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Dictamen : 155 - del 28/04/2020
28 de abril de 2020
C-155-2020
Licenciado
Daniel Fco. Arce Astorga
Auditor Interno
Municipalidad de Goicoechea
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta
al oficio MGAI-E-17-2019 del 09 de mayo de 2019.
En el oficio MGAI-E-17-2019 el órgano auditor nos consulta:
1)
¿Se puede considerar, para
cumplir con el requisito indicado, la sumatoria de periodos (un día, dos días,
etc.) en que se ha ejercido un puesto por recargo de funciones en donde se
tiene personal a cargo?
2) ¿El tiempo ejercido en supervisión de
personal debe ser continúo (periodos completos) para cumplir con el requisito;
o puede cumplirse sumando diferentes periodos cortos en que se ha ejercido ese
tipo de supervisión?
El órgano auditor manifiesta que la duda surge porque existen puestos
para los cuales se establece como requisito, haber ejercido supervisión de
personal, por un tiempo mínimo determinado.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
abordar los siguientes extremos: A)
En general sobre la admisibilidad de las consultas de los auditores; B) Sobre el recargo de funciones en la
Administración Pública; C) En orden
a la razonabilidad de reconocer la experiencia laboral por plazos cortos; y D) Conclusión.
A.
EN GENERAL SOBRE LA
ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO.
La
consulta que nos ocupa ha sido planteada por la Auditoría Interna al amparo de
lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General,
parte final, que autoriza a los auditores para consultar directamente a este
órgano.
Luego
debe señalarse que, por regla general, la facultad de consultar a la
Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la
administración pública. Sin embargo, por reforma incorporada por la Ley General
de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, se legitimó a los
auditores internos para consultar de forma directa.
Es
importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores
internos, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que
dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un
criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo
de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus
funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad
que el artículo 4° en comentario le provee a los
auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio
informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la
administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva
Auditoría Interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al
respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo
de 2018:
“Es conocido que el artículo 45.c de la Ley General
de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, reformó el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General para otorgarle a los auditores
internos, la facultad de consultar directamente a este Órgano Superior
Consultivo.
Ahora bien, es importante precisar que esa
facultad de consultar que se otorgó a
los auditores internos - que el
citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad,
más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno
cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y
autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita
ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es
decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que
éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen
jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos
exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima,
con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el
dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:
En efecto, conviene señalar que esa facultad de
consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al
ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Al
respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:
Conforme lo expuesto, la facultad de consultar
está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del
organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los
auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas
en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos
administrativos de los cuales forman parte. (Ver también Opinión Jurídica OJ-
033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos,
entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de
2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004,
Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de
mayo del 2004.)
Es decir que la facultad de consultar de los
auditores internos que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de obtener
un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior
Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz
sus funciones de control y validación.
Es decir que la finalidad de la facultad que el
artículo 4 en comentario le provee a los auditores
internos consiste en que éstos puedan tener un criterio informado de carácter
técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que
fiscaliza. Esto para efectos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de
una forma óptima, con su labor de auditoría.”
Conviene entonces, reiterar lo dicho también en el mismo dictamen
C-48-2018 en el sentido de que la facultad de los auditores de consultar a la
Procuraduría General es para efectos del ejercicio estricto de su labor de
auditoría. Asimismo, se reitera el
dictamen C-48-2018 y se advierte que los dictámenes que la Procuraduría General
emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto
jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y
validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca
del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo,
la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la
administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha
denotado también en el dictamen C-48-2018, los auditores carecen de la potestad
para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Lo
cierto es que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General, le permite a los auditores internos consultar
directamente, sin embargo éstos carecen de las atribuciones necesarias para
realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo
previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.
Así las cosas, es oportuno enfatizar que la materia consultable por
parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo
directo, a su competencia funcional. La facultad de consultar está, pues, está
referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del
organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los
auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén
contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. En este
sentido, se transcribe el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual
reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1°
de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de
febrero de 2019-:
“En reiteradas ocasiones hemos indicado que la
facultad de consultar que tienen los auditores internos está limitada a su
ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es decir, no
pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al
órgano en el cual ejerce su función.
Concretamente, hemos dispuesto:
“Si bien es cierto, la reforma realizada al
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
permite a las auditorías internas dirigir consultas directamente a este Órgano
Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del
cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha
dicho:
«La circunstancia de que se legitime que el
Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no significa que
las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de
admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad
de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia
y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento
confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los
Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley
Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados
por la jurisprudencia administrativa.
…Conforme lo expuesto, la facultad de consultar
está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del
organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los
auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén
contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.»
(Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).
Al tenor del anterior razonamiento, esta
Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna,
deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté
aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos
permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa
auditoría.” (Dictamen C-042-2008 del 11 de
febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1°
de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de
febrero de 2019, entre otros).
De este modo, se ha entendido que las consultas realizadas por la Auditoría
Interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté
aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos
permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.
Importa remarcar que la facultad de los auditores para consultar debe
responder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor
consulte sobre asuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo.
Se transcribe el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015:
“Está fuera de duda que el artículo 4, párrafo
segundo, permite a los auditores internos consultar, de forma directa, a la
Procuraduría General de la República. Esta facultad de las auditorías internas
es muy relevante para el ejercicio de las competencias de las auditorías
internas.
No obstante, debe remarcarse que, en general,
la facultad para consultar a la Procuraduría General responde a intereses
públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también a la facultad de
consultar de los auditores.
En consecuencia con lo anterior, se ha entendido que la
facultad de consultar a la Procuraduría General no debe ser ejercida para
evacuar asuntos de interés propio y personal.”
Ahora bien, debe apuntarse que la jurisprudencia administrativa de la
Procuraduría General ha anotado que también la imprecisión en el objeto
consultado es general una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los
jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. Esto en el
tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer la duda jurídica del
consultante y por tanto elaborar el dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de
3 de abril de 2006:
“[…] el meollo de la imposibilidad para ejercer
nuestra competencia consultiva en el presente caso lo es la imprecisión que
subyace en la consulta. Ello porque no
es dable inferir a que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la
conformación de un órgano director ‘… con otras formas alternativas para la
instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de órganos
directores de procedimiento […]”
Asimismo, importa anotar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de
debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento
de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. Se cita
el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019:
“De conformidad con lo expuesto, debe
advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de lo consultado
con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en
la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible precisar que los
cuestionamientos planteados tienen relación directa con el ejercicio de las
competencias de la auditoría interna. Asimismo, la consulta no se refiere a una
duda jurídica específica y puntual, sino que se plantean múltiples
interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”
Finalmente, se puntualiza que por disposición expresa del artículo 24 de
la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación
de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna,
o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia
exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Se transcribe
el dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015:
“Ahora bien, debe indicarse que por disposición
expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno, determinar si una
disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la
actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del
auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General.
Se transcribe la norma de interés:
“Artículo 24.—
Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el
subauditor internos de los entes y órganos sujetos a
esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y
establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a
dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán
sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal;
sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias
y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor
interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.
Las regulaciones de tipo administrativo
mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna,
la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor
interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo
correspondiente.”
En razón de lo anterior, lo procedente, como lo
ha señalado la jurisprudencia administrativa, es que la Procuraduría General de
la República decline la atención de la presente consulta por ser inadmisible.
Al respecto, citamos como precedente la opinión jurídica OJ-179-2003 de 25 de
setiembre de 2003:
“Por otra parte, el artículo 24 de la ya citada
Ley General de Control Interno dispone:
"Artículo 24.—Dependencia
orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta
Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y
establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a
dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán
sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal;
sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de
licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización
del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el
ente u órgano.
Las regulaciones de tipo administrativo
mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna,
la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor
interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo
correspondiente."
En criterio de la Procuraduría General, la
conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el jerarca –en
este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien no
jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N° 8292-, sí puede ser definido
como de necesaria coordinación y colaboración. En esa medida, puede afirmarse
que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal del Concejo, con
competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia sobre la buena
marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del Municipio. Y dado
que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las sesiones de dicho
órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código Municipal), una
interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público encargado a las
auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la Administración
Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones
Sin embargo, tal posición de principio puede
verse afectada por situaciones concretas que escapan a cualquier regulación
contenida en las leyes citadas. En tales supuestos creemos de aplicación la
reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la medida en que la
presencia de los auditores municipales en todas las sesiones del Concejo es
parte de "regulaciones de tipo administrativo" aplicables a dichos
funcionarios. De estimarse que tal presencia compromete o afecta las labores
propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las competencias de la
Contraloría General de la República, tal y como se prescribe en el artículo 24
párrafo segundo de la Ley General de Control Interno. En virtud de esta
constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno trasladar su
inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado, ostenta la
competencia decisora en este tema.
Igual consideración cabe hacer sobre lo
referente a la obligación de dar seguimiento a todos los acuerdos adoptados por
el Concejo Municipal. Una nueva interpretación armónica de los artículos 22
inciso d) y f) y 23 de la Ley General de Control Interno, nos permite concluir
que el tema de cuáles acuerdos municipales deben ser
objeto del seguimiento por parte de la auditoría interna es un asunto que tiene
relación directa con el funcionamiento de este órgano asesor y fiscalizador. El
tipo de duda que Ud. plantea es un tema que, necesariamente, debe ser definido
por la Contraloría General de la República.
Conclusión.
En virtud de las consideraciones realizadas, se
concluye que los temas objeto de la consulta –definición de disposiciones
administrativas aplicables al auditor y obligación de que éste dé seguimiento a
todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal- están dentro de la
competencia consultiva de la Contraloría General de la República y
consecuentemente, le corresponde a ésta establecer la interpretación jurídica
vinculante para dichos supuestos. En virtud de lo dicho, las apreciaciones que
se realizan en este estudio se emiten en forma de Opinión Jurídica, sin
perjuicio de lo que el Órgano Contralor decida en
definitiva.” (Ver
también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de
setiembre de 2011).
Así las cosas, debe indicarse que la consulta realizada por oficio
MGAI-E-17-2019, en el tanto ha sido planteada en términos generales, haciendo
abstracción de algún caso concreto, al referirse a una materia que es parte de
la competencia funcional de la Auditoría Interna y vinculada con el ejercicio
de su función como auditoría del Gobierno Local, resulta admisible.
B.
SOBRE EL RECARGO DE FUNCIONES
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Nuestra jurisprudencia de manera amplia
a abordado la figura del “recargo de funciones” como una opción legal válida
para garantizar la prestación interrumpida de los servicios públicos.
Hemos explicado que el “recargo de funciones” es un aumento en las
tareas regulares de un servidor público. Los deberes adicionales provienen de
un puesto de igual o mayor categoría que, por impedimento o ausencia del
titular que debería ejecutar esas funciones, es otra persona con funciones de
igual naturaleza quién asume transitoriamente.
En cuanto al recargo de funciones, en el dictamen C-067-2017 del 3 de
abril del 2017, reiterado por el dictamen C-062-2019 del 7 de marzo del 2019,
señalamos lo siguiente:
“La doctrina administrativa nacional ha
reiterado que con base en el deber de colaboración que tienen todos los
trabajadores para con sus patronos y el poder de dirección y ordenación
patronal, en aras de brindar un mejor
servicio público, continuo y eficiente –artículo 4 y 8 de la Ley General
de la Administración Pública-, en determinadas circunstancias objetivamente
justificadas, el recargo de funciones o aumento de tareas -como también se le
conoce-, permite asignar temporalmente
funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría a un servidor para
que las desempeñe simultáneamente con las propias (Dictámenes C-078-2000 de 13
de abril del 2000, C-467-2006 de 21 de noviembre de 2006, C-318-2009 de 12 de
noviembre de 2009, C-032-2012 de 31 de enero de 2012 y C-036-2014 de 5 de
febrero de 2014, así como el pronunciamiento OJ-035-2010 de 15 de julio de
2010; todo con base en los artículos 120 del Estatuto de Servicio Civil y 22
bis inciso b) de su Reglamento; normas
de aplicación analógica en el empleo público).
Conforme a la doctrina académica nacional,
aquel aumento de tareas es posible y lícito, aun contra la voluntad del
empleado, cuando las funciones recargadas son de la misma naturaleza de las
convenidas o de las que se vienen desempeñando, y si, además, se da dentro de
la misma jornada y en armonía con la capacidad y aptitudes del empleado; es
decir, las funciones que constituyen el recargo se integran y complementan con
la actividad principal del trabajador; debiéndose excluir de tal supuesto toda
alteración que pretenda una diligencia o esfuerzo mayor inusitados o que
excedan de las condiciones personales del empleado o de lo exigible a su
categoría y especialidad (Véase, CARRO ZÚÑIGA (Carlos), Derecho del Trabajo
Costarricense, San José, Ediciones Juricentro S.A.,
1978, 117-118).
(…)
Como es obvio, el recargo de funciones no
implica asumir como tal el cargo en sí, sino únicamente las funciones del
mismo, pues en ese caso el funcionario se mantiene desempeñando el puesto del
cual es titular y adicionalmente, de forma temporal, se le asignan las
funciones de otro cargo de igual o de mayor jerarquía.” (Consúltese también el Dictamen C-097-2009 del
03 de abril de 2009).
Conforme lo expuesto, con el recargo de funciones, la Administración
-como patrono- está facultada para asignar funciones de forma temporal
funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría, recargo que puede
ser impuesto aun contra de la voluntad del funcionario, siempre y cuando se
traten de funciones de la misma naturaleza a las que desempeña el servidor que
asume, y compatible con la actividades del centro de trabajo y capacidades del
empleado (Dictámenes C-131-2019, C-65-2015 del 8 de abril del 2015 y C-467-2006
del 21 de noviembre de 2006).
Es importante tener presente que el recargo de funciones como acto
administrativo que debe estar motivado y manifestarse por escrito. Su forma
escrita es necesaria para declarar su temporalidad, conocer los límites a los
cuales debe enmarcar su acción el funcionario y el control posterior por el
recargo, al tenor de los artículos 111.1, 129 y 134 de la Ley General de la
Administración Pública.
De otra parte, en el caso del servidor, éste puede entender el alcance
de las funciones adjudicadas, y eventualmente constituir mérito de su servicio
para efectos de la carrera administrativa.
Luego, en nuestro ordenamiento, dicha figura se encuentra en el artículo
22 Bis, inciso b), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, Decreto
Ejecutivo N° 21 de 14 de diciembre de 1954, norma aplicable de manera
supletoria por las Municipalidades a falta de norma expresa en sus reglamentos
(Opinión Jurídica N° OJ-035-2010 de fecha 15 de 2010). El numeral 22Bis.b del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil concretamente impone como requisito
de validez en el recargo de funciones que el servidor reúna los requisitos
correspondientes al cargo:
“Artículo
22 bis.- Los traslados, reubicaciones y recargos
de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:
(…)
b. Los recargos de funciones de puestos de
mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán
sujetos a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se
hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.” (El resaltado no corresponde
al original)
Del mismo modo, la exigencia del numeral 22bis.b citado de cumplir los
requisitos del puesto para que proceda el recargo de funciones coincide con lo
preceptuado en el artículo 128 inciso a) del Código Municipal, que condiciona
el nombramiento de una persona al cumplimiento de los requisitos del puesto:
“Artículo
128. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:
a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije
el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.
(…)”
El caso de la Municipalidad de Goicochea, Administración a la que
pertenece la auditoría consultante, el Reglamento Autónomo de Organización y
Servicio de la Municipalidad de Goicoechea en su artículo 22 regula el recargo
de funciones, denotándose que este acto debe ser acordado expresamente
(Consúltese http://www.munigoicoechea.com/index.php/reglamentos).
No está de más recordar, como ha destacado la jurisprudencia
constitucional citada en nuestra Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio
del 2010, para asumir ciertos puestos, aun en recargo, debe cumplirse con la
incorporación y habilitación por el Colegio Profesional respectivo, según su
ley lo disponga:
“[…] En nuestro Ordenamiento, de conformidad
con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de
ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un
título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de
ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden
de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que
posee el Estado en aras de bien común, el cual podría ser ejercido en forma
directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva
en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores
a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la
actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su
actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares […]” (Voto N° 1994-0789 de las
quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa
y cuatro de la Sala Constitucional).
Por último, conforme lo establece la normativa anteriormente citada, el
incumplimiento de los requisitos que el Manual de Puestos establece para el
puesto, son un obstáculo legal para el nombramiento de una persona. De igual
manera ocurre para el recargo de funciones, ya que la Administración debe
constatar que quién sea nombrada con recargo reúna los requisitos legales del
puesto, definidos como medio para garantizar la idoneidad de la persona.
C.
EN ORDEN A LA RAZONABILIDAD DE
RECONOCER LA EXPERIENCIA LABORAL POR PLAZOS CORTOS.
La Auditoría de la Municipalidad de Goicoechea consulta si es posible
reconocer la experiencia adquirida por un recargo de funciones realizado por
días o semanas, en la cual se ha supervisado personal.
En primer orden, debe resaltarse que la “experiencia” puede ser
considerada parte de los elementos esenciales que construyen la “idoneidad
comprobada” que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política demandan
para el nombramiento de una persona en la función pública. Sea en la ley o en
los reglamentos, para el acceso de ciertos cargos se establece la experiencia
como condición para garantizar la eficiencia de la Administración Pública. La
exigencia de un cierto grado de experiencia es jurídicamente válida en el
ordenamiento costarricense, como parte de los requisitos, pruebas y límites
positivos y negativos fijados para el acceso a la función pública.
Luego, en segundo lugar, deviene indispensable precisar que ha de
entenderse por experiencia en el régimen estatutario público. Sobre el concepto
de experiencia, la Dirección General de Servicio Civil, órgano técnico rector
del Sistema de Recursos Humanos del Estado, da la definición siguiente:
Experiencia: Práctica prolongada que
proporciona conocimiento o habilidad para hacer algo. (Diccionario Real
Academia Española-DRAE). // Conocimiento o habilidad que se adquiere con la
práctica en el desempeño de un cargo. Por tanto, también se refiere al grado
suficiente, de ese conocimiento o habilidad, para desempeñar satisfactoriamente
las actividades de un puesto. En el actual sistema clasificado de puestos, este
concepto alude al tiempo necesario para adquirir familiaridad con los problemas
de trabajo y situaciones que se presenten en el respectivo campo de actividad,
de manera que el trabajador pueda ejecutar, eficaz y eficientemente, las
labores encomendadas sin la instrucción constante de superiores, colegas o
compañeros. (Glosario de términos y expresiones de la gestión
de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, junio 2013 /
Link: http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf).
En igual sentido, el “Manual descriptivo de Puestos Integral para el
Régimen Municipal”, publicado en La Gaceta N° 214 del 04 de noviembre de 2010,
norma aplicable por disposición de los artículos 128 inciso a) y 129 del Código
Municipal, en su numeral IV.13 define la experiencia de la siguiente manera:
“13. Experiencia: Es el
tiempo de ejercicio (expresado en meses o años) de funciones similares a las
del puesto, que permita un desempeño exitoso del mismo debido al aprendizaje
relevante obtenido en la práctica laboral.”
Siguiendo las definiciones anteriores tenemos que la experiencia se
concibe como la adquisición de conocimiento y habilidades en el tiempo, a causa
del desempeño de una labor. La experiencia es intrínseca al trabajo,
indivisible pero sí determinable en relación a la función depositada a
ejecutar.
De seguido, es en este sentido, que tanto el Servicio Civil como el
Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal coinciden en no
limitar el tiempo requerido para construir “experiencia”, es decir, la
experiencia general se da por los conocimientos y destrezas físicas,
intelectuales y emocionales adquiridas y desarrolladas -en parte- por el
desempeño de una labor; formando la aptitud y actitud del trabajador para
ciertas tareas.
Téngase presente que ni el Código Municipal ni el Estatuto de Servicio
Civil –de aplicación supletoria- de ninguna manera restringen la experiencia a
un día, varios días o semanas para tenerse como tal. Al contrario, las
definiciones citadas admiten de forma amplia el concepto de experiencia en
razón del “tiempo necesario”. Por tanto, la experiencia adquirida en un recargo
de funciones por tiempos cortos, resulta válida, y bajo la misma lógica es
razonable que sea acumulada, porque es la práctica prolongada de conocimientos,
destrezas y habilidades en suma la que formará la experiencia integral
necesaria para atender y cumplir las labores propuestas o encomendadas.
Luego, debemos dejar claro que, como indicamos en el apartado anterior,
tratándose de experiencia profesional, es condición “sine qua non” que esta se
haya adquirido cumpliendo las obligaciones de colegiatura que la ley especial
ordena. Es decir, sólo será admisible la experiencia a partir de la incorporación
y habilitación por parte del Colegio Profesional, no antes (Opinión Jurídica
OJ-035-2010 del 15 de julio del 2010).
Finalmente, se advierte que la
experiencia por recargo de funciones resulta válida en el tanto se hayan
cumplido los preceptos legales respectivos, a saber
que la persona nombrada con recargo reuniese los requisitos del puesto y
profesionales de ser requeridos. Además, dicha designación sea documentada
con la indicación de la información necesaria para su acreditación, por el control
interno al que está sometida la Administración Pública (Ley N° 8292).
D.
CONCLUSION.
- Que, con fundamento en lo expuesto, se concluye que resulta razonable
y válido el reconocimiento de experiencia adquirida por el recargo de funciones
por plazos cortos tales como días o semanas, siempre y cuando la persona que
haya asumido el recargo haya cumplido a cabalidad los requisitos del Manual de
Puestos de la Municipalidad exigidos para el puesto, así como los requisitos
que por disposición legal -ley o reglamento- se impongan para el ejercicio de
las labores y de la profesión.
Atentos
se suscriben;
Jorge Andrés
Oviedo Álvarez Robert William Ramírez
Solano
Procurador
Adjunto Abogado
Asistente
JAOA/rwrs/hsc
C-155-2020
EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE LOS
AUDITORES.SOBRE EL RECARGO DE FUNCIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EN ORDEN
A LA RAZONABILIDAD DE RECONOCER LA EXPERIENCIA LABORAL POR PLAZOS CORTOS.
RECARGO DE FUNCIONES ES POR ACTO ESCRITO Y MOTIVADO. INCORPORACIÓN A LOS
COLEGIOS PROFESIONALES COMO REQUISITO DE VALIDEZ PARA RECARGO Y EXPERIENCIA
Mediante
memorial MGAI-E-17-2019 del 09 de mayo de 2019 la Auditoría Interna de la
Municipalidad de Goicoechea nos consulta:
1) ¿Se
puede considerar, para cumplir con el requisito indicado, la sumatoria de
periodos (un día, dos días, etc.) en que se ha ejercido un puesto por recargo
de funciones en donde se tiene personal a cargo?
2) ¿El
tiempo ejercido en supervisión de personal debe ser continúo (periodos
completos) para cumplir con el requisito; o puede cumplirse sumando diferentes
periodos cortos en que se ha ejercido ese tipo de supervisión?
El
órgano fiscalizador interno plantea la consulta al amparo de lo dispuesto por
el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que
autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.
Con
la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen
C-155-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic.
Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
-
Que, con fundamento en lo expuesto, se concluye que resulta razonable y válido
el reconocimiento de experiencia adquirida por el recargo de funciones por
plazos cortos tales como días o semanas, siempre y cuando la persona que haya
asumido el recargo haya cumplido a cabalidad los requisitos del Manual de
Puestos de la Municipalidad exigidos para el puesto, así como los requisitos que
por disposición legal -ley o reglamento- se impongan para el ejercicio de las
labores y de la profesión.