Dictamen : 311 - del 05/08/2020

05 de agosto del 2020

C-311-2020

Señor

Mauricio González Jiménez

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio sin número de fecha 29 de octubre del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1.- ¿De acuerdo a la normativa vigente, cuál es el plazo de prescripción de las vacaciones acumuladas?

2.- ¿De no existir registro de las vacaciones acumuladas, deben aplicarse los principios de buena fe e indubio pro-operario y dar por cierta la información proporcionada por el funcionario, respecto a cuál es la cantidad de vacaciones acumuladas?

3.- ¿Existe posibilidad legal de pagar las vacaciones no devengadas?

4.- ¿Existe responsabilidad administrativa y civil de parte de los responsables de los diferentes órganos de un ente público, al no otorgar las vacaciones a sus subordinados y por éste motivo se acumulen varios periodos de las mismas?”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico del asesor legal del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago[1], el cual, luego de analizar los artículos 413, 416[2], 477, 478, 153 y 156 del Código de Trabajo vigente, 59 de la Constitución Política, 199, 170, 225 y 201 de la Ley General de la Administración Pública; así como, el dictamen C-090-2018 del 3 de mayo del 2018 y la resolución 5969-1993 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, emitida por la Sala Constitucional, concluye:

En primer orden, en relación con el plazo de prescripción de las vacaciones, a su criterio existen dos momentos disímiles en los cuales opera la prescripción: el primero de ellos es al terminar la relación laboral, momento en el que empieza a correr el plazo de prescripción de un año para establecer la correspondiente acción -artículo 413 del Código de Trabajo reformado-.

El segundo es el que opera cuando la relación laboral no ha finalizado y el trabajador se encuentra laborando para un mismo patrono, en este caso asegura que no correrá la prescripción – artículo 413 inciso e) mencionado-. Es decir, “… Señalado lo anterior, no cabe el cómputo de ningún plazo de prescripción mientras la relación laboral se lleve a cabo”.

También argumenta en cuanto a la segunda interrogante, que ante la ausencia de material probatorio que así lo demuestre, sea el registro de las vacaciones de cada uno de los empleados, será por principio de buena fe que deba aceptarse cuántas son las vacaciones acumuladas de las que goza cada funcionario.

Ahora bien, sobre la tercera interrogante, indica que el artículo 156 del Código de Trabajo regula las situaciones que por excepción permiten la compensación de vacaciones, las cuales para una mejor comprensión dependerán de dos supuestos, siendo el primero el pago después de la relación laboral, que se dará al momento de finalizar la relación de empleo por cualquier circunstancia. Un segundo supuesto puede darse durante la vigencia de la relación laboral, cuando el trabajador tiene derecho a un número de días de vacaciones superior al establecido por el Código de Trabajo y por alguna circunstancia justificada no haya disfrutado de las mismas. En ese caso se permitirá el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de labores, lo cual debe entenderse solamente como aquellos días adicionales otorgados por el patrono, por encima del mínimo de ley.

Recomienda que, si se cumple con los requisitos de ley, esta compensación debe documentarse adecuadamente, además se debe tener en cuenta que su procedencia se encuentra limitada por factores adicionales como períodos compensables, y que puede aplicarse solamente cada dos años.

Finalmente, en relación con la última interrogante, advierte que existe la posibilidad de que se pueda incurrir en responsabilidad administrativa y civil por parte de los funcionarios públicos, ya sean integrantes del cuerpo directivo del Comité de Deportes o bien directores, al no otorgar a sus subordinados oportunamente los períodos de vacaciones correspondientes. Que podría verse desde dos aristas, en cuanto esté vigente la relación laboral o bien en el caso de aquellos funcionarios que por renuncia, despido con responsabilidad patronal, o cualquier otra causa, cesen en su relación laboral con el Comité y deban cancelarse a manera de indemnización los períodos de vacaciones acumulados.

Bajo esa inteligencia, expresamente indica: “… No existe sanción tipificada para los funcionarios con puestos de directivos o de jefatura cuando dicha obligación se incumpla, con lo cual, a efectos de determinar la eventual responsabilidad del funcionario, deberá acudirse al régimen general de responsabilidad del funcionario público establecido por en la Ley General de la Administración Pública.

(…)

En lo (sic) demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, será necesario analizar, en cada caso concreto, si el servidor actuó con culpa grave o dolo, a efectos de determinar el tipo de responsabilidad. Entendemos que al ser este Comité de nombramiento reciente no podría endilgársele la responsabilidad de los miembros anteriores del Comité y de los administradores nombrados para tal fin.

En todo caso, habrá que considerar si con dicha omisión el servidor produjo un daño que sólo afectó a la Administración o causó un daño a terceros, porque en el primer supuesto deberá seguirse un procedimiento administrativo a efecto de determinar la responsabilidad del funcionario y, eventualmente, proceder al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo. Mientras que en el otro caso, la Administración será solidariamente responsable junto con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede decidir si dirige su acción contra el funcionario, la Administración, o contra ambos”.

En este contexto, abordaremos el tema objeto de consulta.

II.- Sobre lo consultado:

En la primera consulta se cuestiona sobre cuál es el plazo de prescripción de las vacaciones acumuladas.

De manera inicial, cabe destacar que existe una prohibición expresa de acumular vacaciones, sin embargo como excepción podrán acumularse por una sola vez cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia quedare situada en provincia distinta del lugar donde presta sus servicios. En ese sentido, el artículo 159 del Código de Trabajo establece:

“Artículo 159.- Queda prohibido acumular las vacaciones, pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia quedare situada en provincia distinta del lugar donde presta sus servicios. En este último caso, si el patrono fuere el interesado de la acumulación, deberá sufragar al trabajador que desee pasar al lado de su familia las vacaciones, los gastos de traslado, en la ida y regreso respectivos”.

Con ocasión de lo previsto por dicha norma, el análisis que se realizará de seguido, será bajo el entendido de que no se trata de uno de los supuestos de excepción regulados en el ordinal mencionado.

En relación con la prescripción, resulta menester indicar que el artículo 413 del Código de Trabajo establece que todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de un año, sin embargo no correrá prescripción alguna mientras el trabajador se encuentre laborando a las órdenes de un mismo patrono:

“Artículo 413.- Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.

En materia laboral, la prescripción se interrumpirá además por las siguientes causales:

a) Con la solicitud de la carta de despido, en los términos del artículo 35 de este Código.

b) La interposición, por parte del trabajador, de la correspondiente solicitud de diligencia de conciliación laboral administrativa ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

c) En el caso de acciones derivadas de riesgos del trabajo, la interposición del reclamo respectivo en sede administrativa ante el Instituto Nacional de Seguros (INS).

d) Por cualquier gestión judicial y extrajudicial para el cobro de la obligación.

e) No correrá prescripción alguna mientras se encuentre laborando a las órdenes de un mismo patrono”. (El subrayado no pertenece al original)

Es por ello que existen dos supuestos en relación con la prescripción de las vacaciones: uno de ellos es que mientras subsista la relación laboral no procede la prescripción, y el otro es que una vez finalizada la relación laboral el plazo prescribe en un año.

En ese orden de ideas, este Órgano Consultivo ha reiterado a través de su jurisprudencia administrativa su posición sobre la imprescriptibilidad de las vacaciones mientras subsista la relación laboral, así como que el derecho a reclamar los extremos laborales –entre ellos las vacaciones- luego de finalizada la relación laboral, prescribe en el plazo de un año:

“Por otra parte, las vacaciones constituyen un derecho irrenunciable del trabajador, es decir, existe una “imposibilidad jurídica de privarse voluntariamente de una o más ventajas concedidas por el derecho laboral en beneficio propio. / Renuncia equivale a un acto voluntario por el cual una persona se desprende y hace abandono de un derecho reconocido a su favor.” (Pla Rodríguez, Américo, Los Principios del Derecho del Trabajo, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1978, Pág. 67)

En efecto, la Sala Constitucional ha señalado sobre el punto lo siguiente:

“Sobre la imprescriptibilidad o no de los derechos que surgen de la relación de trabajo en relación con la irrenunciabilidad de los mencionados derechos que enuncia la Constitución Política en su artículo 74, la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos:

"La reforma constitucional que introdujo el capítulo, fue promulgada con la idea unívoca de ejercer una tutela reforzada constitucionalmente, de los derechos de los trabajadores, parte evidentemente más débil de la relación laboral. La idea de introducir la irrenunciabilidad de esos derechos, nace de la posibilidad de que, por presiones del patrono, el trabajador no haga efectivo el reclamo de sus derechos, consecuentemente renunciando a ellos.” (Sala Constitucional, resolución número 4260-2000 de las dieciséis horas con treinta y seis minutos el diecisiete de mayo del dos mil)

A partir de la irrenunciabilidad establecida por la Constitución Política para los derechos laborales, la Sala Constitucional ha establecido la imprescriptibilidad de las vacaciones mientras subsista la relación laboral, imprescriptibilidad que incluiría a las vacaciones acumuladas objeto de nuestro estudio. Recordemos que la Sala Constitucional había señalado ya desde la resolución número 5969-1993 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre de 1993, la imprescriptibilidad de los derechos laborales durante la vigencia de la relación laboral. Al respecto, señaló ese Tribunal:

“…sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo”

Por disposición del artículo 602 del Código de Trabajo[3], el derecho a reclamar los extremos laborales luego de finalizada la relación laboral prescribe en el plazo de un año, por lo que en caso de cese de la relación laboral, el funcionario deberá solicitar el pago de las vacaciones adeudadas dentro de ese periodo, caso contrario prescribiría su derecho”. (Dictamen C-444-2007 del 14 de diciembre del 2007) (El subrayado no pertenece al original)

Así las cosas, debe el consultante determinar en cada caso concreto si resulta procedente o no la prescripción de las vacaciones acumuladas, a sabiendas que mientras subsista la relación laboral, dichas vacaciones no prescriben.

Del mismo modo, se advierte que el hecho de que un funcionario o trabajador, por diversas circunstancias, no haya podido disfrutar las vacaciones, y éstas se encuentran acumuladas, en modo alguno autoriza al patrono a omitir o desconocer el otorgamiento de este derecho. (Dictamen C-503-2006 del 21 de diciembre del 2006 y C-209-2015 del 12 de agosto del 2015).

En orden a la segunda interrogante, se pretende dilucidar si en el caso de no existir registro de las vacaciones acumuladas, deben aplicarse los principios de buena fe e in dubio pro-operario y dar por cierta la información proporcionada por el funcionario, respecto a cuál es la cantidad de vacaciones acumuladas.

Esta consulta debe ser analizada con mucho cuidado, ya que no se trata de desaplicar los mencionados principios, sino que lo oportuno sería armonizarlos con el principio de legalidad al cual están sujetas, en su actuar, las diferentes Administraciones Públicas (entre ellas el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago), y buscar una solución consensuada para determinar la cantidad de vacaciones acumuladas de los colaboradores donde no exista un registro idóneo en los términos dispuestos en el artículo 478 inciso 8) del Código de Trabajo.[4]

Iniciemos por indicar que, en el plano propiamente legal, el Código de Trabajo en el artículo 19 establece que “El contrato de trabajo obliga tanto a lo que se expresa en él, como a las consecuencias que del mismo se deriven según la buena fe, la equidad, el uso, la costumbre o la ley.” Por su parte, el artículo 69 inciso c) estipula como obligaciones de los patronos “Guardar a los trabajadores la debida consideración, absteniéndose de maltrato de palabra o de obra…”. También el inciso i) del ordinal 70 de ese cuerpo normativo dispone que queda absolutamente prohibido a los patronos “Ejecutar cualquier acto que restrinja los derechos que el trabajador tiene conforme a la Ley.”

Bajo ese marco normativo, según el principio de buena fe, en las relaciones obrero-patronales los contratos obligan tanto a lo que se expresa en ellos, como a las consecuencias que de los mismos se desprendan según la buena fe, la equidad, el uso, la costumbre o la ley (artículo 19 del Código de Trabajo citado). Importa aquí destacar que este principio abarca lo que a nivel doctrinario se denomina la buena fe-creencia, que denota la posición de quien ignora determinados hechos y por ello piensa que su conducta es legítima, no perjudica a nadie; así como la buena fe-lealtad, que refiere a la conducta de la persona que realmente considera cumplir con su deber, supone una posición de honestidad y honradez, pues tiene implícita la conciencia de no engañar ni dañar a nadie.

Por su parte, el principio protector, así denominado por cuanto en vez de inspirarse en un propósito de igualdad, de por sí difícil tratándose de relaciones obrero-patronales; responde al objetivo de amparar en forma preferente a la parte débil de la relación laboral, que es siempre el trabajador; de ahí que se afirme que es el que sustenta el derecho de trabajo y pueda tener cualquiera de las siguientes manifestaciones: a) como principio "in dubio pro operario" (artículo 17 Código de Trabajo), según el cual entre varios sentidos posibles de una norma, el intérprete debe elegir el que más favorezca al trabajador; o bien, b) como la regla de la norma más favorable, según la cual de existir más de una norma aplicable, ha de optarse por la más provechosa al trabajador, así como c), la regla de la condición más beneficiosa, según la cual la aplicación de una norma laboral nunca debe servir para mermar las condiciones favorables en las que se encuentra el trabajador.

Realizado el anterior preámbulo, se advierte al consultante que el principio protector, en cualquiera de las manifestaciones citadas, como lo es el principio "in dubio pro operario" es propio del Derecho Laboral Privado, por lo cual no resulta aplicable de manera indiscriminada en las relaciones de empleo público como la que nos ocupa.[5]

En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de forma concluyente en la Resolución Nº 01200-2010 de las 10:03 horas del 27 de agosto del 2010 dispuso lo siguiente:

“Cabe aclarar, que el principio “in dubio operario” es propio del Derecho Laboral Privado, al respecto ha de estarse a lo ya resuelto por esta Sala en el voto n° 181 de las 10:10 horas del 22 de marzo de 2001: “De previo a realizar el análisis que corresponda, se debe de indicar en la presente litis que, al laborar el actor en el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, estamos en presencia de una relación estatutaria o de empleo público; por lo que, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala y de la Constitucional, los principios que la rigen son los propios de una relación de naturaleza pública, que pueden no sólo ser distintos a los del Derecho Laboral -privado-, sino, inclusive, estar contrapuestos a éstos. Al respecto, se puede consultar, de la Sala Constitucional, entre otros, el Voto N° 1696, de las 15:30 horas, del 21 de agosto de 1992. De ahí que, en el caso que ahora nos ocupa, no sean de aplicación los principios de primacía de la realidad, protector e irrenunciabilidad propios del derecho de trabajo, al ser desplazados, en el Sector Público, por otros principios, entre ellos el de legalidad, al cual están sujetas, en su actuar, las diferentes Administraciones Públicas, tanto centralizadas como descentralizadas”. (El subrayado no pertenece al original)

En razón de lo expuesto, resulta claro que en las relaciones de empleo público impera el principio de legalidad, por lo tanto el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago debe abocarse a nivel interno, a realizar una investigación exhaustiva que permita recabar la prueba suficiente (tanto documental como testimonial) para determinar la cantidad de días de vacaciones acumuladas que atañe a cada funcionario, incluso ejecutando cualquier acto que no restrinja los derechos de sus trabajadores y que permita obtener y documentar con un grado de certeza razonable su situación laboral, en orden al número de días de vacaciones que tengan pendientes de disfrutar o que ya disfrutaron.

Al efecto, tal y como lo apunta el criterio legal, es pertinente que el consultante mantenga como mínimo un respaldo de la información relacionada con la acción de personal de ingreso del trabajador, el contrato de trabajo, el puesto y naturaleza de las labores ejecutadas, acciones de personal respecto a los ascensos, aumentos de salario, amonestaciones, comprobantes de disfrute de vacaciones, pago de las obligaciones salariales, clase y duración de la jornada, comunicación de políticas o reglamentos y también una copia de los avisos de riesgos de trabajo e incapacidades, entre otros aspectos. Ergo, es trascendental que se cuente con un expediente personal de cada servidor.

De igual manera, se insta al Comité a fortalecer su sistema de control interno en relación con el tema analizado, en el tanto no se puede perder de vista, que existe de por medio el manejo de fondos públicos.

En otro orden de ideas, en la tercera consulta se requiere nuestro criterio en orden a la posibilidad legal de pagar las vacaciones no devengadas. Se entiende que se trata de las vacaciones no disfrutadas.

El artículo 156 del Código de Trabajo estatuye que las vacaciones son absolutamente incompensables, sin embargo, establece una serie de excepciones que deben ser valoradas por el Comité, a efectos de determinar su procedencia en cada caso concreto. Dicho numeral señala:

“Artículo 156.- Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a) Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

b) Cuando el trabajo sea ocasional o a destajo.

c) Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones”.

Este tema ha sido ampliamente analizado en nuestra jurisprudencia administrativa, donde se ha indicado sobre la compensación económica de las vacaciones, entro otros pronunciamientos, lo siguiente:

“La doctrina que informa la prohibición de la compensación económica de vacaciones como regla de principio, explica dicha prohibición en la naturaleza misma del derecho de vacaciones. “El beneficio personal, tanto físico como espiritual, que las vacaciones presentan para el trabajador conduce a que no solo constituyan un derecho, sino casi una obligación. Por ello existe una fuerte tendencia doctrinal y legislativa que se opone a que se paguen las vacaciones no disfrutadas, con el objeto de restarle al trabajador la tentación de lucrarse en contra de su salud.” (Cabanellas de Torres, Guillermo, Op. Cit, Pág. 598)

Bajo esta misma inteligencia, la Sala Constitucional, al analizar la constitucionalidad de la reforma operada al artículo 156 del Código de Trabajo, señaló:

“Dentro de las excepciones a las que se refiere la Constitución Política debe admitirse la posibilidad de compensación de las vacaciones con el reconocimiento de una suma dineraria, sin embargo, para no hacer nugatorio este derecho fundamental, éstas deben responder a "excepciones muy calificadas". Desde esta perspectiva, es claro que el disfrute efectivo de las vacaciones es la regla y no la excepción, de ahí que pueda hablarse de un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación. Esta conclusión no se deriva únicamente de la literalidad del artículo 59 constitucional, sino de una realidad social en la que los trabajadores podrían preferir, aún en contra de la finalidad básica del derecho a las vacaciones, su compensación a cambio de una suma dineraria que pudiera mejorar momentáneamente su condición económica. La posibilidad de enfocar un derecho fundamental a la compensación de las vacaciones implicaría negar "la situación económica de los trabajadores, en ocasiones especialmente deteriorada, (que) hace que aquéllos cuenten con la compensación de sus vacaciones, para hacerse con unos ingresos adicionales" (resolución número 3835-96 de las once horas treinta y seis minutos del día veintiséis de julio de mil novecientos noventa y seis). (Sala Constitucional, resolución número 2001-05418 de las quince horas con catorce minutos del veinte de junio del dos mil uno)

De conformidad con lo expuesto, la regla es la prohibición de compensar las vacaciones, en atención a la finalidad que tiene el instituto. Esta prohibición se aplica también a las vacaciones acumuladas, pues la norma no hace ninguna diferencia de trato en torno al periodo de vacaciones por disfrutar. No obstante, y como lo apuntábamos líneas atrás, el Código de Trabajo dispone tres excepciones que permiten la compensación económica de vacaciones.

El primero de los supuestos, y que fuera consultado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, es el referido a la posibilidad de compensar las vacaciones cuando termina la relación laboral. En estos supuestos, la norma no resulta oscura, pues es evidente que al terminar la relación laboral, los periodos de vacaciones que no hayan sido disfrutados por el servidor, deberán ser compensados en dinero, independientemente de que los periodos de vacaciones acumulados excedan del máximo permitido, toda vez que como lo señalamos en el apartado anterior, el derecho a disfrutar de las vacaciones no prescribe durante la vigencia de la relación laboral. De ahí que los periodos de vacaciones no disfrutados por el trabajador, al no prescribir durante la relación laboral y ser imposibles de disfrutar por la terminación de la relación de empleo, deban ser indemnizados.

Sobre el particular, la Sala Segunda ha señalado:

“Distinta es la naturaleza jurídica de la indemnización que se percibe por vacaciones, al término de la relación laboral. …. Sin embargo, con base en esos mismos numerales también se ha interpretado que la naturaleza de la liquidación que de ese derecho se realiza con ocasión de la terminación de la relación laboral, es distinta, pues en este supuesto se trata más bien, de una indemnización del derecho que, el trabajador o el servidor no logró disfrutar precisamente por la terminación de la relación laboral. En este sentido, en el voto N° 98, de las 10:10 horas, del 21 de junio de 1.991, esta Sala, resolvió:

“VII. En relación con lo anterior, la Sala considera que el extremo impugnado, y que concierne al pago que se le hace al servidor, por concepto de liquidación final de vacaciones, con ocasión de la terminación del respectivo contrato de trabajo, no puede tener la condición de salario pues, más bien, de lo que se trata es de una indemnización al no poder disfrutar, el trabajador, de sus vacaciones; por lo que no existe la alternativa legal y sólo pueden ser pagadas, de ahí su carácter indemnizatorio . El apoyo jurídico, para sostener esa tesis, lo encontramos en el artículo 153, párrafo 2° y en el numeral 156, párrafo 1°, del Código de Trabajo. Efectivamente, en ambas normas, se establece el mandato legislativo expreso, de que cuando la vacación no se puede disfrutar materialmente, físicamente, por la cesación de la relación laboral, debe ser pagada en dinero -el trabajador tiene que ser indemnizado-, y a ello corresponde el rubro de mérito, denominado liquidación final de vacaciones, que se hace después de concluido el contrato de trabajo. Consecuentemente, por su carácter claramente indemnizatorio, al no ser salario, no está sujeto al pago de las cargas establecidas por la citada Ley Orgánica.” (Criterio reiterado en el voto N°173-99 de las 9:40 horas del 25 de junio de 1999 y más recientemente en el N° 406-02 de las 11:00 horas del 16 de agosto del 2002).” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2006-1126 de las once horas treinta y cinco minutos del treinta de noviembre del dos mil seis, el subrayado es del original)

Debe advertirse que el reclamo de la indemnización por vacaciones debe presentarse dentro del plazo de prescripción del derecho, tal y como lo señalamos en el apartado anterior.

En lo que respecta a la segunda de las interrogantes, referida a la posibilidad de compensar las vacaciones durante la vigencia de la relación laboral, debemos señalar que el propio artículo 156 del Código de Trabajo, en el inciso c) señala que en circunstancias calificadas, el funcionario y la Administración podrán convenir el pago de las vacaciones sobre el exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones, siempre que la suma no supere los tres periodos acumulados y que el trabajador no hubiera recibido ese beneficio en los dos años anteriores.

Sobre el artículo bajo análisis, este Órgano Asesor ha señalado:

“Como puede verse, la disposición transcrita contiene varias restricciones para que las vacaciones puedan ser compensadas. Primero, no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono compensarlas, sino, será en todo caso el resultado de un convenio, sea, acuerdo entre partes, siempre que por circunstancias justificadas, al trabajador se le haga imposible el disfrute de dicho derecho. Segundo, únicamente puede ser objeto de compensación el exceso del mínimo de dos semanas. Tercero, no podrán compensarse si se ha procedido en ese sentido en los dos años anteriores.

En lo tocante a la expresión contenida en dicha disposición: "circunstancias justificadas", la Contraloría General de la República ha dispuesto sobre la necesidad de que la institución respectiva dicte una resolución donde conste el acuerdo de las partes y las razones que motivaron el no disfrute oportuno de las vacaciones, así como las que fundamentan a la administración a aceptar el pago compensatorio (ver en este sentido Circular del órgano contralor Nº DFOE-264 de 22 de junio de 2000). (Ver Dictamen No. C-019-2001 de 24 de enero del 2001)

Como se puede observar, este Órgano Consultor de la Administración Pública, enfatiza que la posibilidad del pago de las vacaciones acumuladas, no es un derecho del trabajador o funcionario, y mucho menos una obligación por parte del patrono, sino que ello sería posible mediante un convenio suscrito entre ambas partes, en virtud de encontrarse el caso dentro de los supuestos que el citado numeral 156, claramente prevé. (…) (C-444-2007 del 14 de diciembre del 2007) (El subrayado no pertenece al original)

En consecuencia, debe valorar el consultante la procedencia de las excepciones reguladas en el artículo 156 del Código de Trabajo, en cada caso concreto, debiendo tomar en cuenta los aspectos mencionados anteriormente, siendo que la regla es la prohibición de compensar las vacaciones, en atención a la finalidad que posee este instituto.

Conviene reiterar que la compensación de vacaciones no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono. Por el contrario, será el resultado de un convenio o acuerdo entre partes, siempre que, por circunstancias justificadas, al trabajador se le haga imposible el disfrute de dicho derecho.

Además, únicamente puede ser objeto de compensación el exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados y, por último, no podrán compensarse si se ha procedido en ese sentido en los dos años anteriores.

Aunado a lo anterior, es fundamental indicar que para el evento de que el consultante decida compensar las vacaciones como medida excepcional, cuando se presenten los presupuestos señalados por el artículo 156 inciso c) del Código de Trabajo, debe emitir una resolución administrativa donde conste el acuerdo de las partes para proceder a la compensación; así como las razones por el no disfrute oportuno de las vacaciones y las que tiene la Administración para aceptar el pago compensatorio. Resolución que será archivada en el expediente personal del funcionario.

Finalmente, en la cuarta interrogante se nos plantea la posibilidad de determinar si existe responsabilidad administrativa y civil de parte de los responsables de los diferentes órganos de un ente público, al no otorgar las vacaciones a sus subordinados y por este motivo se acumulen varios períodos.

Al respecto, ya este Órgano Consultivo se ha pronunciado sobre este tema y no habiendo motivo para variar el criterio, se reafirma lo señalado en el dictamen C-415-2007 del 21 de noviembre del 2007:

“(…) Como lo señalamos anteriormente, existe una prohibición para acumular más de un periodo de vacaciones, prohibición que se traduce en la necesidad de que los funcionarios públicos que tengan bajo su mando otros trabajadores, ajusten su actuación a la norma señalada, tomando las medidas pertinentes para que el personal a su cargo disfrute efectivamente del tiempo de vacaciones. Estas medidas, como apuntamos, deben considerar la continuidad y eficiencia en la prestación del servicio público.

Sin embargo, las normas anteriores no señalan una sanción específica que deba aplicarse a los funcionarios con puestos de jefatura cuando dicha obligación se incumpla, con lo cual, a efectos de determinar la eventual responsabilidad del funcionario, deberá acudirse al régimen general de responsabilidad del funcionario público establecido por en la Ley General de la Administración Pública.

De conformidad con el artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública, responde “personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque solo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo”.

“Según lo ha indicado anteriormente esta Procuraduría General, existen algunos casos donde la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, y el tipo de responsabilidad en que se incurre, como por ejemplo:

Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)

El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199)

La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170)

El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento administrativo (art. 225).

En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, será necesario analizar, en cada caso concreto, si el servidor actuó con culpa grave o dolo, a efectos de determinar el tipo de responsabilidad.

En el caso bajo análisis, deberá analizarse cada caso concreto a efectos de determinar si el servidor público ha incurrido en alguna falta, sea por dolo o culpa grave, que haga surgir responsabilidad administrativa o civil de su parte, en cuya determinación necesariamente deberá considerarse el tiempo en que se efectuó la acumulación de vacaciones y la necesidad de adoptar decisiones que permitan la continuidad del servicio público”. (El subrayado no pertenece al original)

Dado lo anterior, resulta indubitable que eventualmente podría existir responsabilidad de los funcionarios que no otorgaron las vacaciones a sus subordinados y en razón de ello se produjera la acumulación de períodos; sin embargo, es resorte de ese Comité analizar cada caso concreto para determinar la procedencia, tipo de responsabilidad y las consecuencias de ello.

En todo caso, no está demás reiterar que el cumplimiento de la obligación de otorgar las vacaciones a cada uno de los servidores, al tenor de los parámetros legales mencionados, evitaría además que ante una eventual liquidación se tenga que cancelar cuantiosas sumas de dinero por concepto de indemnización, al encontrarse el trabajador dentro de la hipótesis del inciso a) del artículo 156 del Código de Trabajo (dictamen C-001-2012 de 02 de enero de 2012).

III.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo indicado, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Existen dos supuestos en relación con la prescripción de las vacaciones: uno de ellos es que mientras subsista la relación laboral no procede la prescripción, y el otro es que una vez finalizada la relación laboral el plazo prescribe en un año.

2.- Se advierte que el hecho de que un funcionario o trabajador, por diversas circunstancias, no haya podido disfrutar las vacaciones y éstas se encuentran acumuladas, en modo alguno autoriza al patrono a omitir o desconocer el otorgamiento de este derecho.

3.- El principio protector, en cualquiera de las manifestaciones citadas en este dictamen, como lo es el principio "in dubio pro operario" es propio del Derecho Laboral Privado, por lo cual no resulta aplicable de manera indiscriminada en las relaciones de empleo público como la que nos ocupa.

4.- En estas últimas impera el principio de legalidad, por lo tanto el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago debe abocarse a nivel interno, a realizar una investigación exhaustiva que permita recabar la prueba suficiente (tanto documental como testimonial) para determinar la cantidad de días de vacaciones acumuladas que atañe a cada funcionario, incluso ejecutando cualquier acto que no restrinja los derechos de sus trabajadores y que permita obtener y documentar con un grado de certeza razonable su situación laboral, en orden al número de días de vacaciones que tengan pendientes de disfrutar o que ya disfrutaron.

5.- Es trascendental que se cuente con un expediente personal de cada servidor.

6.- Se insta al Comité a fortalecer su sistema de control interno en relación con el tema analizado, en el tanto no se puede perder de vista, que existe de por medio el manejo de fondos públicos.

7.- La regla es la prohibición de compensar las vacaciones, en atención a la finalidad que posee este instituto, sin embargo debe valorar el consultante la procedencia de las excepciones reguladas en el artículo 156 del Código de Trabajo, en cada caso concreto, tomando en cuenta que la compensación de vacaciones no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono. Por el contrario, será el resultado de un convenio o acuerdo entre partes, siempre que, por circunstancias justificadas, al trabajador se le haga imposible el disfrute de dicho derecho.

8.- Únicamente puede ser objeto de compensación el exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados y, por último, no podrán compensarse si se ha procedido en ese sentido en los dos años anteriores.

9.- Para el evento de que el consultante decida compensar las vacaciones como medida excepcional, cuando se presenten los presupuestos señalados por el artículo 156 inciso c) del Código de Trabajo, debe emitir una resolución administrativa donde conste el acuerdo de las partes para proceder a la compensación; así como las razones por el no disfrute oportuno de las vacaciones y las que tiene la Administración para aceptar el pago compensatorio. Resolución que será archivada en el expediente personal del funcionario.

10.- Resulta indubitable que eventualmente podría existir responsabilidad de los funcionarios que no otorgaron las vacaciones a sus subordinados y en razón de ello se produjera la acumulación de períodos; sin embargo, es resorte de ese Comité analizar cada caso concreto para determinar la procedencia, tipo de responsabilidad y las consecuencias de ello.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Yansi Arias Valverde Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

Yav/evc/sgg

[1] Es importante precisar que no se indica ningún dato específico sobre el número de criterio ni el nombre del profesional en derecho que lo realizó.

[2] Se aclara que este numeral no guarda relación con el tema en estudio y su cita obedece a un error material del consultante, siendo lo correcto artículo 413 inciso e) del Código de Trabajo reformado.

[3] Actual 413 del Código de Trabajo.

[4] “Artículo 478.- En los conflictos derivados de los contratos de trabajo, le corresponde a la parte trabajadora la prueba de la prestación personal de los servicios y, a la parte empleadora, la demostración de los hechos impeditivos que invoque y de todos aquellos que tiene la obligación de mantener debidamente documentados o registrados.

En todo caso, le corresponderá al empleador o la empleadora probar su dicho, cuando no exista acuerdo sobre:

(…)

8) El pago o disfrute de los días feriados, descansos, licencias, aguinaldo y vacaciones.

(…)

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”.)” (El destacado no es del original)

[5] Recordemos que el Código Municipal en su Título VII -artículos 173 al 181- desarrolla la regulación de los comités cantonales de deportes y recreación.

El artículo 173 establece que en cada cantón existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental. Al respecto, cita:

“Artículo 173. - En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva; gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración. Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal”.

De ahí que el comité cantonal de deportes y recreación, como órgano integrado a la municipalidad, forma parte de la Administración Pública y en consecuencia nuestra jurisprudencia administrativa ha sostenido que en dichos comités existen dos clases de funcionarios:

a) Los funcionarios que integran el Comité bajo un órgano colegiado, de conformidad con lo establecido en los artículos 174 y 175 del Código Municipal, los cuales durarán en sus cargos dos años, podrán ser reelegidos y no devengarán dietas ni remuneración alguna.

b) Los funcionarios bajo una relación de empleo público, que prestan sus servicios a nombre y por cuenta de la Administración Pública.

Ergo, dada la pertenencia del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago a la municipalidad de ese cantón, el régimen jurídico de empleo que caracteriza a sus servidores es también de carácter público; y, por ende, regulado por el derecho administrativo y sus principios. (Ver el dictamen C-303-2015 del 11 de noviembre del 2015, que realiza una recopilación de la jurisprudencia administrativa emitida por esta Procuraduría, en relación con lo expuesto anteriormente)

C-311-2020

VACACIONES ACUMULADAS. PRESCRIPCIÓN. SUPUESTOS COMPENSACIÓN VACACIONES. RESPONSABILIDAD FUNCIONARIOS QUE NO OTORGARON LAS VACACIONES A SUS SUBORDINADOS. PRINCIPIOS LABORALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD. CONTROL INTERNO.

Por oficio sin número de fecha 29 de octubre del 2019, el señor Mauricio González Jiménez, Presidente del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago, solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1.- ¿De acuerdo a la normativa vigente, cuál es el plazo de prescripción de las vacaciones acumuladas?

3.- ¿Existe posibilidad legal de pagar las vacaciones no devengadas?

Mediante el Dictamen C-311-2020 del 05 de agosto del 2020, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta y la Licda. Engie Vargas Calderón, Abogada de Procuraduría, se concluyó:

“1.- Existen dos supuestos en relación con la prescripción de las vacaciones: uno de ellos es que mientras subsista la relación laboral no procede la prescripción, y el otro es que una vez finalizada la relación laboral el plazo prescribe en un año.

2.- Se advierte que el hecho de que un funcionario o trabajador, por diversas circunstancias, no haya podido disfrutar las vacaciones y éstas se encuentran acumuladas, en modo alguno autoriza al patrono a omitir o desconocer el otorgamiento de este derecho.

5.- Es trascendental que se cuente con un expediente personal de cada servidor.

6.- Se insta al Comité a fortalecer su sistema de control interno en relación con el tema analizado, en el tanto no se puede perder de vista, que existe de por medio el manejo de fondos públicos.

7.- La regla es la prohibición de compensar las vacaciones, en atención a la finalidad que posee este instituto, sin embargo debe valorar el consultante la procedencia de las excepciones reguladas en el artículo 156 del Código de Trabajo, en cada caso concreto, tomando en cuenta que la compensación de vacaciones no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono. Por el contrario, será el resultado de un convenio o acuerdo entre partes, siempre que, por circunstancias justificadas, al trabajador se le haga imposible el disfrute de dicho derecho.

10.- Resulta indubitable que eventualmente podría existir responsabilidad de los funcionarios que no otorgaron las vacaciones a sus subordinados y en razón de ello se produjera la acumulación de períodos; sin embargo, es resorte de ese Comité analizar cada caso concreto para determinar la procedencia, tipo de responsabilidad y las consecuencias de ello.”