Dictamen : 314 - del 10/08/2020

10 de agosto de 2020

C-314-2020

Licenciado

Manuel Enrique Vega Villalobos

Consejo de Transporte Público

Director Ejecutivo

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CTP-DE-OF-1073-2020 de fecha 3 de agosto de 2020.

            Mediante el oficio CTP-DE-OF-1073-2020, el señor Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público consulta a este Órgano Superior Consultivo sobre la distinción entre la definición jurídica de un órgano colegiado y el concepto jurídico de comisiones de trabajo.

            Al respecto, el consultante señala que, en virtud de diversas leyes y reglamentos, el Consejo de Transporte Público ha debido crear una serie de comisiones y equipos de trabajo. Particularmente se hace mención de la Comisión institucional sobre accesibilidad y discapacidad – creada al amparo de la Ley N.° 7600 Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad y N° 9171, Creación de las Comisiones Institucionales sobre Accesibilidad y Discapacidad (CIAD)- Comisión Institucional de los Programas de Gestión Ambiental Institucional – Creada al amparo de la Ley N° 8839 Ley para la Gestión Integral de Residuos -, Comisión Institucional de Teletrabajo – Creada al amparo del Reglamento para regular el teletrabajo Nº 42083-MP-MTSS-MIDEPLAN-MICITT-, Comité Institucional de Selección y Eliminación Documental – Creada al amparo de Ley N° 7202 Ley del Sistema Nacional de Archivos-y la Comisión de Salud Ocupaciones – Creada al amparo del Decreto Ejecutivo N°39408-MTSS Reglamento de Comisiones y Oficinas o Departamentos de Salud Ocupacional-. Además, se mencionan la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, el Decreto Ejecutivo N° 40200 Transparencia y Acceso a la Información Pública y Ley N° 8220, Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos.

            De seguido, el Director consultante indica que evacuar el punto consultado  resulta de vital importancia ya que, de acuerdo a la Ley General de Administración Pública, le corresponde a los órganos colegiados la elaboración de actas, para lo cual el Archivo Nacional emitió la “Directriz general para la normalización del tipo documental actas de órganos colegiados” publicada en el alcance digital N° 5 del diario oficial La Gaceta N° 6 del 15 de enero de 2018; de aplicación obligatoria la cual establece los lineamientos, tanto para la creación como para la custodia de las actas de los órganos colegiados; y de acuerdo a lo establecido por la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, los documentos producidos por los órganos colegiados son de valor científico cultural, es decir, deben ser remitidos al Archivo Nacional en su momento. Así resulta del mayor interés del consultante tener un conocimiento preciso de qué es un órgano colegiado y que es un “equipo de trabajo”.

            Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal Institucional, CTP-AJ-OF-2020-334 de 4 de marzo de 2020.

            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A.            LA COLEGIALIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL QUE DISTINGUE A LOS ORGANOS COLEGIADOS: EN RELACION CON LAS COMISIONES AUXILIARES O DE TRABAJO.

          Los órganos colegiados no son desconocidos en el Derechos Administrativo Costarricense. La Ley General de la Administración Pública, Ley N.° 6227 de 2 de mayo de 1978, prevé la existencia de órganos colegiados como parte de la organización administrativa del Estado y de los entes menores. Así, la Ley General contiene una amplia regulación sobre su funcionamiento.

          Luego, debe indicarse que la característica esencial de aquel tipo de órganos es precisamente, la colegialidad.

          En este sentido, entonces, debe indicarse que el principio de colegialidad implica, en primer lugar, que el órgano está formado por una pluralidad de integrantes que se encuentran en una relación de igualdad recíproca u horizontal. Estos integrantes cuentan, sustancialmente, con los derechos de voz y voto y tienen el deber de concurrir a las reuniones o sesiones del colegio para formar colectivamente la voluntad del órgano. Doctrina de los artículos 52 y 54 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver dictámenes C-74-2010 de 20 de abril de 2010 y C-299-2019 de 28 de noviembre de 2019).

          Corolario de lo anterior, el órgano colegiado solamente puede actuar y, por tanto, ejercer sus competencias actuando como tal, para lo cual debe estar debidamente integrado – sea nombrados todos sus miembros - y se hallarse constituido en una sesión válidamente convocada – sea porque se trata de una sesión ordinaria celebrada en el día y la hora previamente acordadas o previstas en la Ley o reglamento, o una extraordinaria para cuya celebración se requiere un acto de convocatoria previo. No obstante, conviene tomar nota de que, conforme lo dispone el artículo 52.4 de la Ley General de la Administración Pública, estará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad. (Sobre el quorum integral, ver dictamen C-311-2011 del 13 de diciembre del 2011 y sobre la necesidad de actuar en sesión, ver el dictamen C-298-2005 de 19 de agosto de 2005).

            En segundo lugar, debe indicarse que el principio de colegialidad conlleva que la voluntad del órgano se deba formar a través de un procedimiento colegial. La deliberación y la votación son los actos distintivos de ese procedimiento colegial.

          En efecto, en un órgano colegiado, la voluntad administrativa responde a la voluntad de la mayoría. Tal y como se ha dicho en el dictamen C-326-2015 de 27 de noviembre de 2015, la voluntad de la mayoría domina el colegio, de tal forma que es jurídicamente considerada como voluntad de todo el órgano.

          Ahora bien, debe insistirse en que para que la voluntad de la mayoría se forme de un modo válido – de tal modo que sea imputable al órgano – los miembros que lo integran deben seguir el denominado procedimiento colegial. Este implica que para que un colegio administrativo adopte un acto administrativo – denominado acuerdos – debe deliberar los asuntos – previamente incorporados en el orden del día – y después votarlos. Valga decir que el órgano colegiado, sin embargo, puede discutir asuntos no incluidos en el orden del día cuando estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos. Condición para que el órgano colegiado puede deliberar es reunir el quorum funcional, y solamente reuniendo el quorum estructural puede válidamente adoptar un acuerdo. (Ver otra vez el dictamen C-311-2011).

          Indudablemente, conforme el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, de las sesiones de los órganos colegiados debe levantarse un acta.

             Una tercera característica de la colegialidad es que sus competencias no son delegables, salvo la instrucción de sus acuerdos que se le puede delegar al Secretario del órgano.

            De seguido, conviene anotar que, conforme el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, los órganos colegiados, en principio, deben ser creados por Ley o por reglamento. Esto en el tanto, corresponde a la Ley o al reglamento definir las competencias de los diversos órganos, incluidos los colegiados, de la administración central y de los entes menores, quedando reservada a la Ley su creación en el caso de que se atribuya a un colegio la titularidad de potestades de imperio.

            Empero, debe reconocerse, sin embargo, que la Ley le atribuye a los jerarcas superiores la potestad de crear comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes. Estas comisiones son órganos colegiados, pero con un mandato definido y limitado a los asuntos que le delegue el jerarca que las haya creado.

            En este sentido, es oportuno advertir que la potestad de crear comisiones auxiliares es inherente a la potestad jerárquica tal y como lo prevé el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, la cual habilita al jerarca, de un lado, para dar órdenes e instrucciones sobre el modo en que los funcionarios inferiores deben ejercer las competencias, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, y del otro, para delegar sus funciones todo dentro de los límites y condiciones señalados por la ley, En todo caso, cabe denotar que la posibilidad de crear estas comisiones está expresamente contemplada para el caso del Presidente de la República, artículo 26.g de la Ley General, y para el Consejo de Gobierno, artículo 46.g también de la Ley General.

            Luego es claro que como parte del poder de organizar la forma en que se deben ejecutar las competencias de la respectiva institución, sea un reparto ministerial o un ente menor, el Jerarca puede crear comisiones auxiliares a las cuales delegarle funciones que le coadyuven en la consecución de los fines públicos que la Ley le ha encargado. 

            Es oportuno, por consiguiente, precisar que las comisiones auxiliares o de trabajo son siempre, entonces, órganos subalternos al respectivo jerarca superior creados por éste, con la finalidad de que le asistan en los asuntos que el mismo jerarca le delegue. La conformación de estas comisiones auxiliares o de trabajo es, entonces, una potestad discrecional del Jerarca Superior, quien además determina los asuntos que debe discutir la respectiva comisión auxiliar y si dicha comisión va actuar de forma transitoria o si va a funcionar de modo permanente, sin que dichas comisiones auxiliares o de trabajo puedan, de ningún modo, invadir competencias que la Ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la administración, ni puede sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones.

            Ahora bien, debe indicarse que en el tanto las comisiones auxiliares o de trabajo son órganos colegiados, aunque con un mandato limitado al objeto que se les haya delegado, deben cumplir con las reglas y principios jurídicos que rigen el funcionamiento de los órganos colegiados en general, lo cual incluye la obligación de levantar actas de sus sesiones.

B.             CONCLUSIÓN.

          Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los órganos colegiados son aquellos formados por una pluralidad de integrantes, con derecho a voz y voto, que se encuentran en una relación de igualdad recíproca u horizontal. Estos órganos colegiados solamente pueden actuar y, por tanto, ejercer sus competencias, actuando como tal para lo cual debe estar debidamente integrado – sea nombrados todos sus miembros - y deben hallarse constituidos en una sesión válidamente convocada. Luego, debe indicarse que la voluntad del órgano colegiado se deba formar a través de un procedimiento colegial. La deliberación y la votación son los actos distintivos de ese procedimiento colegial. Para deliberar y votar válidamente el órgano debe reunir el quorum funcional y estructural requeridos por Ley.  De las sesiones de los órganos colegiados debe levantarse un acta. Otra característica de la colegialidad es que sus competencias no son delegables, salvo la instrucción de sus acuerdos que se le puede delegar al Secretario del órgano.

          Asimismo, se concluye que, conforme el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, los órganos colegiados, en principio, deben ser creados por Ley o por reglamento, sin embargo, la Ley le atribuye a los jerarcas superiores la potestad de crear comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes. Estas comisiones son órganos colegiados, pero con un mandato definido y limitado a los asuntos que le delegue el jerarca que las haya creado. Estas comisiones auxiliares o de trabajo puedan, de ningún modo, invadir competencias que la Ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la administración, ni puede sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones.

Atento se suscribe;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                       

Procurador Adjunto                            

JAOA/hsc

C-314-2020

LA COLEGIALIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL QUE DISTINGUE A LOS ORGANOS COLEGIADOS. EN RELACION CON LAS COMISIONES AUXILIARES O DE TRABAJO.FUNCIONAMIENTO DE LOS ORGANOS COLEGIADOS

Mediante memorial CTP-DE-OF-1073-2020 de fecha 3 de agosto de 2020 la Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Público nos consulta sobre la distinción entre la definición jurídica de un órgano colegiado y el concepto jurídico de comisiones de trabajo, en virtud de diversas leyes y reglamentos, el Consejo de Transporte Público ha debido crear una serie de comisiones y equipos de trabajo, como lo son la Comisión institucional sobre accesibilidad y discapacidad, Comisión Institucional de los Programas de Gestión Ambiental Institucional, Comisión Institucional de Teletrabajo, Comité Institucional de Selección y Eliminación Documental y la Comisión de Salud Ocupacional, para el cumplimiento de la “Directriz general para la normalización del tipo documental actas de órganos colegiados” del Archivo Nacional publicada en el alcance digital N° 5 del diario oficial La Gaceta N° 6 del 15 de enero de 2018.

La Administración consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio CTP-AJ-OF-2020-334 del 4 de marzo de 2020 de la Asesoría Legal Institucional.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen C-314-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:

-Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los órganos colegiados son aquellos formados por una pluralidad de integrantes, con derecho a voz y voto, que se encuentran en una relación de igualdad recíproca u horizontal. Estos órganos colegiados solamente pueden actuar y, por tanto, ejercer sus competencias, actuando como tal para lo cual debe estar debidamente integrados – sea nombrados todos sus miembros - y deben hallarse constituidos en una sesión válidamente convocada. Luego, debe indicarse que la voluntad del órgano colegiado se debe formar a través de un procedimiento colegial. La deliberación y la votación son los actos distintivos de ese procedimiento colegial. Para deliberar y votar válidamente el órgano debe reunir el quorum funcional y estructural requeridos por Ley. De las sesiones de los órganos colegiados debe levantarse un acta. Otra característica de la colegialidad es que sus competencias no son delegables, salvo la instrucción de sus acuerdos que se le puede delegar al Secretario del órgano.

Asimismo, se concluye que, conforme el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, los órganos colegiados, en principio, deben ser creados por Ley o por reglamento, sin embargo, la Ley le atribuye a los jerarcas superiores la potestad de crear comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes. Estas comisiones son órganos colegiados, pero con un mandato definido y limitado a los asuntos que le delegue el jerarca que las haya creado. Estas comisiones auxiliares o de trabajo no pueden, de ningún modo, invadir competencias que la Ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la administración, ni puede sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones.