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Dictamen : 239 - del 29/08/2019
29 de agosto de 2019
C-239-2019
Señora
María Rebeca Padilla Morales
Secretaría
Junta Directiva
Comité de Deportes y Recreación de
Liberia, Guanacaste
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos
referimos a su Oficio N° CCDRL-JD-30-2018, del 7 de noviembre de 2018, por el que nos
refiere que en Sesión
Ordinaria, celebrada el 10 de setiembre de 2018, acuerdo 13 del artículo V del
acta número 33-2018, se acordó consultarnos algunas interrogantes acerca de los
funcionarios que laboran en ese Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia.
Específicamente, se
consulta lo siguiente:
1) ¿Los Funcionarios del
Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia deben reputarse como
funcionarios Municipales?
2) ¿Ante la ausencia de una escala de salarios
propia del Comité de Deportes y Recreación de Liberia, procede la equiparación
de salarios de los funcionarios del Comité de Deportes con los salarios de los
funcionarios de la Municipalidad de Liberia?
3) ¿Procede el pago de anualidades a los
funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?
4) ¿Procede el pago retroactivo de anualidades a
los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?
En cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional,
materializado en el oficio No.CCDRL AL 03-2018, de fecha 13 de agosto de 2018,
según el cual, con base en el dictamen C-303-2005 de la Procuraduría General,
los funcionarios de los Comités Cantonales deben reputarse como funcionarios
sujetos al régimen municipal y que en razón de la independencia presupuestal
del Comité y su personería jurídica instrumental, no procede la equiparación
salarial de dichos funcionarios con los de la Municipalidad de Liberia. Así
mismo opina que el reconocimiento de anualidades a los funcionarios de dicho
Comité sí es procedente con base en lo dispuesto por el art. 12 inciso d) de la
Ley de Salarios de la Administración Pública, que prevé el reconocimiento de
todo el tiempo laborado en cualquier institución que conforma el Sector
Público. Y que su pago retroactivo es igualmente procedente, siempre y cuando
la relación de empleo siga vigente.
I.- Doctrina administrativa sobre los temas atinentes a la
consulta.
Los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra
jurisprudencia administrativa. Y por la amplitud, coherencia y claridad de los
criterios jurídicos vertidos en esas materias, estimamos innecesario ahondar en
vastas exposiciones, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a
cambiar nuestra posición al respecto–salvo
en lo referido al reconocimiento de anualidades, en razón del cambio normativo
operado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-.
Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los
siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta
a sus interrogantes.
Dichos
corolarios son los siguientes:
1) Al formar parte de la Administración
municipal, en términos generales hemos admitido que quienes laboran o prestan
sus servicios en los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, ostentan el
carácter de funcionarios públicos -art. 111 de la LGAP- (Dictámenes C-114-2005,
de 18 de marzo de 2005; C-352-2006, de 31 de agosto del 2006; C-047-2008, de 15
de febrero de 2008; C-137-2010, de 13 de junio de 2010; C-31-2014, de 30 de
enero de 2014 y C-303-2015, de 11 de noviembre de 2015).
2)
No
obstante, aun cuando por regla de principio se pueda
reputar que sus funcionarios – en
especial los que configuran su personal de apoyo y que no integran aquél órgano
deliberativo-, son parte del régimen estatutario que rige, en general, para
todo el personal municipal, lo cierto es que los Comités Cantonales de Deportes
y Recreación se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual
Descriptivo de Puestos -instrumento
técnico-normativo que regula de forma especial la clasificación y valoración de
sus puestos [1]-, que apruebe para ellos el respectivo
Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código
Municipal[2]-
(Dictámenes C-174-2001, de 19 de julio de 2001; C-47-2008, de 15 de febrero de
2008; C-140-2009, de 18 de mayo de 2009; C-110-2010, de 31 de mayo de 2010; C-137-2010 op. cit; C-248-2010, de 06 de
diciembre de 2010; C-31-2014 op. cit;
C-158-2014, de 27 de octubre de 2014; C-051-2015, de 6 de marzo de 2015 y
C-242-2017, de 23 de octubre de 2017. Así como los Pronunciamientos no
vinculantes OJ-107-2008, de 27 de octubre de 2008; OJ-28-2017, de 08 de marzo
de 2017).
De modo que, por el sólo hecho estar frente a
una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad y los
citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma automática,
aquél régimen jurídico estatutario, en especial tratándose del citado Manual
Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el
respectivo Concejo municipal, en el caso de este tipo de personificaciones presupuestales
que tienen un límite del 10% de su presupuesto para cubrir gastos
administrativos (art. 179 del Código Municipal y 178 del Código de Trabajo[3]).
Véase que incluso, en tratándose de Convenciones Colectivas suscritas a nivel
municipal, por ejemplo, tanto la Sala Segunda, como nuestra jurisprudencia
administrativa, se han negado a hacer extensivos dichos instrumentos colectivos
a favor de funcionarios de Comités Cantonales de Deportes y Recreación que,
como entidad patronal independiente que los contrata, no los negoció ni
suscribió con sus funcionarios (Resolución No. 2018-001911 de las 09:40 hrs.
del 28 de noviembre de 2018, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. En
sentido similar los dictámenes C-110-2010 op. cit; C-220-2011, de 9 de setiembre
de 2011 y C-181-2019, de 25 de junio de 2019). Y esto es así, porque con respecto al personal que contrata para efectuar
labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines o
competencias asignadas por el Código Municipal, los Comités Cantonales de
Deportes y Recreación constituyen persona jurídica con capacidad jurídica
suficiente que los diferencia de la Municipalidad a la que orgánicamente
pertenecen (Véase al respecto la resolución No. 001453-F-S1-2013 de las 09:00
hrs. del 31 de octubre de 2013, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
3) Si bien hemos
reconocido la procedencia del
reconocimiento y pago de "anualidades" a los funcionarios contratados
como personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación
(dictámenes C-250-2001, de 18 de setiembre de 2001; C-047-2008, de 15 de
febrero de 2008; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011. Así como DJ-0306-2012,
de 27 de marzo de 2012 –Oficio No. 02939- de la División Jurídica de la
Contraloría General de la República); esto porque dada su naturaleza jurídica,
como órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad restringida,
pertenecientes a la estructura organizativa municipal innegablemente integran
el denominado Sector Público; lo cierto es que en el tanto la base normativa de
aquél reconocimiento y subsecuente pago, a falta de regulación especial, lo es
la Ley de Salarios de la Administración Pública (No.
2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas)[4], deberán considerarse los cambios
operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No.
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y
sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y
Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII)
y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19);
disposiciones normativas con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a
las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la
citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento) (Dictamen C-160-2019, de 10 de junio
de 2019)[5].
4) Por último, se reitera que, según lo ha
determinado la jurisprudencia judicial, las anualidades deben pagarse a partir del
momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al
amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública (Entre otras, las
resoluciones Nos. 2000-00549 de las 10:05 hrs. del 24 de mayo de 2000,
2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001, 2005-00581 de las 09:45
hrs. del 6 de julio de 2005, Sala Segunda) (Dictamen C-314-2018, de 14 de
diciembre de 2018).
Conclusiones:
Con base en lo
expuesto, la Procuraduría General concluye que:
1) Aun cuando por regla de principio se pueda reputar que las personas
contratadas por los Comités Cantonales
de Deportes y Recreación, para efectuar labores operacionales propias y para el
cumplimiento de los fines o competencias asignadas por el Código Municipal, son
funcionarios públicos inmersos en el régimen estatutario municipal, lo cierto
es que, como parte de los citados Comités Cantonales, se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual
Descriptivo de Puestos, que apruebe para ellos el respectivo Concejo Municipal
-arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código Municipal-.
2) Por el sólo hecho estar frente a una relación de desconcentración creada
por Ley entre la Municipalidad y los citados Comités Cantonales, no es dable
hacer extensivo, de forma automática, aquél régimen jurídico estatutario, en
especial el Manual Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser
aprobado por el respectivo Concejo municipal.
3) A falta de
regulación normativa especial, el reconocimiento y pago de anualidades a los funcionarios contratados como
personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, deberá
hacerse con base en la Ley de Salarios de
la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas). Y
para lo cual deberán considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo
legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III
Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública,
de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49,
50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto
Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14,
17 y 19).
4) Según lo ha determinado la jurisprudencia
judicial, las anualidades deben pagarse a partir del momento en que la
municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública.
En estos términos dejamos
evacuada su consulta.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
[1] “Los Manuales descriptivos de Clases, en cuanto definen las
características esenciales del puesto y señala las destrezas, condiciones y
conocimientos mínimos requeridos para que una persona pueda desempeñarse en él,
desde el punto de vista normativo integran el denominado bloque de legalidad
del que las Administraciones no pueden apartarse ni sustraerse (En ese sentido,
pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas
del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de
2002, ambos de la Sala Segunda; así como los dictámenes C-298-2015 de
3 de noviembre de 2015)-; lo que obliga a la
Administración a sujetarse a una determinada estructura de empleo, por medio de
la cual se define el número de plazas, la remuneración correspondiente a cada
una de ellas, así como las labores y responsabilidades que competen a cada
puesto (Resolución Nº 2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22
de octubre de 2008, Sala Segunda; citada por el dictamen C-036-2014 de 5 de
febrero de 2014)” (Dictamen C-067-2017, de 03 de abril de 2017 y
Pronunciamiento OJ-044-2019, de 03 de junio de 2019).
[2] Corrida su
numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de
Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018.
[3] “Artículo
178.- Los
salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de
vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado,
sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté
específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público. Sin
embargo, aquél y éstas harán anualmente, al elaborar sus respectivos
presupuestos ordinarios, las rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno
de sus trabajadores devengue salario inferior al mínimo que le corresponda”.
[4] Al respecto, entre otras muchas, pueden consultarse las
resoluciones Nºs 2001-0241 de las 10:10 hrs. del 2 de mayo de
2001, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001 y 2003-00498 de las
10:00 hrs. del 17 de setiembre de 2003, todas de la Sala Segunda. Y dictamen
C-307-2007, de 31 de agosto de 2007. Citadas por los dictámenes C-069-2016, de
05 de abril de 2016 y C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018.
[5] En todo caso, por
encontrarse pendiente la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el
expediente No. 19-012772-0007-CO, en la que cuestiona, entre otros aspectos,
la aplicación de las normas introducidas a la Ley de Salarios de la
Administración Pública, por la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a las municipalidades, en última
instancia deberá estarse a lo que resuelva la Sala
Constitucional en la materia.
C-239-2019
COMITÉS CANTONALES DE
DEPORTES Y RECREACIÓN; RÉGIMEN JURÍDICO ESTATUTARIO APLICABLE EN MATERIA DE
CLASIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE PUESTOS.
Por oficio N° CCDRL-JD-30-2018,
del 7 de noviembre de 2018, la Secretaría de la Junta Directiva del Comité de
Deportes y Recreación de Libería, Guanacaste, nos refiere que en Sesión Ordinaria, celebrada el 10 de
setiembre de 2018, acuerdo 13 del artículo V del acta número 33-2018, se acordó
consultarnos algunas interrogantes acerca de los funcionarios que laboran en ese Comité Cantonal
de Deportes y Recreación de Liberia.
Específicamente, se consulta
lo siguiente:
1)
¿Los
Funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia deben
reputarse como funcionarios Municipales?
2)
¿Ante la ausencia de una escala de salarios
propia del Comité de Deportes y Recreación de Liberia, procede la equiparación
de salarios de los funcionarios del Comité de Deportes con los salarios de los
funcionarios de la Municipalidad de Liberia?
3)
¿Procede el pago de anualidades a los
funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?
4)
¿Procede el pago retroactivo de anualidades a
los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen C-239-2019 de 29 de agosto de 2019,
el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función
Pública, concluye:
1)
Aun cuando por regla de
principio se pueda reputar que las personas contratadas por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación,
para efectuar labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines
o competencias asignadas por el Código Municipal, son funcionarios públicos
inmersos en el régimen estatutario municipal, lo cierto es que, como parte de
los citados Comités Cantonales, se encuentran sujetos a la
normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos, que apruebe para
ellos el respectivo Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y
178 del Código Municipal-.
2)
Por el sólo hecho estar
frente a una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad
y los citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma
automática, aquél régimen jurídico estatutario, en especial el Manual
Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el
respectivo Concejo municipal.
3)
A falta de regulación normativa especial, el reconocimiento y pago
de anualidades a los funcionarios contratados como
personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, deberá
hacerse con base en la Ley de Salarios de la Administración
Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas). Y para lo cual
deberán considerarse los cambios operados por las reformas
introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, No. 9635 (Título
III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo
tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y
su Reglamento –Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19).
4)
Según lo ha determinado la jurisprudencia judicial,
las anualidades deben pagarse a partir del
momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al
amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública.