Opinión Jurídica : 001 - del 10/01/2019

10 de enero 2019

OJ-001-2019

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Jefe de Área a.i

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CTE-97-2018 del 10 de setiembre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Creación del Consejo para el Desarrollo y Promoción de la Educación Financiera”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.801.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, pues no se plantea dentro del ejercicio de una competencia administrativa de dicho órgano, sino más bien como parte de sus funciones parlamentarias. En consecuencia, el criterio se da únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene como finalidad crear un Consejo para la Promoción y Desarrollo de la Educación Financiera, que sirva como órgano para promover cambios positivos en el comportamiento económico y en los niveles de educación financiera de los individuos y los hogares.

El legislador proponente encuentra una necesidad producto de una supuesta falta de competencias básicas de los hogares en cuanto a la toma de decisiones financieras, la ausencia de liderazgo y la necesidad de contar con un medio para impactar efectivamente la vida cotidiana de los costarricenses, otorgándoles las herramientas para una mejor toma de decisiones económicas y financieras. Considera que una buena cultura financiera ayuda a los individuos y a las familias a aprovechar mejor las oportunidades y contribuir con la salud financiera de la sociedad en su conjunto.

II. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Debemos advertir que este órgano asesor no tiene competencia para referirse a la oportunidad y conveniencia del presente proyecto de ley, pues tal aspecto se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador. Por tanto, nuestro pronunciamiento se limitará a un análisis estrictamente jurídico y de técnica legislativa que facilite la aplicación futura de la ley que se pretende aprobar.

Partiendo de ello, nos referiremos únicamente a aquellos extremos que ameriten discusión desde la perspectiva indicada, advirtiendo que la aprobación o no del proyecto es decisión de las señoras y señores diputados.

A) SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO PARA EL DESARROLLO Y PROMOCIÓN DE LA EDUCACIÓN FINANCIERA

Los artículos 1 a 3 del proyecto de ley establecen la creación y los fines del Consejo para el Desarrollo y Promoción de la Educación Financiera (en adelante Consejo) como un órgano consultor del Ministerio de Educación Pública. Al respecto, establecen dichas normas:

“ARTÍCULO 1- Se crea un órgano consultor del Ministerio de Educación Pública denominado Consejo para el Desarrollo y Promoción de la Educación Financiera, con exclusivas funciones de asesoramiento y promoción de la educación financiera en los ámbitos público y privado.

ARTÍCULO 2- El Consejo asesor tendrá su domicilio en la ciudad de San José, en las instalaciones centrales del Ministerio de Educación Pública.

ARTÍCULO 3- El Consejo asesor tendrá los siguientes fines:

a) Servir de órgano consultor del Ministerio del Ministerio de Educación Pública en temas de educación financiera.

b) Impulsar, en coordinación con instituciones públicas y privadas, iniciativas para la promoción e implementación de programas educativos en temas financieros tanto en centros educativos como en cualquier otra instancia que se considere oportuna.

c) Evaluar el impacto de las políticas públicas y programas creados para la implementación de la educación financiera.”

Si se analizan las normas transcritas, el proyecto de ley es omiso en determinar cuál es la naturaleza jurídica del órgano que se está creando. Si bien el Consejo se establece como un órgano “consultor” del Ministerio de Educación Pública con sede en dicho ministerio, lo cierto es que no queda claro si se trata de un órgano con desconcentración (máxima o mínima) o, si se trata de una simple dependencia o departamento dentro de su estructura orgánica.

Dicha naturaleza jurídica debe aclararse, para efectos de garantizar la correcta aplicación de la eventual ley que se está creando, sobre todo tomando en consideración la integración multiorgánica de dicho Consejo, establecida en el numeral 4 del proyecto de ley.

Asimismo, debe considerarse que el artículo 5 del proyecto de ley, establece la competencia del Consejo para fijar “directrices y establecer las pautas de los programas de educación financiera del Ministerio de Educación Pública”, lo cual genera dudas sobre su naturaleza jurídica, pues la emisión de directrices es una atribución típicamente concedida al Ministro de Educación Pública.

Por tanto, debe valorarse si se trata de una competencia para “proponer” directrices al Ministro, o si se trata de una competencia para “dictarlas”, en cuyo caso debe atribuírsele cierto grado de desconcentración al órgano que se está creando.

B) SOBRE LA COMPOSICIÓN DEL CONSEJO

El artículo 4 del proyecto de ley establece:

“ARTÍCULO 4- Mediante acuerdo del Ministerio de Educación Pública serán

nombrados los miembros del Consejo, el cual estará integrado por las siguientes personas: dos del Ministerio de Educación Pública, una del Ministerio de Hacienda, una de la Cámara de Bancos e Instituciones Financieras y una representante de la Bolsa Nacional de Valores. De su seno, el Consejo asesor nombrará por votación un presidente y un secretario.”

Como se desprende de la norma citada, el proyecto de ley propone la creación del Consejo como un órgano de integración multisectorial, conformado por representantes del Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda, Cámara de Bancos e Instituciones Financieras y de la Bolsa Nacional de Valores.

Sobre este tipo de órganos ha sido criterio de la Procuraduría que debe existir una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone y los representantes deben ser funcionarios públicos, salvo que la ley disponga otra cosa. Lo anterior, por cuanto la persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone.

Partiendo de lo anterior, este órgano asesor considera que la norma del proyecto de ley es omisa en varios aspectos.

En primer lugar, no se establece cuál es el mecanismo de escogencia a lo interno de cada sector representado en el Consejo, limitándose a indicar que el nombramiento se realizará mediante acuerdo del Ministerio de Educación Pública. Por tanto, debe aclararse si la competencia de nombramiento es del Ministro de Educación Pública o, si el acuerdo del Ministerio es un requisito de eficacia para la designación que realice cada institución representada.

En segundo lugar, el proyecto de ley no establece cuál es el periodo de nombramiento de cada representante o si se trata de nombramientos de carácter indefinido. Tampoco se establecen las causales de pérdida del cargo (por renuncia, jubilación, impedimento, entre otras), salvo la dispuesta en el numeral 10 del proyecto que se refiere únicamente a las ausencias injustificadas.

Adicionalmente, debe aclararse si existirá un régimen de suplencia ante la ausencia de alguno de los miembros o si, por el contrario, deberá sustituirse al integrante que no pueda continuar siendo parte del órgano. Nótese que el proyecto de ley, únicamente se refiere a la suplencia temporal del Presidente y del Secretario, según lo dispuesto en el numeral 9, pero es omiso en cuanto a las suplencias definitivas y el plazo de éstas.

Por tanto, con el fin de garantizar la continuidad del órgano colegiado y no interrumpir las sesiones del Consejo, debe aclararse el punto indicado.

C) SOBRE LAS FUNCIONES DEL PRESIDENTE Y SECRETARIO DEL CONSEJO

El artículo 4 del proyecto de ley establece que el Consejo asesor nombrará por votación a un presidente y un secretario de su seno. No obstante lo anterior, el artículo 7 del proyecto de ley, atribuye al Presidente las funciones de “presidir las sesiones, hacer las convocatorias, confeccionar el orden del día, llevar el control de asistencia y ejecutar los acuerdos del Consejo”

Por su parte, el artículo 8 establece como funciones del Secretario: “levantar las actas de las sesiones, tramitar la correspondencia y comunicar las resoluciones del Consejo, cuando ello no corresponda al presidente”.

Nótese que las normas anteriores no presentan claridad sobre el deslinde de competencias del Presidente y del Secretario, pues incluso atribuyen al primero competencias que típicamente corresponden al segundo, tal como realizar las convocatorias y llevar el control de asistencia. Adicionalmente, la redacción del artículo 8 es muy amplia, por lo que no queda claro cuáles son las atribuciones exclusivas del secretario.

Así las cosas, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, mejorar la redacción de dichos artículos para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

D) SOBRE LA SEPARACIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO

El artículo 10 del proyecto de ley establece que las ausencias injustificadas en tres sesiones consecutivas o en cuatro alternas, darán lugar a la separación del integrante. Dicha separación, sin embargo, debe realizarla el “Ministro” según el proyecto de ley.

Sobre el particular debe aclararse, en primer lugar, a cuál Ministro se refiere, pues si bien puede entenderse que es el Ministro de Educación Pública, debe mejorarse la redacción para no dejar margen de interpretación alguna.

En segundo lugar, aun cuando se trata de un aspecto discrecional para el legislador, debe valorarse si la competencia para separar a los integrantes debe quedar en manos del Ministro de Educación Pública o, por el contrario, debe ser ejercida por el propio órgano colegiado, a quien normalmente le corresponde la potestad disciplinaria de sus integrantes.

Esto tiene íntima relación con la naturaleza jurídica del órgano que se está creando, por lo que reiteramos es un aspecto que debe ser aclarado en el proyecto de ley.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo indicado, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar los aspectos de técnica legislativa aquí indicados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta