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Dictamen : 308 - del 04/08/2020
04 de agosto de 2020
C-308-2020
Señor
Gustavo Viales Villegas
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. GVV-PLN-648-2020 de 1° de julio de
2020, presentado en la Procuraduría el 3 de agosto de 2020, mediante el cual
requiere nuestro criterio sobre “la validez jurídica, de la venta por parte de INCOFER
a la empresa STON FORESTAL SOCIEDAD ANÓNIMA, de un derecho de posesión sobre
una franja de terreno propiedad de INCOFER, sito en el distrito de Golfito,
cantón de Golfito, provincia de Puntarenas, contiguo a la comunidad denominada
Kilómetro 5, el cual es un terreno afecto al sistema ferroviario nacional, y
que potencialmente podría ser utilizado en un futuro por el sistema ferroviario
en la zona sur… mediante escritura pública de las diecisiete horas del
veintiséis de setiembre de mil novecientos noventa y seis, por el notario Lenín
Mendiola Varela, Encargado del Departamento Legal y, con facultades de
apoderado general judicial del INCOFER.”
Para esos efectos, adjunta copia de la escritura
indicada.
Ante su solicitud, debemos indicar que, de conformidad
con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el
órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y,
en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le
solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
Tal y como hemos dispuesto en otras
ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la
Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de
la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la
Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule.
De
ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
C-071-2020 de 2 de marzo de 2020 y C-226-2020 de 15 de junio de 2020).
Uno de los requisitos de admisibilidad
de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de
nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes planteadas versen sobre temas
jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos
administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir
a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de
control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra
competencia consultiva.
Al
respecto, hemos dispuesto que:
“Esta
Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento
técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a
los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se
circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y
reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa.
El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada
situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos
generales, lo cierto es que se nos
invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol
consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese
que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a
la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella
corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el
consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente
público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en
OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002,
C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre
muchos otros).
“…no corresponde a la Procuraduría General, como
órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una
determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por
asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico.
La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización
de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e
incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos
vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes
C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005,
C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros
muchos).” (Dictamen No. C-017-2013 de 11 de febrero de 2013).
En esta ocasión, resulta claro que el objeto de la
consulta es que analicemos la legalidad de la venta de un derecho de posesión a
una sociedad anónima específica por parte del Instituto Costarricense de
Ferrocarriles, es decir, que valoremos la legitimidad de una actuación
administrativa específica.
Por tal razón, como lo hemos indicado ante consultas
planteadas por señores Diputados en los que se pretende la revisión de actos
administrativos concretos, no es posible rendir un criterio al respecto, pues,
definitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o
analizar la legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el
ejercicio de las funciones que les corresponden (En similar sentido, véanse los pronunciamientos nos. OJ-061-2017 de 29
de mayo de 2017, OJ-074-2017 de 20 de junio de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto
de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y C-145-2020 de 20 de abril de 2020).
En consecuencia, su consulta es
inamisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el
criterio solicitado.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. CONSULTA DE DIPUTADOS. CASO CONCRETO.
El señor Gustavo Viales Villegas, Diputado de la República,
Asamblea Legislativa, requiere nuestro criterio sobre “la validez jurídica, de la venta por parte de INCOFER a la empresa
STON FORESTAL SOCIEDAD ANÓNIMA, de un derecho de posesión sobre una franja de
terreno propiedad de INCOFER, sito en el distrito de Golfito, cantón de
Golfito, provincia de Puntarenas, contiguo a la comunidad denominada Kilómetro
5, el cual es un terreno afecto al sistema ferroviario nacional, y que
potencialmente podría ser utilizado en un futuro por el sistema ferroviario en
la zona sur… mediante escritura pública de las diecisiete horas del veintiséis
de setiembre de mil novecientos noventa y seis, por el notario Lenín Mendiola
Varela, Encargado del Departamento Legal y, con facultades de apoderado general
judicial del INCOFER.”
Esta Procuraduría, en dictamen no. C-308-2020 de 4
de agosto de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez,
concluye que:
La consulta resulta inadmisible porque:
En esta ocasión, resulta claro que el objeto de la consulta es que
analicemos la legalidad de la venta de un derecho de posesión a una sociedad
anónima específica por parte del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, es
decir, que valoremos la legitimidad de una actuación administrativa específica.
Por tal razón, como lo hemos indicado ante consultas planteadas por
señores Diputados en los que se pretende la revisión de actos administrativos
concretos, no es posible rendir un criterio al respecto, pues, definitivamente,
nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar la
legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las
funciones que les corresponden (En similar sentido, véanse los pronunciamientos
nos. OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, OJ-074-2017 de 20 de junio de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y
C-145-2020 de 20 de abril de 2020).