Dictamen : 307 - del 04/08/2020

04 de agosto de 2020

C-307-2020

 

Señor

Marco Hidalgo Zúñiga

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. GG-273-2020 de 27 de marzo de 2020, con el que se dispuso requerir nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la aplicación de la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos (no. 7744 de 19 de diciembre de 1997) y la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977).

 

            Conforme lo prescribe el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la asesoría legal institucional, mediante oficio no. PE-AL-075-2020 de 12 de marzo de 2020.

 

            En primer término, debe advertirse que, aunque los cuestionamientos se plantean de manera abstracta, lo cierto es que de su contenido parece desprenderse que la consulta responde al análisis de un caso concreto. Y, puesto que la Procuraduría se encuentra impedida para rendir criterios sobre ese tipo de asuntos en el ejercicio de su función consultiva, nos limitaremos a responder de manera abstracta y general, cada interrogante, sin entrar a detallar aspectos específicos o a decisiones que corresponde adoptar la administración activa.

           

            "1) ¿Pueden homologarse las figuras “instrumento de planificación” y “plan regulador costero” regulados en los artículos 6 inciso a) del Reglamento a la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos, Decreto Ejecutivo N° 38171, y el 18 del Reglamento a la Ley Reguladora de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo N° 7841?”

 

            Conforme con el artículo 1° de la Ley 7744, la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos supone el otorgamiento de una concesión en la zona marítimo terrestre. Con base en ello, y, considerando que esa misma Ley remite a la Ley 6043 en los aspectos no regulados por aquella, debe tenerse en cuenta que, en reiteradas ocasiones hemos señalado que el plan regulador costero al que hace referencia el artículo 38 de la Ley 6043 y 17 y 18 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977) es el instrumento de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, que constituye un requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones, y que éstas últimas deben sujetarse a las disposiciones de aquél (véanse los pronunciamientos nos. C-297-2004, C-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, C-268-2020 de 9 de julio de 2020).

 

            Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la propia Ley 7744 hace referencia expresa a la figura del plan regulador costero al indicar que la cesión al Estado de las áreas requeridas para usos públicos debe hacerse conforme con “lo dispuesto por el plan regulador costero de la zona que se trate.”

 

            En consecuencia, el instrumento de planificación al que hace referencia el artículo 6° del Reglamento a la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos (Decreto Ejecutivo no. 38171 de 17 de octubre de 2013) es el plan regulador costero regulado en la Ley 6043 y su Reglamento.

 

            Lo anterior, salvo que, por disposición legal especial, existan sectores de la zona marítimo terrestre en los que se utilice un instrumento de planificación distinto al plan regulador costero, caso en el cual, deberá entenderse referido al instrumento correspondiente.

 

            “2) ¿Se puede integrar a la zona marítimo terrestre a aquel propietario que colinde con esta y que está interesado en desarrollar una marina o atracadero, asumiendo los costos de dicha inversión, y solicitarle que ceda gratuitamente al uso público el espacio que permita construir una vía pública que de acceso a los futuros usuarios, así como instalación de infraestructura que permita el ingreso a los servicios que brindara el proyecto?”

 

            La Ley 7744 y su Reglamento contemplan de manera expresa y clara la posibilidad de integrar a la marina o atracadero, y a su correspondiente régimen, propiedades privadas aledañas que sean necesarias para el desarrollo del proyecto, así como la cesión al Estado de las áreas necesarias para usos públicos.

 

            En ese sentido, en el artículo 2° se dispone:

 

“Se considerarán partes de una marina: los inmuebles, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en propiedad privada destinados, por sus dueños, a brindar servicios a la marina turística y que se hayan considerado en la concesión. Para afectar estos bienes es necesario que sus dueños acepten, en forma expresa, tal afectación, que deberá ser incorporada a la planificación del proyecto. Deberán cederse al Estado las áreas requeridas para usos públicos. La cesión será determinada por la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (Cimat), que deberá considerar lo dispuesto por el plan regulador costero de la zona que se trate.

Se considerarán atracaderos turísticos: los desembarcaderos, los muelles fijos o flotantes, las rampas y otras obras necesarias, a fin de permitir el atraque de embarcaciones turísticas, recreativas y deportivas, para el disfrute y la seguridad de los turistas. Formarán parte de un atracadero turístico: el inmueble, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en propiedad privada, destinados, por sus dueños, a brindar servicios al atracadero turístico y que se hayan considerado en la concesión.”

           

            Por su parte, el artículo 7° del Reglamento establece:

 

“Artículo 7º-Para incorporar y afectar los bienes de propiedad privada como parte del atracadero o marina, es necesario que sus dueños acepten, en forma expresa, tal afectación, que debe ser incorporada al diseño de sitio del proyecto. El Registro Nacional procederá a anotar la afectación de ese inmueble al momento de la inscripción registral de la respectiva concesión.

En el caso previsto en el párrafo anterior, deberá cederse al Estado la propiedad privada donde se ubiquen las áreas de uso público y servicios exigidos por el artículo 3° de la Ley que sean estrictamente necesarios para el funcionamiento del proyecto. La cesión se realizará según la determinación técnica que al efecto defina la CIMAT para garantizar la continuidad del proyecto.”

 

            Con base en esas disposiciones, es posible integrar a la marina o atracadero, y a su correspondiente régimen, propiedades privadas aledañas que sean necesarias para el desarrollo del proyecto y que, en consecuencia deberán afectarse voluntariamente a la planificación del proyecto, y solicitar la instalación de infraestructura necesaria, así como la cesión al Estado de las vías de acceso y demás áreas que sean estrictamente necesarias para el funcionamiento del proyecto.

 

            Lo anterior resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 6043, en cuanto a que los dueños de propiedades colindantes con la zona marítimo terrestre podrán solicitar que sus inmuebles sean incorporados en la planificación que se haga de aquella, cubriendo por su cuenta la parte proporcional del costo respectivo y cediendo gratuitamente al Estado las áreas necesarias para usos públicos.

 

            “3) ¿En el caso de que un interesado pretenda desarrollar una marina o atracadero en la zona marítimo terrestre que colinda con terreno privado inscrito, ubicado en la zona restringida, pero cuyo propietario registral no quiera adosarse a la planificación costera que se hará en esta, puede el municipio expropiar parte del inmueble para dar acceso a las instalaciones de la marina o atracadero? Lo anterior relacionando el artículo 8 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre con el numeral 78 del Reglamento a la misma.”

 

            De lo indicado en el artículo 2° de la Ley 7744 y 7° de su Reglamento, citados en la respuesta anterior, se entiende que corresponde al interesado en desarrollar el proyecto, garantizar las vías de acceso y las instalaciones necesarias para el proyecto.

 

            El artículo 8° de la Ley 6043 está referido a la posibilidad de expropiar los terrenos ubicados dentro de la zona marítimo terrestre, inscritos de manera legítima antes de la entrada en vigencia de dicha ley, con el fin de recuperarlos e incluirlos nuevamente dentro del régimen. (Véase, entre otros, el dictamen no. C-128-1999 de 24 de junio de 1999 y la opinión jurídica no. OJ-086-2020 de 23 de junio de 2020). En consecuencia, no está referido a la posibilidad de expropiar terrenos colindantes con la zona marítimo terrestre.

 

            No obstante, de lo dispuesto en los artículos 16 y 23 de la Ley 6043 se desprende la posibilidad de expropiar terrenos particulares ubicados fuera de la zona marítimo terrestre, para obras o para garantizar vías de acceso a la zona pública. Al efecto, esas normas disponen:

 

“Artículo 16.- Toda cesión de derechos o traspaso de terrenos, mejoras o construcciones e instalaciones, a favor del Estado o sus instituciones, en la zona marítima terrestre, ya fuere voluntariamente o por medio de expropiación, o en terrenos colindantes con aquella o para obras de la misma, estarán exentos de toda clase de impuestos a cargo del trasmitente o cedente.”

 

“Artículo 23.- El Estado o las municipalidades deberán construir vías, para garantizar el acceso a la zona pública.

Se declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública y procederá su expropiación. Pero si se trata de inmuebles que estuvieren con restricciones específicas para vías públicas a favor del Estado o sin inscribir en el Registro Público, bastará que sean declarados de libre tránsito mediante decreto ejecutivo.”

 

            De ahí que, corresponde a la administración activa, en cada caso concreto, valorar la necesidad y pertinencia de ejercer la potestad expropiatoria de que dispone cuando haya un interés público, legalmente comprobado, y no un mero beneficio individual, para adquirir terrenos colindantes a la zona marítimo terrestre necesarios para la realización de obras o para garantizar el aprovechamiento de los sitios públicos y asegurar al acceso colectivo a estos, según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de Expropiaciones (no. 7495 de 3 de mayo de 1995). (Véanse al respecto el dictamen no. C-026-2001 de 7 de febrero de 2001).

 

            “4) ¿Aplica la figura del Plan Maestro creada en la Ley N°6758, como instrumento de planificación para desarrollar marinas y atracaderos en la zona marítimo terrestre en terrenos privados inscritos con anterioridad a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre? ¿Y si aplica lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana para planificar ciudades en los litorales?”

 

            Los artículos 2° y 25 de la Ley 7744 disponen que las concesiones que se soliciten en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, deben ser otorgadas por el Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con la Ley Reguladora de Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (no. 6758 de 4 de junio de 1982). Y, en el artículo 77 del Reglamento a esa Ley se establece que para ello se aplicará supletoriamente la Ley 6758.

 

El Proyecto Turístico de Papagayo, según lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 6043, constituye un régimen particular, cuya operación se rige por lo dispuesto en la Ley 6758 y su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 25439 de 27 de agosto de 1996). (Véanse nuestros dictámenes nos. C-171-1993, C-028-1994, C-094-2000 y C-189-2003 y C-106-2018).

 

En el artículo 2° de la Ley 6758 se establece que en dicho proyecto se podrán ejecutar únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, y todas aquellas obras concordantes con aquel, de acuerdo con las normas técnicas que defina el ICT.

 

            Por su parte, en el Reglamento a dicha Ley, se dispone que el Plan Maestro es la “herramienta para el control del uso de la tierra, a través de la zonificación y la planificación del desarrollo urbano aprobado por la Junta Directiva del ICT. Es una figura directiva de planeamiento, en tanto señala las grandes directrices o líneas maestras que han de orientar y coordinar la ordenación urbanística o edificatoria y el uso del suelo del Proyecto Turístico de Papagayo, dentro de las limitaciones legales previstas, en armonía con el medio ambiente natural y cultural, cuya naturaleza además de técnica es de alcance normativo y obligatorio.”

 

El Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, en sesión ordinaria no. 4572, artículo 2, inciso VIII, de 10 de julio de 1995) dispone que dicho plan comprende la regulación de los usos del suelo, zonificación, vialidad, densidades, bases para el diseño de sitio y especificaciones generales para el desarrollo del proyecto.

 

Al respecto, hemos indicado que:

 

“En fin, el Plan Maestro es una figura directiva de planeamiento, en tanto señala las grandes directrices o líneas maestras que han de orientar y coordinar la ordenación urbanística o edificatoria y el uso del suelo del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, dentro de las limitaciones legales previstas, en armonía con el medio ambiente natural y cultural.

Sea, una herramienta de ordenación de ese espacio, que engloba dos términos municipales y define los usos más adecuados para las distintas zonas que lo componen. Sus efectos –se dijo- son los propios del planeamiento urbanístico: a partir de su publicación vincula a particulares y a los entes estatales con injerencia en el territorio afectado, los que deben avenirse a sus prescripciones.

En el dictamen C-181-94 se expresó que el Plan Maestro del Proyecto Turístico de Papagayo tiene carácter vinculante e indicativo de las obras que podrán realizarse, bajo los criterios de una razonable y balanceada explotación turística del medio. (En el mismo sentido, cfr. voto 6107-95 de La SALA CONSTITUCIONAL). (Opinión jurídica no. OJ-074-2003 de 14 de mayo de 2003).

 

Teniendo en cuenta que, como lo hemos dicho en otras ocasiones, “las marinas y atracaderos turísticos que se pudieran desarrollar dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo se regirían para su construcción por los trámites establecidos en la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento” (Dictamen no. 421-2008 de 26 de noviembre de 2008), es preciso resaltar que dicho Reglamento, en su artículo 52, dispone que “En el caso de visado de planos para marinas en el Polo Turístico Golfo Papagayo, deberá presentarse una copia de los planos con el detalle arquitectónico, ante la Oficina Ejecutora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, para verificar que los mismos se ajustan a las disposiciones técnicas de su Plan Maestro y demás regulaciones del Proyecto, la cual deberá remitir su visado a la CIMAT dentro de los primeros veinte días hábiles siguientes a su recepción.” , y lo mismo se reitera para los visados de planos de atracaderos, en el artículo 53.

 

En consecuencia, la aprobación de concesiones para el desarrollo de marinas y atracaderos turísticos en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo queda sujeta a las disposiciones del Plan Maestro.

 

Ahora bien, en cuanto a las propiedades privadas inscritas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, debe determinarse si éstas se encuentran afectadas por lo dispuesto en la Ley que declara de utilidad pública los bienes inmuebles para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra o Papagayo (no. 6370 de 03 de setiembre de 1979) y su situación jurídica específica.

 

Pero, en todo caso, lo que interesa determinar es a cuál régimen se encuentra sujeta la zona pública de la zona marítimo terrestre en la cual se pretende desarrollar la marina o atracadero correspondiente y, en consecuencia, a cuál instrumento de planificación se encuentra sujeta. Pues, aunque el terreno aledaño sea una propiedad privada inscrita con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, lo cierto es que la marina o atracadero debe utilizar parte de la zona pública y área adyacente cubierta permanentemente por el mar, y, por tanto, el otorgamiento de la correspondiente concesión depende de lo dispuesto en el instrumento de planificación aplicable en ese sector.

 

Y, además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 7744, las áreas de propiedad privada necesarias para el funcionamiento del proyecto y las áreas cedidas a fines públicos, quedarán afectos o incorporados a la planificación del proyecto, razón por la cual, lo que debe determinar la ejecución o no del proyecto es el instrumento de planificación aplicable al área de dominio público en la cual se llevará a cabo.

 

            “5) ¿Considerando la complementariedad de las Leyes de Zona Marítimo Terrestre, N°6043, Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N°6758 y Ley de Concesiones de Marinas y Atracaderos, N°7744 se puede sustituir el plan regulador por el denominado “plan maestro” como instrumento de planificación para otorgar concesiones que permitan el desarrollo de marinas y atracaderos en aquellas áreas de la zona marítimo terrestre inscritas antes de la Ley N°6043?”

 

Tal y como se indicó en la respuesta anterior, en cuanto a las propiedades privadas inscritas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, lo que interesa determinar es a cuál régimen se encuentra sujeta la zona pública de la zona marítimo terrestre en la cual se pretende desarrollar la marina o atracadero correspondiente y, en consecuencia, a cuál instrumento de planificación se encuentra sujeta. Pues, aunque el terreno aledaño sea una propiedad privada inscrita con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, lo cierto es que la marina o atracadero debe ocupar parte de la zona pública y área adyacente cubierta permanentemente por el mar, y, por tanto, el otorgamiento de la correspondiente concesión depende de lo dispuesto en el instrumento de planificación aplicable en ese sector.

 

Es decir, en caso de que se trate de una propiedad privada inscrita que se ubique dentro de la delimitación del Proyecto Turístico Papagayo, lo que determinaría el otorgamiento de una concesión para una marina o atracadero turístico podría ser el plan maestro de ese Proyecto Turístico, en el tanto abarque ese sector de dominio público específico.

 

            “6) ¿Cómo deberían inscribirse los condominios en zona pública o de relleno de una marina?

           

            La Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (no. 7933 de 28 de octubre de 1999), en su artículo 1° inciso e), que el régimen de propiedad en condominio puede aplicarse cuando el titular de un derecho de concesión que recaiga sobre un bien inmueble y se destine a ser explotado turística o comercialmente, decida someter su proyecto a las disposiciones de esa ley. En este caso, debe contar con la autorización expresa y previa de las autoridades que hayan otorgado la concesión.

 

            Por tanto, ese régimen puede ser aplicado en los inmuebles de la zona marítimo terrestre comprendidos en una concesión otorgada conforme a las disposiciones de la Ley 6043 y de la Ley 7744.

 

            Puesto que los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043 establecen la posibilidad excepcional de otorgar concesiones que abarquen parte de la zona pública en casos muy específicos, y que, parte de la infraestructura para el desarrollo de marinas y atracaderos se ubican en ese espacio de la costa (artículos 1° y 2° de la Ley 7744), el régimen de propiedad en condominio podría aplicarse a las instalaciones y actividades, que técnica y legalmente puedan permitirse en la zona pública, mediante el otorgamiento de una concesión para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos.

 

            Tómese en cuenta que el artículo 9° del Reglamento a la Ley 7744 establece que en las concesiones que se otorguen para la construcción de marinas o atracaderos turísticos se podrá autorizar el desarrollo de las áreas de relleno que sean técnica y ambientalmente viables, según la aprobación de la CIMAT y la respectiva viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Y que, en esas zonas de relleno se podrán edificar las instalaciones turísticas necesarias para brindar los servicios que se requieran para las embarcaciones y turistas de la marina o atracadero turístico, de conformidad con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 7744.

 

            Asimismo, ese mismo Reglamento, en el artículo 11, dispone que las áreas dadas en concesión donde se ubiquen edificios comerciales a los que se refiere el artículo 3° de la Ley, pueden someterse a los regímenes de administración que el ordenamiento jurídico autoriza expresamente y en el tanto sean compatibles con la actividad turística.

 

            No debe dejarse de lado que, tanto los artículos 20 de la Ley 6043, 2° de la Ley 7744 y 9° de su Reglamento, así como la jurisprudencia constitucional, garantizan el libre uso y disfrute de la zona pública de la zona marítimo terrestre, por lo que debe entenderse que las actividades y obras que se pueden autorizar en ese sector de la costa, al amparo de una concesión para la operación de una marina o atracadero, y a las que podría aplicárseles el régimen de propiedad en condominio, deben ser aquellas que, técnica y legalmente, se adecúen a esos principios.

 

            En consecuencia, como se indicó, el régimen de propiedad en condominio podría aplicarse a las instalaciones y actividades de las marinas y atracaderos que, técnica y legalmente, sean compatibles con la naturaleza jurídica y condiciones de uso propias de la zona pública y que, en ese entendido, sean autorizadas en ese espacio de la costa y en los rellenos que hubiesen sido permitidos y formen parte de la concesión correspondiente, siempre que se cuente con la autorización de la entidad que otorgó la concesión, se cumplan todos los requisitos correspondientes y, además, se respeten las disposiciones del instrumento de planificación que resulte aplicable.

 

            En esos casos, el régimen de propiedad en condominio debe constituirse mediante escritura pública e inscribirse en el Registro General de Concesiones del Registro Inmobiliario, según lo dispuesto en los artículos 2° y 5° de la Ley 7933, 15 de la Ley 7744 y 45 de su Reglamento.

           

            “7) ¿Es factible poder segregar o ceder una parte de la concesión otorgada a la marina o atracadero para someterla al régimen en condominio a nombre a de otra persona o empresa diferente, aunque la definición de marina indique que es un conjunto de instalaciones bajo una sola concesión?”

 

            Los artículos 15 y 16 de la Ley 7744 establecen la posibilidad de que los concesionarios cedan su concesión parcial o totalmente, siempre que se cuente con la autorización de la Municipalidad concedente. Al efecto, esos artículos disponen:

 

“Artículo 15.- Inscripción

El contrato de concesión, sus modificaciones, su cesión total o parcial, gravámenes y caducidades deberán inscribirse en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo-Terrestre del Registro Público.”

 

“Artículo 16.- Autorización municipal

Para la cesión total o parcial, el gravamen de las obligaciones y los derechos derivados de la concesión se requerirá previamente la autorización de la municipalidad, según lo indica el artículo 45 de la Ley No. 6043. Esta autorización se otorgará siempre que el cedente haya cumplido con todas sus obligaciones y el cesionario reúna al menos, los mismos requisitos exigidos al cedente. Ningún acto de esta naturaleza podrá emitirse válidamente, sin que antes se haya demostrado, fehacientemente, la última situación indicada.

La cesión, total o parcial, o el gravamen que haga el concesionario sin la autorización previa de la municipalidad serán absolutamente nulas e implicarán causales para la caducidad de la concesión.”

           

            En consecuencia, con base en esas disposiciones y las citadas en la respuesta precedente, sí es posible que un concesionario ceda parte de su concesión a otro particular, y que, en las instalaciones de la concesión resultante, pueda aplicarse el régimen de propiedad en condominio.

 

“8) ¿En qué lugar o sitio de la zona marítimo terrestre se puede establecer el régimen condominal?”

 

Con base en lo indicado en la respuesta a la pregunta número 6, el régimen de propiedad en condominio puede aplicarse en la zona restringida y en la zona pública, en los casos excepcionales en los que legalmente se permite su uso mediante el otorgamiento de concesiones y para las actividades e instalaciones que, técnica y legalmente, sean compatibles con la naturaleza jurídica y condiciones de uso propias de la zona pública.

 

 “9) Considerando que en la actualidad es permitido, únicamente en la Zona Restringida, pero las marinas y atracaderos realizan rellenos tanto en la Zona Pública, como Áreas Ganadas al Mar, ¿sería factible permitir condominios comerciales en dichas áreas?

 

Con base en lo dispuesto en la respuesta a la pregunta número 6, sí sería posible la aplicación del régimen de propiedad en condominio en las instalaciones que se ubiquen en la zona pública o en los rellenos autorizados que estén incluidos en las concesiones de marinas y atracaderos turísticos y que, técnica y legalmente, sean compatibles con la naturaleza jurídica y condiciones de uso propias de la zona pública.

 

“10) ¿Pueden, tanto el Director Ejecutivo, como el Coordinador de la Unidad Técnica, obviar, o modificar los criterios técnicos especializados de algunas de las instituciones representadas ante la CIMAT para tramitar o aprobar marinas o atracaderos?

 

            El artículo 6° de la Ley 7744 crea la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) como un órgano de desconcentración en grado máximo del ICT y como órgano técnico especializado en el desarrollo y operación de las marinas y atracaderos turísticos en el país, y dispone que dicha Comisión cuenta con un consejo director conformado por representantes de varias instituciones y con un director ejecutivo al que le corresponde ejecutar los acuerdos del Consejo y asesorar técnica y legalmente a la CIMAT.

 

            Se indica, además, que la Dirección Ejecutiva debe contar con el personal necesario para el cumplimiento de sus funciones, mediante una asesoría legal, una unidad administrativa y una unidad técnica.

 

            En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento a esa Ley dispone que la Comisión es el órgano técnico especializado en el desarrollo y operación de las marinas y los atracaderos turísticos en el país y estará organizada por un Consejo Director al cual se encuentra subordinada una Dirección Ejecutiva que tendrá a cargo una Unidad Técnica, una Asesoría Legal y una Unidad Administrativa de la cual forma parte la ventanilla única.

 

            Sobre la Unidad Técnica, el artículo 22 del Reglamento establece que es un equipo técnico conformado por diferentes profesionales provenientes de las distintas dependencias especializadas en la materia de cada una de las Instituciones y Ministerios miembros de la Comisión, y en el artículo 23 se establecen como funciones, las siguientes:

 

“a) Analizar y emitir los criterios técnicos y recomendaciones sobre consulta inicial, la viabilidad técnica y sus modificaciones, el visado de planos constructivos y recibimiento de obras de proyectos de conformidad con este Reglamento.

b) Realizar las inspecciones necesarias para la fiscalización de los proyectos en las etapas de estudios, construcción y operación y emitir los respectivos informes de fiscalización.

c) Proponer los términos técnicos para el desarrollo de Marinas y Atracaderos Turísticos.

d) Otorgar el visado a los planos constructivos a fin de que la Municipalidad del Cantón correspondiente otorgue los respectivos permisos de construcción.

e) Responder consultas realizadas por los administrados o interesados.

f) Revisar los informes de construcción y de operación presentados por las marinas y emitir el respectivo informe técnico.

g) Revisar el reglamento interno de la marina y atracadero para emitir el informe técnico.

h) Revisar y actualizar normativas e instrumentos de control que sean necesarios.

i) Sesionar una vez por semana.

j) Participar en reuniones y eventos que tengan relación con marinas y atracaderos turísticos.

k) Cualquier otra que se establezca en la Ley y este Reglamento.”

 

            De lo anterior, resulta claro que las competencias de esa Unidad están encaminadas a rendir el criterio técnico necesario para fundamentar las decisiones y actos administrativos que deben ser adoptados por la CIMAT.

 

            En cuanto al coordinador de la Unidad Técnica, el artículo 23 establece que a éste le corresponde garantizar el buen desempeño de esa Unidad en el cumplimiento de sus funciones, y, además:

 

“a) Verificar que las revisiones y los criterios técnicos que emita cada representante se realicen según sus competencias y en los plazos que establece la Ley.

b) Preparar las agendas y minutas de cada sesión de trabajo de la Unidad en coordinación con el Director Ejecutivo.

c) Convocar y presidir las sesiones de trabajo de la Unidad.

d) Comunicar los acuerdos tomados por la Unidad Técnica, llevar el control y seguimiento de los acuerdos ejecutados.

e) Participar en reuniones y eventos relacionados con el tema de marinas y atracaderos turísticos.

f) Cualquier otra función que se le asigne.”

 

            Por su parte, al Director Ejecutivo, según el artículo 21 del Reglamento, le corresponde:

 

a) Recibir, analizar y resolver aquellas gestiones de su competencia relacionadas con la aplicación de la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos y este Reglamento.

b) Someter a conocimiento del Consejo Director las recomendaciones técnicas y los documentos necesarios en la aprobación de solicitudes de consulta inicial, viabilidad técnica y de visado de planos constructivos de Marinas y Atracaderos Turísticos y cualquier otra gestión que deba resolver en razón de su competencia.

c) Ejecutar y comunicar los acuerdos del Consejo Director.

d) Llevar el control y seguimiento de los acuerdos ejecutados, según las formalidades dispuestas en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

e) Llevar un sistema actualizado de información sobre los Expedientes Administrativos tramitados ante la Comisión.

f) Aprobar y ejecutar funciones administrativas relativas a presupuesto, contrataciones, compra de equipo y similares, evaluaciones a los miembros de las unidades asignados a tiempo completo, memorias, control interno y cualquier otro de su competencia.

g) Participar en los procesos de normativa y leyes atinentes al tema de marinas y atracaderos.

h) Representar a la CIMAT en reuniones y eventos relacionados con Marinas y Atracaderos Turísticos.

i) Servir de órgano técnico facilitador entre las distintas instituciones competentes y los distintos proyectos de marinas y atracaderos turísticos, a fin de que éstos se ajusten a la normativa y a los requerimientos técnicos correspondientes.

j) Otros que establezca este Reglamento.”

 

            Con base en esas disposiciones, en cuanto al criterio técnico que emita la Unidad Técnica, el coordinador de esa Unidad está facultado para verificar que las revisiones y los criterios técnicos que emita cada representante se realicen según sus competencias y en los plazos que establece la ley y para comunicar los acuerdos tomados por la Unidad y llevar el control y seguimiento de los acuerdos ejecutados. Mientras que, el Director Ejecutivo, con respecto a los criterios técnicos rendidos por esa Unidad, es competente para someter a conocimiento del Consejo Director las recomendaciones técnicas y los documentos necesarios en la aprobación de solicitudes de consulta inicial, viabilidad técnica y de visado de planos constructivos de Marinas y Atracaderos Turísticos y servir de órgano técnico facilitador entre las distintas instituciones competentes y los distintos proyectos de marinas y atracaderos turísticos, a fin de que éstos se ajusten a la normativa y a los requerimientos técnicos correspondientes.

 

            Es decir, ni el Director Ejecutivo ni el Coordinador de la Unidad Técnica están facultados para modificar o desatender los criterios técnicos emitidos por la Unidad Técnica o por los profesionales que la integran.

 

            De Usted, atentamente,

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

 

PaolaRV

 

C-307-2020.

 

INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN. PLAN MAESTRO. PLAN REGULADOR COSTERO. REGLAMENTO A LA LEY DE CONCESIÓN Y OPERACIÓN DE MARINAS Y ATRACADEROS TURÍSTICOS. LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. PROPIEDADES PRIVADAS ALEDAÑAS. POTESTAD EXPROPIATORIA. LEY DE CONCESIÓN Y OPERACIÓN DE MARINAS Y ATRACADEROS TURÍSTICOS. ZONA PÚBLICA. SEGREGAR O CEDER PARTE DE LA CONCESIÓN A LA MARINA O ATRACADERO. PROYECTO TURÍSTICO GOLFO DE PAPAGAYO RÉGIMEN DE PROPIEDAD EN CONDOMINIO. COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE MARINAS Y ATRACADEROS TURÍSTICOS (CIMAT). UNIDAD TÉCNICA.

 

El señor Marco Hidalgo Zúñiga, Gerente General, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en oficio GG-273-2020 de 27 de marzo de 2020, se dispuso requerir nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la aplicación de la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos (no. 7744 de 19 de diciembre de 1997) y la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977).

Esta Procuraduría, en dictamen no. C-307-2020 de 4 de agosto de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León, concluye lo siguiente:

-El instrumento de planificación al que hace referencia el artículo 6° del Reglamento a la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos (Decreto Ejecutivo no. 38171 de 17 de octubre de 2013) es el plan regulador costero regulado en la Ley 6043 y su Reglamento. Lo anterior, salvo que, por disposición legal especial, existan sectores de la zona marítimo terrestre en los que se utilice un instrumento de planificación distinto al plan regulador costero, caso en el cual, deberá entenderse referido al instrumento correspondiente.

-Es posible integrar a la marina o atracadero, y a su correspondiente régimen, propiedades privadas aledañas que sean necesarias para el desarrollo del proyecto y que, en consecuencia deberán afectarse voluntariamente a la planificación del proyecto, y solicitar la instalación de infraestructura necesaria, así como la cesión al Estado de las vías de acceso y demás áreas que sean estrictamente necesarias para el funcionamiento del proyecto. Lo anterior resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 6043.

-Corresponde a la administración activa, en cada caso concreto, valorar la necesidad y pertinencia de ejercer la potestad expropiatoria de que dispone cuando haya un interés público, legalmente comprobado, y no un mero beneficio individual, para adquirir terrenos colindantes a la zona marítimo terrestre necesarios para la realización de obras o para garantizar el aprovechamiento de los sitios públicos y asegurar al acceso colectivo a estos.

-La aprobación de concesiones para el desarrollo de marinas y atracaderos turísticos en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo queda sujeta a las disposiciones del Plan Maestro. En cuanto a las propiedades privadas inscritas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, debe determinarse si éstas se encuentran afectadas por lo dispuesto en la Ley que declara de utilidad pública los bienes inmuebles para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra o Papagayo (no. 6370 de 03 de setiembre de 1979) y su situación jurídica específica. Aunque el terreno aledaño sea una propiedad privada inscrita con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, la marina o atracadero debe utilizar parte de la zona pública y área adyacente cubierta permanentemente por el mar, y, por tanto, el otorgamiento de la correspondiente concesión depende de lo dispuesto en el instrumento de planificación aplicable en ese sector. Además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 7744, las áreas de propiedad privada necesarias para el funcionamiento del proyecto y las áreas cedidas a fines públicos, quedarán afectos o incorporados a la planificación del proyecto, razón por la cual, lo que debe determinar la ejecución o no del proyecto es el instrumento de planificación aplicable al área de dominio público en la cual se llevará a cabo.

-El régimen de propiedad en condominio podría aplicarse a las instalaciones y actividades de las marinas y atracaderos que, técnica y legalmente, sean compatibles con la naturaleza jurídica y condiciones de uso propias de la zona pública y que, en ese entendido, sean autorizadas en ese espacio de la costa y en los rellenos que hubiesen sido permitidos y formen parte de la concesión correspondiente, siempre que se cuente con la autorización de la entidad que otorgó la concesión, se cumplan todos los requisitos correspondientes y, además, se respeten las disposiciones del instrumento de planificación que resulte aplicable.

-Es posible que un concesionario ceda parte de su concesión a otro particular, y que, en las instalaciones de la concesión resultante, pueda aplicarse el régimen de propiedad en condominio.

-El régimen de propiedad en condominio puede aplicarse en la zona restringida y en la zona pública, en los casos excepcionales en los que legalmente se permite su uso mediante el otorgamiento de concesiones y para las actividades e instalaciones que, técnica y legalmente, sean compatibles con la naturaleza jurídica y condiciones de uso propias de la zona pública.

-Ni el Director Ejecutivo ni el Coordinador de la Unidad Técnica están facultados para modificar o desatender los criterios técnicos emitidos por la Unidad Técnica o por los profesionales que la integran.