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Opinión Jurídica : 117 - del 28/07/2020
28 de
julio 2020
OJ-117-2020
Licenciada
Cynthia Díaz
Briceño
Jefa de Área
Comisiones
Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-DCLEDERECHOHUMA-002-2020
del 4 de junio de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el
proyecto de ley denominado “Reforma
del Artículo 6, Adición de un inciso al Artículo 81 y Derogatoria de los
Artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley N° 7410, Ley General de Policía, de 26
de mayo de 1994. Eliminación de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del
Estado (DIS)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.821 en la Comisión
Permanente Especial de Derechos Humanos.
Previamente
debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple
opinión jurídica de
la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante
para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En
consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados.
Asimismo,
debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo
157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se
consulta pretende eliminar a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional
(DIS) como fuerza de policía de nuestro país. En sustitución de una policía
política adscrita al Ministerio de la Presidencia, se propone que las
competencias de la DIS, sean reasignadas a los distintos cuerpos policiales a
cargo del Ministerio de Seguridad Pública o al Organismo de Investigación
Judicial (OIJ), según su respectiva especialización técnica.
Para estos efectos, también se
propone trasladar al Ministerio de Seguridad Pública los presupuestos, recursos
y bienes asignados actualmente a la DIS, así como su personal para que sean
reasignados a los distintos cuerpos policiales a cargo del Ministerio de
Seguridad, según sus áreas de especialización y siempre que se cumpla con
criterios técnicos y de idoneidad.
Por último, se propone
rescatar una causal de falta grave que actualmente se encuentra contenida en el
artículo 17 de la Ley General de Policía y que únicamente es aplicable a las y
los funcionarios de la DlS. Como esta norma se estaría
derogando, se propone retomarla en el artículo 81 de la misma Ley ya que esta
causal podría aplicarse a cualquier otra persona funcionaria de los cuerpos
policiales del país.
II.
PROYECTOS DE LEY SIMILARES
De previo a analizar el
articulado propuesto, debemos señalar que en numerosas oportunidades se han
planteado en la corriente legislativa iniciativas como la que ahora se
consulta, pretendiendo el cierre de la Dirección de Inteligencia y Seguridad
Nacional. Dado ello, esta Procuraduría ha evacuado en varias oportunidades
consultas sobre proyectos de ley similares al tramitado bajo expediente 21.821.
Dentro de dichas iniciativas
podemos destacar las siguientes:
a) Proyecto de ley N°
17.266, “Reforma de la Ley General de Policía y Derogatoria de la Dirección de
Inteligencia y Seguridad del Estado, Ley N° 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus
reformas”.
b)
Proyecto de ley
17.345, Derogatoria de los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley General de
Policía, Ley N° 7410, de 28 de abril de 2009.
c) Proyecto de ley 17545, “Reforma
Ley General de Policía”. Sobre dicho proyecto nos referimos mediante opinión
jurídica OJ-044-2011 del 28 de julio del
2011.
d) Proyecto de ley 17.993, ”Derogatoria de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado
y Reforma de la Ley General de Policía N° 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus
reformas”. Sobre este proyecto nos pronunciamos mediante opinión jurídica OJ-042-2013
del 7 de agosto de 2013.
e) Proyecto de ley 19.125, “Derogatoria de la
Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma de la Ley General de
Policía, Ley N ° 7410, de 26 de mayo de 1994
y sus reformas”. Sobre este proyecto nos pronunciamos mediante opinión jurídica
OJ-103-2014 del 05 de setiembre de 2014.
f)
Proyecto de ley 19.330, “Derogatoria de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y
Reforma de la Ley General de Policía, N° 7410 de 26 de mayo de 1994 y sus
reformas”. Sobre este proyecto nos referimos mediante opinión jurídica OJ-30-2015 del 25 de marzo de 2015.
g)
Proyecto de ley 20.411,
“Derogatoria de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma
de la Ley General de Policía Ley 7410, de 26 de mayo de 1994 y sus reformas.
III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO
La Ley General de Policía, N° 7410 del
26 de mayo de 1994, crea a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional
(DIS), en su capítulo II Sección I. En dicho apartado (artículos 13 a 17), se
establecen sus funciones, sus prohibiciones, la naturaleza de la información
que maneja y las sanciones que pueden atribuirse a sus funcionarios en caso de
recibir órdenes o instrucciones de gobiernos o entidades extranjeras.
En general, la DIS fue creada como
un órgano informativo del Presidente de la República en materia de seguridad
nacional, que funciona bajo el mando de éste o del Ministerio de la Presidencia
en caso de delegación de aquel.
Dentro de sus
funciones están detectar, investigar, analizar y comunicar al
Presidente de la República o al Ministro de la Presidencia, la información necesaria
para prevenir hechos que impliquen riesgo para la independencia o la integridad
territorial o pongan en peligro la estabilidad del país y de sus instituciones;
coordinar con organismos internacionales los asuntos de seguridad externa;
ejecutar labores de vigilancia en materia de seguridad del Estado y de sus
bienes, con la autorización previa y expresa del ministro respectivo; e
informar a las autoridades pertinentes del Poder Judicial, de la amenaza o la
comisión de un delito y trabajar coordinadamente con esos cuerpos, para
prevenirlo o investigarlo.
De importancia para la evacuación de
la presente consulta, debemos señalar que la Ley General de Policía también
establece en su numeral 7 que la creación de competencias policiales constituye
reserva de ley, por lo que debemos partir de que cualquier cambio o traslado de
las funciones que actualmente desempeña la DIS debe realizarse mediante norma
legal. Por ello, entenderíamos que el presente proyecto de ley constituye una
iniciativa idónea del legislador, para cerrar y trasladar las funciones de
dicha dependencia a otros órganos del Estado como se pretende.
Partiendo de lo indicado,
procederemos a analizar el articulado específico propuesto.
Artículo 1°
El artículo 1° del proyecto de ley, pretende
reformar lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de Policía, por lo que
procedemos a realizar un análisis comparativo de la norma vigente y la
propuesta:
|
NORMA VIGENTE |
NORMA PROPUESTA |
|
Artículo 6º-Cuerpos. Las fuerzas de
policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia
Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de
drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la
Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado,
la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la
Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista
en la ley. (Así reformado por el artículo 2 de la
Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio
de 2005) |
Artículo 6- Cuerpos Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad
pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural,
la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades
conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la
Policía del Control Fiscal, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria,
la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya
competencia esté prevista en la ley. |
Como se observa de lo anterior, el proyecto de ley pretende excluir la
mención de la DIS, como parte de los cuerpos policiales de nuestro país, lo
cual resulta acorde con la exposición de motivos y la intención del proyecto de
ley, que es eliminar dicha dependencia.
Artículo 2
El artículo 2° del proyecto de ley pretende derogar la Sección 1 del Capítulo II de
la Ley General de Policía la cual, como indicamos, es la que establece la
creación y funciones de la DIS, así como la naturaleza de la información que
maneja y las sanciones aplicables a los funcionarios de dicha dependencia que
reciban órdenes extranjeras.
Al derogarse dicha sección, se
elimina de la Ley General de Policía, toda regulación referente a la DIS, lo
cual es acorde con la intención del proyecto de ley y se encuentra dentro del
ámbito de discrecionalidad del legislador.
Artículo 3
El artículo
tercero del proyecto de ley, pretende adicionar un inciso ñ) al artículo 81 de
la Ley General de Policía, para que se establezca como falta grave en el
ejercicio de la función policial: “La subordinación a órdenes o instrucciones de
gobiernos o entidades extranjeras.”
Dicha
sanción está prevista en la actualidad para los funcionarios de la DIS, pero el
proyecto de ley consultado pretende introducirla como una sanción aplicable a
todos los cuerpos policiales.
Tomando
en consideración que la materia sancionatoria está reservada a la ley,
estimamos que la aprobación de esta disposición se encuentra dentro del ámbito
de discrecionalidad de las señoras y señores diputados.
Artículos 4 a 7
Los
artículos 4 a 7 del proyecto de ley establecen quien asumirá las competencias y
los recursos con los que actualmente cuenta la DIS. Esto responde a la
recomendación realizada por esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-042-2013 del 7
de agosto del 2013, en la que se indicó lo siguiente:
“Respecto a la eliminación
de la Dirección
de Inteligencia y Seguridad de Estado, el proyecto de ley bajo consulta propone que se
adicione un artículo 2 que señale expresamente lo siguiente: “Derógase la Sección 1: “De la Dirección de Seguridad del
Estado”, del capítulo II: “De las Fuerzas de Policía, del título II: “ De la Organización y Competencia, que comprende los artículos 13, 14, 15, 16 y 17, de la Ley
General de Policía, N° 7410, de 26 de mayo de 1994”
No obstante debemos hacer notar
que dicho artículo ni el proyecto de ley en general, establecen si las
funciones que desempeña este cuerpo policial serán asumidas por otro cuerpo
policial. Ello resulta de importancia
para el caso, pues podrían existir labores que no hayan sido designadas a otro
cuerpo policial, y siendo que las competencias administrativas deben ser
establecidas por ley, este aspecto debe quedar claro dentro del texto del
proyecto de ley.
Adicionalmente, el
artículo 3 del proyecto de ley, propone una transferencia de competencia de dos órganos a otro órgano,
sin embargo no se especifica la dependencia pública
que asumirá estas competencias.
En este caso se sugiere que se especifique a
cuáles órganos u oficinas del Ministerio de Seguridad se asignará las
competencias que ejerce la Dirección Nacional de Inteligencia y Seguridad
Nacional. Ello por cuanto, como se
explicó líneas atrás, la Ley General de Policía tiene una estructura que
considera cuerpos policiales a los que sean designados como tales por ley, y además, contiene una reserva de ley en materia de
funciones policiales. Bajo esta
inteligencia, la no designación específica del órgano competente dentro del
Ministerio de Seguridad, podría traer dificultades para la determinación de ese
órgano como cuerpo policial, y también podría traer dificultades para la
inclusión de sus funcionarios como servidores cubiertos por el Estatuto
Policial.”
(…)
A partir de lo anterior, el artículo 4 del proyecto
de ley establece que las competencias en materia de seguridad del Estado, y sus
bienes, serán asumidos por el Ministerio de Seguridad Pública, a través de sus
distintos cuerpos policiales, según su competencia y especialización técnica.
Asimismo, las actividades de inteligencia policial sobre crimen organizado
deberán ser asumidas por el Organismo de Investigación Judicial.
De igual forma, el proyecto de ley establece en
su artículo 5 que las plazas y el personal que actualmente labora en la DIS,
serán trasladados al Ministerio de Seguridad Pública para que “con base en criterios técnicos, los asigne
a los distintos cuerpos policiales, según sus respectivas áreas de especialidad
y siempre que cumplan con los requisitos de idoneidad. Igualmente, previo
convenio entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial podrá trasladarse
personal al Organismo de Investigación Judicial para fortalecer sus capacidades
de investigación del crimen organizado.”
Dicha
disposición no es clara en cuanto a quien y en qué momento se definirá cuáles
plazas pasarán al Poder Judicial y cuáles al Ministerio de Seguridad Pública,
lo cual debe aclararse en el proyecto de ley sobre todo a partir de lo
dispuesto en el transitorio I propuesto, que establece:
“TRANSITORIO I- En un plazo de seis meses contado a
partir de la entrada en vigencia de esta Ley el Poder Ejecutivo deberá
concretar el traslado de los recursos, los bienes y el personal de la Dirección
de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS) al Ministerio de Seguridad Pública,
respetando los derechos laborales adquiridos. Las y los funcionarios que no
sean trasladados de conformidad con esta Ley, serán cesados con el pago de sus
extremos laborales. Para estos efectos, el Poder Ejecutivo deberá tomar de
manera oportuna las previsiones presupuestarias correspondientes.
Nótese
que dicha norma otorga un plazo de seis meses al Poder Ejecutivo para concretar
el traslado de recursos y bienes al Ministerio de Seguridad Pública. Sin
embargo, no se señala en qué momento debe valorarse la posibilidad de convenio
con el Poder Judicial. Ergo, debe aclarase si dicha potestad será del Ministro
de Seguridad Pública, una vez materializado el traslado respectivo.
Otra consideración a tener en cuenta, como
ya lo indicó esta Procuraduría, es la capacidad presupuestaria del Ministerio
de Seguridad Pública para hacerle frente a la manutención de los bienes y
equipos que recibiría por parte de la desaparecida DIS, así como para hacerle
frente a las nuevas obligaciones obrero-patronales con el personal de la DIS
que le sea trasladado. Al respecto el Órgano Asesor había manifestado lo
siguiente en la opinión jurídica OJ-042-2013 del 7 de agosto de 2013:
“Sobre este punto, queremos señalar que considera este Órgano Asesor que es
necesario que se realice un informe técnico económico en que se analice el
impacto económico que traería al Ministerio de Seguridad Pública, con el fin de
establecer si dicho Ministerio tiene la capacidad presupuestaria para asumir a
los nuevos funcionarios, liquidar a aquellos servidores que no serán
trasladados y así como para el mantenimiento y cuido de los bienes y equipo que
se le pretende trasladar.”
Dicho
requerimiento de este órgano asesor parece atenderse en lo dispuesto en el numeral
6 del proyecto de ley que le traslada al Ministerio de Seguridad Pública “El presupuesto,
los bienes, los equipos y todos los demás activos públicos asignados a la
Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS)” .
No obstante ello, estimamos que la consulta al Ministerio de
Seguridad Pública sobre el presente proyecto de ley, continúa siendo esencial
para determinar la capacidad real de dicho Ministerio de asumir las funciones y
obligaciones de la DIS.
Finalmente, el artículo 7 del
proyecto de ley establece que: “Los
archivos y expedientes en poder de la Dirección de Inteligencia y Seguridad
Nacional (DIS) serán entregados al Ministerio de Seguridad Pública, que deberá
remitir al Ministerio Público, aquellos que impliquen investigaciones penales.”
Sobre este particular, debe considerarse que el artículo 16 de la Ley
General de Policía establece la confidencialidad de los documentos que maneja
la DIS y faculta a la Presidencia de la República a declarar informes,
documentos confidenciales en secreto de Estado. Dicho artículo se derogará con
la entrada en vigencia de la ley que eventualmente se apruebe, por lo que esta
circunstancia hace necesario que se aclare qué pasará con dichos documentos
declarados secretos de Estado al trasladarse al Ministerio de Seguridad Pública
o al Organismo de Investigación Judicial.
De
igual forma, debe considerarse que al derogarse la totalidad del artículo 14 de
la Ley General de Policía, se elimina la posibilidad de declarar informaciones
como confidenciales, una vez que el Ministerio de Seguridad Pública asuma la
competencia anteriormente desempeñada por la DIS. Esta es una valoración que
debe realizar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.
Dejando
establecido lo anterior, nota este órgano asesor que las observaciones
realizadas por esta Procuraduría en los proyectos de ley tramitados sobre este
mismo tema, han sido atendidas en su generalidad e incorporadas en el presente
proyecto de ley.
IV.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto se desprende que la aprobación o no del proyecto de ley
se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo,
se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones aquí realizadas.
Atentamente,
Silvia Patiño
Cruz
Procuradora
Adjunta
OJ-117-2020
CIERRE DE LA DIS. TRASLADO DE COMPETENCIAS AL MSP Y AL OIJ.
La licenciada Cynthia Díaz Briceño, Jefa de
Área de las Comisiones Legislativas IV de la Asamblea Legislativa solicita nuestro
criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma del Artículo 6, Adición
de un inciso al Artículo 81 y Derogatoria de los Artículos 13, 14, 15, 16 y 17
de la Ley N° 7410, Ley General de Policía, de 26 de mayo de 1994. Eliminación
de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado (DIS)”, el cual se
tramita bajo el número de expediente 21.821 en la Comisión Permanente Especial
de Derechos Humanos.
Mediante opinión jurídica OJ-117-2020 del 28 de julio 2020, suscrita
por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó que la aprobación o
no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador, sin embargo, se realizaron observaciones de técnica legislativa.