Opinión Jurídica : 122 - del 11/08/2020

11 de agosto de 2020

OJ-122-2020

Señor

Erick Rodríguez Steller

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° DERS-073-2020, del 20 de junio del año en curso – y recibido el pasado 20 de julio – en el que formula varias preguntas relacionadas con las funciones de la Primera Dama de la República, la naturaleza del cargo y, en particular, acerca de su labor en el Proyecto del Tren Eléctrico de Pasajeros. Indica que le interesa “conocer los alcances de ese nombramiento y cuales deberes y derechos tiene la persona que es designada como Primera Dama de La República.”

Antes de referirnos al fondo de los puntos consultados, debemos hacer la siguiente aclaración acerca de los alcances del presente pronunciamiento:

A. FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS SEÑORES DIPUTADOS

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril, OJ-029-2020, del 5 de febrero y OJ-083-2020, del 16 de junio), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la Institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

A pesar de que los diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y los diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

B. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA FIGURA DE LA PRIMERA DAMA DE LA REPÚBLICA

La escasa regulación de la figura de la Primera Dama en nuestro medio proviene fundamentalmente de disposiciones de rango reglamentario, emitidas por el Poder Ejecutivo, lo que se suele explicar en el papel clave que pueden y suelen jugar en los sistemas presidencialistas y en que se trata de un cargo flexible, susceptible, por tanto, de cambios o variaciones en sus labores según las circunstancias o necesidades de cada gobierno. Estas características explican la conveniencia de emplear este tipo de normas – cuyo objeto suele ser la organización administrativa – para regular, cuando se hace, la figura de la Primera Dama, debido al carácter expeditivo y menos riguroso en su procedimiento de emisión.

Ante la exigua normativa existente – y que más adelante examinaremos – la literatura especializada[1] se ha encargado de perfilar los contornos de la primera dama, cargo que usualmente es ostentado por la esposa del presidente, pero se da también que lo haga la hija, hermana o alguna pariente del jefe de gobierno. Ella forma parte de lo que se denomina como núcleo estratégico de gobierno o presidencia institucional, en alusión al grupo de agencias y asesores que trabajan bajo la autoridad del presidente, apoyándolo en los procesos de toma de decisiones y de manera independiente al gabinete, ya que ellas cuentan con su oficina propia. Con lo cual, la primera dama no solo juega un rol en la vida personal y social del presidente, sino también en su vida pública y trayectoria. Por ende, se afirma que las primeras damas pueden afectar el desempeño presidencial y la evaluación que del presidente hacen instituciones, políticos y votantes.

La doctrina[2] también sostiene que la institucionalidad que rodea al cargo está compuesta por dos aspectos centrales. El primero se centra en el cargo en sí mismo, específicamente el hecho de que es un puesto no electo, de exclusiva confianza del presidente y, en la que quizás es la nota más controvertida, sin rendición de cuentas. Es decir, para ciertos autores, la primera dama no es responsable ante el Congreso, ni puede ser convocada ante comisiones investigadoras o ser interpelada. Más adelante, nos detendremos en este aspecto. Además, la mayoría de las veces el cargo no existe dentro de la legislación del país y no tiene un portafolio de temas establecidos.

El segundo aspecto, de acuerdo con el mismo estudio de referencia, se centra en la oficina donde trabaja la primera dama, la cual le entrega apoyo técnico y político dentro de la presidencia, determinando que las funciones de esta oficina se han ido expandiendo con el tiempo por exigencias de los presidentes, de las propias primeras damas y en algunos casos del Congreso, volviéndose más profesional e incrementando su integración con el mismo Despacho del Presidente de la República.

Paralelamente, se ha identificado que la primera dama cumple los siguientes cuatro roles: i) acompañante, donde son mencionadas solo como compañía de sus esposos; ii) protocolar, en el que la primera dama participa en la organización de eventos sociales, ceremoniales y diplomáticos; iii) benéfico, donde ellas se preocupan de obras de caridad y de apoyar a los más desvalidos (como personas sin hogar, niños y ancianos); iv) y, finalmente, el rol en políticas públicas, en el que ellas formulan, desarrollan e influencian políticas públicas y programas de gobierno. Siendo que, una primera dama puede elegir cuál de estos roles enfatiza, ya que son complementarios.

En ese sentido, la investigación de comentario señala que un total de 66 de las 88 primeras damas que han existido en la región latinoamericana desde 1990 a 2016 se involucraron formalmente en políticas públicas una vez que llegaron al Poder Ejecutivo, en áreas tan influyentes como la salud y educación.[3]

Ahora bien, en el caso de Costa Rica la figura de la Primera Dama se incardina en la estructura de la Administración Pública a través de dos normas organizativas del Poder Ejecutivo. La primera, el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.° 41187-MP-MIDEPLAN del 20 de junio del 2018), con los llamados Consejos de Articulación Presidencial, que son creados en su artículo 4, y cuya letra b), ubica el Despacho de la Primera Dama en el área de Infraestructura, Movilidad y Ordenamiento Territorial. En lo que interesa, dice así la norma de comentario:

“Artículo 4º-Consejos de Articulación Presidencial. Cada Área Estratégica de Articulación Presidencial efectuará una reunión ejecutiva ordinaria al menos una vez cada dos meses, convocada por la persona coordinadora. En dichas sesiones, deberán establecerse los lineamientos y estrategias de política pública correspondientes a su Área.

La conformación será la siguiente:

(…)

b) Infraestructura, Movilidad y Ordenamiento Territorial: Despacho de la Primera Dama, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, Instituto de Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad, Refinadora Costarricense de Petróleo, Dirección Nacional de Desarrollo Comunal, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Costarricense de Turismo y Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

(Así reformado el inciso anterior pro el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41265 del 7 de setiembre del 2018)

(…)

Los coordinadores de las Áreas podrán convocar, cuando lo consideren oportuno, a funcionarios de las diversas instituciones públicas, así como a representantes del sector privado y de las organizaciones sociales.” (El subrayado no es del original).

La segunda norma es el Reglamento autónomo de servicio y organización de la Presidencia de la República y del Ministerio de la Presidencia (Decreto Ejecutivo n.°40993-MP del 23 de febrero del 2018), que en su artículo 150, letra d), detalla las tareas que se le atribuyen a la Primera Dama:

“Artículo 150.-La estructura organizacional de la Presidencia de la República está conformada:

a) Presidente/a de la República: sus atribuciones están definidas en la Constitución Política y en la Ley General de la Administración Pública.

b) Primer Vicepresidente de la República: sus funciones están definidas en la Constitución Política.

c) Segundo Vicepresidente de la República: sus funciones están definidas en la Constitución Política.

d) Primera Dama (asesora):

• Le corresponde apoyar las gestiones constitucionales del Presidente de la República, coordinar procesos y actividades específicas encomendadas por el Presidente de la República, y acompañar al Presidente de la República en sus giras y actos oficiales en estricto acatamiento a las disposiciones protocolarias.

• Crear alianzas estratégicas, públicas y privadas para la gestión de proyectos tendientes a lograr cambios significativos en las poblaciones vulnerables, mediante la promoción de una participación activa y solidaria en los procesos de desarrollo comunitario.

• Gestionar el acceso a los programas sociales de las instituciones u organizaciones no gubernamentales para poder cubrir las necesidades específicas de las poblaciones vulnerables.

• Impulsar acciones que favorezcan a las poblaciones vulnerables a través del diseño y ejecución de actividades y programas de mejoramiento social coordinados con otras instituciones públicas y privadas, así como organizaciones nacionales e internacionales.

• Articular instituciones para responder a las necesidades definidas por las y los actores territoriales.

• Fortalecer los procesos de diálogo y participación ciudadana para la construcción de consensos locales.

• Aquellas otras asignadas por el Presidente (…)” (El subrayado no es del original).

Vemos, como la disposición transcrita reúne los roles antes citados como acompañante, protocolar y benéfico, en tanto que el artículo 4 del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, destaca su involucramiento formal en la política pública de infraestructura, movilidad y ordenamiento territorial.

Cabe destacar que, el anterior Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Presidencia de la República y del Ministerio de la Presidencia (Decreto Ejecutivo n.°32300-MP, del 25 de marzo del 2005), en su artículo 166, ya situaba a la Primera Dama, también en condición de asesora, dentro de la estructura organizacional de la Presidencia de la República con las siguientes labores:

“Artículo 166(*).- La estructura organizacional de la Presidencia de la República está conformada:

(…)

Primera Dama (asesora): Le corresponde Apoyar las gestiones constitucionales del Presidente de la República, coordinar procesos y actividades específicas encomendadas por el Presidente de la República, y acompañar al Presidente de la República en sus giras y actos oficiales en estricto acatamiento a las disposiciones protocolarias.

▪ Crear alianzas estratégicas, públicas y privadas para la gestión de proyectos tendientes a lograr cambios significativos en las poblaciones vulnerables, mediante la promoción de una participación activa y solidaria en los procesos de desarrollo comunitario.

(Así adicionado el punto anterior correspondiente a las funciones del Despacho de la Primera Dama de la República por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38977 del 21 de abril de 2015)

▪ Gestionar el acceso a los programas sociales de las instituciones u organizaciones no gubernamentales para poder cubrir las necesidades específicas de las poblaciones vulnerables.

(Así adicionado el punto anterior correspondiente a las funciones del Despacho de la Primera Dama de la República por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38977 del 21 de abril de 2015)

▪ Impulsar acciones que favorezcan a las poblaciones vulnerables a través del diseño y ejecución de actividades y programas de mejoramiento social coordinados con otras instituciones públicas y privadas, así como organizaciones nacionales e internacionales.

(Así adicionado el punto anterior correspondiente a las funciones del Despacho de la Primera Dama de la República por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38977 del 21 de abril de 2015)

▪ Articular instituciones para responder a las necesidades definidas por las y los actores territoriales.

(Así adicionado el punto anterior correspondiente a las funciones del Despacho de la Primera Dama de la República por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38977 del 21 de abril de 2015)

▪ Fortalecer los procesos de diálogo y participación ciudadana para la construcción de consensos locales.

(Así adicionado el punto anterior correspondiente a las funciones del Despacho de la Primera Dama de la República por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38977 del 21 de abril de 2015)…”

También existen otras normas desperdigadas del ordenamiento – siempre de rango infralegal –, en el que se reconoce la participación del Despacho de la Primera Dama en distintas comisiones, caso de la Comisión Interinstitucional de Seguimiento al Diálogo Nacional Indígena (Decreto Ejecutivo n.° 26174-MP-C del 22 de abril de 1997), o la Comisión Asesora de la Presidencia República en Materia de Discapacidad (Decreto Ejecutivo n.°27498-MP del 3 de diciembre de 1998).

Ahora bien, hechas estas consideraciones generales acerca de la figura de la Primera Dama y habiendo comprobado la escasa regulación existente en nuestro medio, procedemos a responder una a una las interrogantes formuladas en la medida que entren dentro de nuestro ámbito competencial.

C. ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS

1. ¿Cuál es el medio oficial por el cual se nombra a la Primera Dama?

Jurídicamente, no existe un medio oficial de nombramiento, pues la condición de Primera Dama viene dada por su vínculo matrimonial con el Presidente de la República, que sí es un cargo de elección popular, de conformidad con los artículos 102 incisos 7 y 8, 133 y 138 de la Constitución Política.

2. ¿Cuáles son sus funciones y en qué se fundamentan?

Aun cuando como lo señalamos antes, no es lo usual en los sistemas presidenciales que se regule las labores de la Primera Dama, ya dimos cuenta de los artículos 4.b) del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo y 150.d) del Reglamento autónomo de servicio y organización de la Presidencia de la República y del Ministerio de la Presidencia, que le confieren los roles característicos de acompañante, protocolar, benéfico, y de participación en las políticas públicas.

3. ¿Otorga la investidura de Primera Dama, el estatus de funcionario público?

Aun cuando la doctrina citada afirme que, “al participar en políticas públicas, las primeras damas se transforman en funcionarias de facto y, por lo tanto, influyen en el desempeño del gobierno al que pertenecen” (el subrayado no es del original);[4] debemos discrepar que incluso se le pueda considerar como una funcionara de hecho en los términos a cómo se regula esta figura en los artículos 115 a 119 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – en lo sucesivo LGAP –.

Recordemos que, de conformidad con la definición más acabada de funcionario público que recoge el artículo 2 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004), a partir de lo dispuesto en el artículo 111 de la LGAP, “se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.” (El subrayado no es del original).

Sucede que la Primera Dama carece de ese acto investidura, pues según lo indicamos líneas atrás, su posible participación en la gestión pública no obedece a un acto formal de nombramiento, sino que adquiere tal condición por el solo hecho de estar casada con el Presidente de la República. Y depende exclusivamente de él, el mayor o menor papel que juegue en las labores de gobierno.

Con lo cual, así como la Primera Dama puede tener una participación pública incrementada en una determinada Administración presidencial, puede no tener ninguna en otra futura; y ni siquiera es necesario que haya una Primera Dama, pues ello implicaría fijar un requisito relativo al estado civil para el cargo de Presidente no previsto por la Constitución Política (ver sus artículos 131 y 132).

Es decir, con independencia de la capacidad intelectual y los atestados profesionales que pudiera tener la primera dama, su posible involucramiento en la gestión pública no responde a un nombramiento a base de idoneidad comprobada en los términos exigidos por el artículo 192 de la Constitución Política; sino, como se dijo, a ser la esposa del Jefe de Gobierno y que este la participe de algún asunto particular de su administración.

De igual forma, ni constitucional, ni legalmente, se le establecen cometidos u obligaciones a la Primera Dama, precisamente, por la naturaleza de dicha condición; lo que explica, según lo señalamos también, que se opte por un decreto emitido por el propio Poder Ejecutivo para formalizar sus tareas, ya que a la postre, lo puede modificar en función de las tareas que el Presidente de turno decida asignarle o incluso derogarlo si así lo considerara pertinente. Eso sí, respetando los límites sustantivos propios de este tipo de disposiciones, en el sentido de que existe reserva de ley en la atribución de potestades de imperio y no puede contradecir lo dispuesto en una norma de rango superior (artículos 6 y 59.1 de la LGAP).

En definitiva, la condición de Primera Dama no confiere la investidura de funcionario público.

4. ¿Tiene la Primera Dama asignado espacio físico en Casa Presidencial? ¿En caso de ser así, tiene equipo de oficina y personal a su cargo?

La pregunta así formulada es inadmisible, pues excede nuestro ámbito competencial conforme a lo dispuesto por los artículos 1, 3 y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815), al no concernir a una duda de carácter jurídico.

En ese sentido, a la Procuraduría no le corresponde la verificación de los recursos asignados al Despacho de la Primera Dama.

5. Sobre la asignación de personal, secretaria, asistentes, choferes, escolta y otros. ¿Está debidamente justificado y reglamentado esta disposición de equipo humano asignado?

Es inherente a toda Administración pública – dentro de la que se incluye la Presidencia de la República – la potestad organizativa, esto es, la forma en que mejor dispone de los recursos humanos y medios materiales con los que cuenta para el cumplimiento de los fines públicos encomendados por el ordenamiento, desde un punto de vista de eficiencia y optimización en su uso.

Por lo general, la dotación del recurso humano al Despacho de la Primera Dama deberá reflejarse normativamente en el presupuesto ordinario de la República, al quedar sujeta a la autorización parlamentaria en cuanto perteneciente a la materia presupuestaria.

Empero, debemos advertir, de nuevo, que los temas relacionados con la administración de los recursos (incluidos los humanos) o si la asignación de plazas a una determinada oficina está o no justificado, escapa del ámbito competencial de este órgano superior consultivo, siendo propio de otros órganos de control interno, verbigracia, la auditoría interna.

6. ¿Está regulado este espacio, asignación de equipo y de personal? ¿Cuál es el sustento legal para esto?

Tal como lo hemos venido advirtiendo, no le corresponde a la Procuraduría verificar si el Despacho de la Primera Dama cuenta o no con medios personales y materiales a su cargo, ni determinar si tal dotación de recursos está justificada en razón de las tareas que tenga atribuidas.

Sin perjuicio de lo anterior, y según lo señalamos en la pregunta anterior, sí podemos afirmar que, en general, la distribución del recurso humano y material a lo interno de cualquier organización administrativa es consustancial a su misma viabilidad y permanencia, como parte de su potestad organizatoria.[5] Y rige para dicha potestad los límites propios a toda potestad administrativa, como lo son, la reserva y primacía de la Ley.

A este respecto, el artículo 59 de la LGAP, en su apartado 2) dispone: “La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.” (El subrayado no es del original).

Ergo, el Poder Ejecutivo mediante decreto ejecutivo puede – como en efecto consta que lo hizo – crear la oficina de la Primera Dama, sujeto a los límites recién mencionados.

7. Como parte de las potestades establecidas por ley para la figura de la Primera Dama: ¿Es válido que esté dando órdenes a jerarcas ministeriales y/o de instituciones públicas?

Según lo apuntamos también en las líneas precedentes, la Primera Dama no cuenta con potestades, ni competencias fijadas por norma de rango legal, solo reglamentariamente se le atribuyen ciertas tareas.

Bajo ese entendido y con independencia de ello, la Primera Dama está imposibilitada constitucional y legalmente para girar órdenes “a jerarcas ministeriales y/o de instituciones públicas”.

Conviene recordar que la posibilidad de emitir órdenes es expresión de la relación jerárquica en los términos de los artículos 101 y 102 de la LGAP, que en ese orden establecen:

“Artículo 101.- Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:

a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;

b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;

c) Ejercer la potestad disciplinaria;

d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;

e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y

f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con las disposiciones transcritas no existe relación jerárquica alguna entre la Primera Dama y los Ministerios, aún menos respecto a las instituciones autónomas que integran la denominada Administración descentralizada.

Por lo que se refiere a las carteras ministeriales, de conformidad con el artículo 28.1 de la LGAP, en relación con el artículo 141 constitucional, el Ministro es el “órgano jerárquico superior” del respectivo Ministerio, a quien le corresponde exclusivamente, entre otras funciones, “Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio” (artículo 28.2.a) LGAP).

Mientras que el Viceministro, con arreglo al artículo 47.4 de la misma ley, “será el superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto.” (El subrayado no es del original).

Tratándose de las instituciones autónomas, debe considerarse que ni siquiera el Presidente de la República es capaz de girarle órdenes a los órganos superiores jerárquicos supremos de dichos entes debido al ámbito de autonomía, garantizada constitucionalmente, que les cobija a tenor del artículo 188 de la Constitución Política.

Por el contrario, lo que existe entre el Poder Ejecutivo y la Administración descentralizada es una relación de tutela administrativa que se manifiesta la mayor de las veces a través de directrices “dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares” (artículo 99.1 LGAP).

8. ¿Cuál es el orden y nivel jerárquico, de la Primera Dama, con respecto al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y sus jerarcas?

En coherencia con la respuesta a la pregunta anterior, no existe ningún tipo de relación jerárquica entre la Primera Dama y cualquiera de los Ministerios que conforman el Poder Ejecutivo, incluido el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

Aún menos, respecto al Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), ya que conforme al artículo 1 de su Ley Orgánica (n.° 7001 del 19 de setiembre de 1985) es una “una institución de derecho público, con autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio”; en definitiva, una institución autónoma.

Ahora bien, el citado artículo 4, letra b) del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.° 41187-MP-MIDEPLAN) ubica, como se dijo, el Despacho de la Primera Dama, junto con el MOPT y el INCOFER, al igual que otros organismos públicos más, dentro del Consejo de Articulación Presidencial en el área de Infraestructura, Movilidad y Ordenamiento Territorial. Dicho precepto indica que en las sesiones del aludido consejo deberá establecerse los lineamientos y estrategias de política pública correspondientes al área y que habrá una persona coordinadora, encargada de llevar a cabo la convocatoria de la reunión ejecutiva ordinaria que deberá llevarse a cabo al menos una vez cada dos meses; empero, la norma no precisa en quién recaerá dicha labor de coordinación.

Cabe agregar que, incluso, resulta cuestionable que la Primera Dama pueda llevar a cabo una función de coordinación que involucre el MOPT, el INCOFER o cualquier otro organismo público, pues se trata de una potestad – la de coordinación – que es inherente al Presidente de la República o al Poder Ejecutivo en sentido estricto (integrado por el Presidente y el Ministro del ramo, de acuerdo con el artículo 21.2 de la LGAP), según se desprende de los artículos 26.b) y 28.2 de la LGAP.

La coordinación se define como la “función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias”;[6] y denota una posición de superioridad del órgano coordinador para lograr la unidad o uniformidad de acción de todas las oficinas involucradas a través de distintas técnicas.

En esa medida, el Presidente de la República no podría delegar en la Primera Dama una competencia que es esencial a su cargo, tal como lo impide el artículo 66, letra c), de la LGAP.

9. ¿Cuál sustento legal o bajo qué norma se justifica haber asignado el desarrollo del Proyecto del Tren Eléctrico de Pasajeros a la Primera Dama?

Ninguno de los decretos citados, números 41187-MP-MIDEPLAN y 40993-MP, le atribuyen expresamente la competencia para desarrollar el Proyecto del Tren Eléctrico de Pasajeros a la Primera Dama, y aparte de estos, no se halló una norma jurídica que se la confiera en esos términos.

Por lo demás, importa retener que el mencionado Reglamento autónomo de servicio y organización de la Presidencia de la República y del Ministerio de la Presidencia (Decreto Ejecutivo n.°40993-MP), faculta al Presidente de la República a encomendarle a la Primera Dama la coordinación de “procesos y actividades específicas” y aquellas otras atribuciones que este decida.

10. ¿Será la Primera Dama quien deba ser llamada a dar cuentas ante los diputados de la Asamblea Legislativa, sobre el tema del Tren Eléctrico de Pasajeros?

Nuevamente, se plantea una pregunta que no obedece a una duda de carácter jurídico, sino de oportunidad o conveniencia, propia de la esfera parlamentaria y de sus labores exclusivas y excluyentes de control político, por lo que, carecemos de competencia para pronunciarnos al respecto.

Recuérdese que, a tenor de los artículos 121, inciso 23, de la Constitución Política y 112 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, las Comisiones investigadoras nombradas en su seno pueden por medio de su Presidente y previa moción aprobada al efecto, requerir la presencia de funcionarios y particulares cuya comparecencia en la comisión se considere necesaria para la decisión del asunto que se discute o investiga, lo que alude innegablemente a un aspecto propio del arbitrio legislativo.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

[1] Al respecto, seguimos el pormenorizado estudio de GUERRERO VALENCIA, Carolina; ARANA ARAYA, Ignacio. Las primeras damas como miembros de la élite política. /En/ América Latina Hoy (Ediciones Universidad de Salamanca), n.°81, (abril 2019), pp. 31-49 (https://doi.org/10.14201/alh201981) Fecha de consulta 30-07-2020.

[2] GUERRERO VALENCIA, Carolina; ARANA ARAYA, Ignacio. Las primeras damas… p.34

[3] GUERRERO VALENCIA, Carolina; ARANA ARAYA, Ignacio. Las primeras damas… p.32

[4] GUERRERO VALENCIA, Carolina; ARANA ARAYA, Ignacio. Las primeras damas… p.43

[5] Ver PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, pp.376 y 378.

[6] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.66.