar expresamente que la contribución establecida en ésta ley priva sobre las anteriores.

Del mismo modo, para evitar confusiones, sugerimos precisar cuál es el límite máximo fijado por la CCSS que se utilizará como base para el cálculo de la contribución. Ello porque en el régimen de invalidez, vejez y muerte existen dos límites (o topes) uno sin postergación y otro con postergación.

C.- Sobre la implementación de un sistema único de revalorización del monto de las pensiones en curso de pago

El artículo 3 del proyecto de ley en estudio dispone que todas las personas que se encuentren pensionadas por regímenes especiales se les aumentará su pensión en las mismas condiciones en que sean aumentadas las del régimen de pensiones administrado por la CCSS.

En lo que se refiere a este aspecto, debemos indicar que esta Procuraduría, desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que no existe un derecho adquirido a un sistema específico de revalorización, por lo que el legislador está en posibilidad de modificar las normas relativas al sistema de reajuste, siempre que ello no implique la devolución de sumas ya canceladas.

En esa línea, hemos indicado que la administración de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las condiciones iniciales, como las prestaciones en curso de pago. También hemos sostenido que no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas de la Seguridad Social. (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

A pesar de lo anterior, hemos de advertir que la Sala Constitucional ha mantenido una posición distinta a la de esta Procuraduría. Según esa Sala, conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho al mecanismo de reajuste que estuviese vigente a la fecha en que se otorgó la pensión, de manera tal que ese mecanismo de reajuste resulta intangible para una ley posterior. Así lo indicó en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993:

"… simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así está prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido. (…) el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aun cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante −tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso− la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad". (En sentido similar pueden consultarse las sentencias 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994; 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y la 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997).

En todo caso, este órgano asesor ratifica su criterio en el sentido de que el legislador sí está legitimado para modificar la metodología de revalorización de las pensiones en curso de pago, siempre que esa modificación no implique la obligación de reintegrar las sumas ya percibidas con base en las normas vigentes con anterioridad.

El proyecto de ley que se analiza dispone que a las personas que se encuentren pensionadas por los regímenes especiales “… se les aumentará su pensión anualmente en las mismas condiciones en que son aumentadas las pensiones de quienes pertenecen al régimen de pensiones administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social”; sin embargo, es necesario tener presente que la CCSS administra varios regímenes de pensiones, por lo que se recomienda indicar que el parámetro a utilizar es el del régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

d.- Sobre la posibilidad de sujetar a la CCSS a la regulación de la SUPEN

El artículo 4 del proyecto de ley que se analiza propone reformar la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) para incluir a la CCSS dentro de las entidades reguladas por la SUPEN. Por su parte, el artículo 5 (al que se le asignó, por error, el número 4 nuevamente) propone reformar la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias (n.° 7523 de 7 de julio de 1995) para que las sanciones establecidas en los artículos 46 y 48 de esa ley alcancen a la CCSS.

De lo anterior interesa señalar que el artículo 73 de la Constitución Política encarga a la CCSS lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales, por lo que una norma de rango legal que atribuya a un órgano o ente distinto a la CCSS la regulación de aspectos que caigan dentro de la esfera competencial de ésta última sería de dudosa constitucionalidad. Sobre ese punto específico, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

“…el artículo 73 de la Constitución Política dispone en lo que aquí interesa: (…) La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”.- Ese gobierno de los seguros sociales, entre los cuales se encuentra el régimen de invalidez, vejez y muerte significa un grado de autonomía diferente y superior que el establecido en el artículo 188 de la misma Constitución Política (Sala Constitucional, resolución N. 3403-94 de 15:42 hrs. de 7 de julio de 1994, reiterada en la 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre del mismo año). En virtud de esa autonomía, ningún órgano o ente externo puede intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa que solo ésta puede regular lo relativo a la administración y el gobierno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que le corresponden. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esa autonomía de gobierno significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad administrativa, incluyendo la Superintendencia de Pensiones. En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, esta no solo no puede ser regulada sino que le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.”

Considera ésta Procuraduría que, si bien la ley puede regular aspectos accesorios relacionados con el funcionamiento administrativo de la CCSS, tal posibilidad no incluye la de reglar temas directamente vinculados con la administración y el gobierno de los seguros sociales ni, mucho menos, facultar a un órgano administrativo para que realice esa regulación, pues ello implica invadir las competencias constitucionalmente reservadas a la Caja.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, sugerimos a la Asamblea Legislativa tomar en cuenta las observaciones sobre temas de constitucionalidad y de técnica legislativa expuestos en este pronunciamiento, en el entendido de que la aprobación o no del proyecto sobre el cual se nos confirió audiencia es un asunto de política legislativa.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg