Opinión Jurídica : 058 - del 10/06/2019

10 de junio de 2019

OJ-058-2019

Diputados (as)

Comisión Especial dictaminadora

para estudiar derecho de huelga, brindar seguridad jurídica y

garantizar este derecho a los trabajadores y trabajadoras

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CE-21193-270-2019, de fecha 23 de mayo de 2019, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Especial dictaminadora solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al texto sustitutivo del proyecto denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.049 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, una vez más, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018 y C-009-2019 de 06 de febrero de 2019).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del texto sustitutivo del proyecto de ley consultado; máxime que, por criterio no vinculante OJ-009-2019 op.cit.,ya nos habíamos referido al proyecto de Ley base No. 21.049 ahora sustituido.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Con respecto a la reforma propuesta al artículo 345 inciso b) del Código de Trabajo, tal y como lo referimos en el pronunciamiento OJ-010-2019, de 06 de febrero de 2019, debiera valorarse su relación con el ordinal 49 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –No. 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas-, a fin hacer congruente la exigencia de que los sindicatos constituidos y por constituirse, obligadamente tengan que indicar y mantener actualizado, ante la Oficina de Sindicatos, un domicilio físico o virtual para atender notificaciones, so pena de aplicar las consecuencias propias de la denominada notificación automática; tal y como se propuso en el Proyecto de Ley No. 21.156. Y evitar así posteriores discusiones sobre eventuales y aparentes antinomias por conflictos normativos. Y en cuanto al fondo mantenemos la posición externada al respecto, de forma no vinculante, en el pronunciamiento OJ-009-2019, y que fuera ratificada en el OJ-010-2019 op. cit.

En cuanto a la definición y contorno del Derecho de Huelga, contenida en la propuesta del artículo 371 del Código de Trabajo, debemos reafirmar que, según lo expresa el artículo 61 constitucional, en concordancia con el artículos 8.1 inciso d) del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas –incorporado al Derecho Costarricense mediante la ley n.° 4229 de 11 de diciembre de 1969– y del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de San Salvador” –incorporado al ordenamiento costarricense mediante la ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999–, le corresponde al legislador ordinario, como representante de la soberanía popular, confeccionar una regulación de las condiciones de ejercicio de ese derecho, las cuales podrían ser más o menos restrictivas, de acuerdo con las directrices políticas que la impulsen, siempre y cuando no rebase, en primer término, los límites impuestos por la propia norma -el primero, en cuanto a las actividades en las que ese derecho se reconoce, porque expresamente excluye los servicios públicos, cuya determinación en todo caso le corresponde al propio legislador; el segundo, en cuanto a la modalidad, pues en su ejercicio deben desautorizarse los actos de coacción o de violencia-, u otros límites derivados de su posible conexión con otros derechos constitucionales e incluso con otros bienes constitucionalmente protegidos. Recuérdese que ningún derecho es ilimitado, y como todos, el derecho de huelga no es absoluto, y ha de tener sus limitaciones (Pronunciamientos OJ-125-2007 de 19 de noviembre de 2007 y OJ-009-2019, op. cit).

Y según argumentamos ante la Sala Constitucional en la acción tramitada bajo el expediente No. 18-015934-0007-CO: “(…) resulta evidente que en nuestro ordenamiento es inadmisible la exigibilidad del reconocimiento, a nivel constitucional, de la existencia de las denominadas huelgas políticas, como la que se ha materializado y prolongado en estos días, porque “no existe mandato constitucional en orden a determinar cuáles deben ser los supuestos de huelgas que el legislador debe regular ni cómo debe hacerlo (…) la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (art. 121, inciso 1, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente (…)” (Resolución No. 2018017681 de las 09:40 hrs. del 24 de octubre de 2018, Sala Constitucional). Y en todo caso, porque las huelgas políticas no se encuentran reconocidas ni reguladas en nuestro medio, y porque como tales, no están siquiera cubiertas por los principios de libertad sindical, conforme las recomendaciones no vinculantes de la OIT”.

Por otro lado, sigue preocupando el artículo 2 – Adiciones, en concreto la del artículo 375 bis, pues sigue conteniendo una imprecisión conceptual, por nosotros acusada desde la OJ- 009-2019 op. cit., al aludirse que la condición de esencial de un servicio público debe acreditarse judicialmente; lo cual no debiera ser así necesariamente. Recordemos que por imperativo constitucional se exige la existencia previa de una determinación legislativa de los servicios públicos esenciales (art. 376 del Código de Trabajo), y por tanto, la esencialidad o no de un determinado servicio público debiera ser estrictamente una cuestión de puro Derecho, por ser consustancial dicha condición al mismo. Quizás la imprecisión acusada tiene su origen en la indeterminación intrínseca, a modo de enunciado genérico, que contiene el actual artículo 376 del Código de Trabajo y que actualmente ha dado pie, por ejemplo, a que el Tribunal de Apelaciones de Trabajo del I Circuito Judicial, Sección Tercera, en su resolución No. 421 de las 08:00 hrs. del 2 de noviembre de 2018, haya negado la condición de Servicio Público esencial al brindado por RECOPE, porque no encontró regulación laboral específica sobre la temática.

Tal imprecisión debiera de ser superada entonces con una lista, tal y como se hace en el proyecto de “Ley de Declaratoria de Servicios Públicos esenciales”, tramitado bajo el expediente legislativo número 21.097, dictaminado por pronunciamiento OJ-006-2019 op. cit; en relación con el OJ-010-2019 de 06 de febrero de 2019.

En lo demás, y en especial, en cuanto a las reformas procesales propuestas, reafirmamos que es al legislador, en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013 y 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017). (Pronunciamiento OJ-009-2019, op. ci.).

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que salvo lo señalado del artículo 345 inciso b) y 375 bis, el proyecto de ley consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico que no puedan ser solventados con una adecuada técnica legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg