Dictamen : 300 - del 31/07/2020

31 de julio del 2020

C-300-2020

 

Doctor

Henning Jersen Pennington

Presidente de la Junta Directiva

Junta Administradora del Fondo de Ahorro y

Préstamo de la Universidad de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio JD-JAP-No.17-2019 de fecha 17 de setiembre del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

1)    ¿Tienen los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica (JAFAP) un derecho de pertenencia al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, siendo la JAFAP un ente con personalidad jurídica propia y que ostenta un régimen de empleo regido por el derecho laboral común?

 

2)    En caso de que los servidores de la JAFAP no pertenezcan al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, sino al de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, ¿corresponde o debe JUPEMA trasladar las cotizaciones de los servidores a la Caja Costarricense del Seguro Social?

 

3)    ¿El eventual traslado de las cotizaciones de los trabajadores debe hacerse por parte de JUPEMA de manera inmediata, o bien, hasta que sea declarado el derecho a la jubilación de cada uno de los servidores?

 

4)    En caso de que hayan diferencias entre lo que se cotizó al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y las cuotas que deberían haberse pagado a la Caja Costarricense del Seguro Social: a) ¿Corresponde el reintegro de esas diferencias en favor del trabajador? B) ¿El eventual reintegro podría hacerse de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional o esto sería posible únicamente en el caso de los trabajadores que estén adscritos al Régimen Transitorio de Reparto?

 

5)    ¿Son los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica integrantes y contribuyentes obligatorios de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional? ¿Debe la JAFAP seguir deduciendo mes a mes de los salarios de sus servidores la cuota que corresponde a dicho seguro?

 

6)    En caso de que los trabajadores de la JAFAP no pertenezcan a la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, ¿Qué es lo que procede respecto de las cuotas que han sido deducidas hasta la fecha y entregadas a dicha Sociedad de Seguros?

 

Específicamente, la consulta se plantea a raíz de un análisis efectuado por la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, en orden a una revisión del cumplimiento de la normativa laboral en materia de Seguridad Social, producto del cual detectó –según su apreciación- que existe la posibilidad de que sus colaboradores se encuentren cotizando erróneamente para el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, cuando deberían estar adscritos al de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social (IVM). Según refiere usted en los años 2012-2013 la JAFAP recibió por parte de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) oficios en los que le prevenía sobre la obligación de que sus trabajadores cotizaran al Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, a saber: DFC-2100-11-2012 del 30 de noviembre del 2012 y DE-0046-01-2013 del 15 de enero del 2013.

 

Junto con la gestión se aporta el análisis jurídico efectuado por BDS Asesores, mediante el criterio OP19-1143 fechado 17 de setiembre del 2019, suscrito por el Licenciado Ronald Gutiérrez, en su condición de Socio de dicha firma, en el cual se concluyó:

“

·       Los colaboradores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica no tienen un régimen público de empleo, no son servidores de la Universidad de Costa Rica y no desempeñan labores docentes o administrativas dentro de una institución magisterial.

 

·       En virtud de lo anterior, los trabajadores de la Junta no encajan dentro de los supuestos que regula la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ni su reglamento, no existiendo, por tanto, criterios o fundamento jurídico para considerar que estos tienen un derecho de pertenencia al régimen de pensiones del Magisterio.

 

·       En ese entendido, al no pertenecer al Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional ni otro régimen especial, lo correcto es que los trabajadores coticen para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

·       Dado que actualmente se cotiza para el régimen del Magisterio, lo procedente es que JUPEMA realice la transferencia o traslado de las cotizaciones tripartitas a la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

·       En caso de que hayan (sic) diferencias entre lo efectivamente cotizado en el Régimen Magisterial y las contribuciones que correspondían si se hubiera adscrito los trabajadores al IVM, JUPEMA debería emitir un certificado por la suma que corresponda y destinarla al Plan de Pensiones Complementarias que elija cada funcionario.

 

·       Dado que los trabajadores de la JAFAP no realizan labores docentes ni sirven en un órgano administrativo del sistema educativo nacional, tampoco corresponde su asociación o adscripción a la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, por lo que en adelante no debería continuarse con la deducción de las cuotas de este seguro del salario de los colaboradores.”

 

De esta consulta se confirió audiencia al Director Ejecutivo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, al Director Nacional de Pensiones y al Gerente de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social.

           

El Director Ejecutivo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, respondió mediante el oficio DE-0207-03-2020 del 26 de marzo del 2020, donde indica que, sobre la adscripción de estos trabajadores al Régimen del Magisterio Nacional, sea para el Régimen Transitorio de Reparto o el Régimen de Capitalización Colectiva, existe un análisis y un acuerdo de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional -número 5 adoptado en la Sesión Ordinaria 092-2012 de fecha 23 de agosto del 2012-.

 

Argumenta que la posición de su Representada se fundamentó en el criterio legal DL-72-02-2012 del 24 de febrero del 2012, emitido por el Departamento Legal de la Junta, el que tomó como base lo dispuesto en el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971 de esta Procuraduría, el cual transcribe en su totalidad. Igualmente, cita el ordinal 235 del Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica y el artículo 74 de la Ley de Protección al Trabajador, así como el oficio AL-00196-2000, el que valga advertir nuevamente transcribe parcialmente el dictamen 006-C-PC.

 

Finalmente, reproduce el oficio AG-155-2010 emitido por la Sociedad de Seguro de vida del Magisterio Nacional, donde se le informa a la JAFAP que sus trabajadores deben ser parte de la Sociedad y están obligados a que se les deduzca de su salario la cuota de la póliza mutual mensualmente.

 

Arguye que si bien a través del Voto 4708-99 de la Sala Constitucional se expresa que los funcionarios de la JAFAP no son empleados de la Universidad de Costa Rica, indica que sobre el particular la jurisprudencia no ha sido pacífica y procede a citar una serie de resoluciones de esa Sala.[1]

 

Concretamente, manifiesta:

 

“Conforme a las referencias jurisprudenciales indicadas, puede observarse que efectivamente ese Tribunal Constitucional, no ha dictado sólo una opinión relacionada con el eventual ligamen de los funcionarios de la Junta Administrativa, sino varios que permiten la legitimación constitucional contra sus personeros por su naturaleza, sea tratándose de asuntos de índole laboral o de otro tipo de gestión, con posterioridad a la consideración externada en el Voto 4708-99, de ahí que para valorar o no la pertinencia de su membresía se hace necesario un análisis más profundo, recurriendo de igual manera a otros antecedentes como los aquí expresados.

 

Es así como con las referencias relacionadas, se permite inferir que ya sea que analicemos la situación de los funcionarios desde la perspectiva del puesto desempeñado, o desde el ámbito de su patrono, pueda eventualmente reconocerse esos años en el cálculo de tiempo como educación y por ende de sus salarios.

 

Y es que igualmente, a pesar de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en el año de 1999, conviene desarrollar si a la luz de lo expuesto en los documentos citados, jurisprudencia constitucional y dictámenes, los funcionarios han incorporado a su patrimonio "derecho de pertenencia" que como tal posee igualmente el calificativo de "derecho adquirido".

 

(…)

 

Y es que como se expresó, si bien en el Voto 4662-99 de la Sala Constitucional dispone que los funcionarios que prestan su fuerza laboral a la Junta Administrativa del Fondo relacionado no son funcionarios de la Universidad Costa Rica –hecho que se contrapone al examen efectuado por la Procuraduría General de la República y de la propia jurisprudencia de ese mismo Tribunal, que parece no ser pacífica, lo cierto es que el ámbito de cobertura o la adscripción al régimen conforme a la ley, esos funcionarios forman parte de la membresía del Magisterio Nacional.”  

 

Insiste en que los funcionarios de JAFAP forman parte de la membresía del Magisterio Nacional y en abono de su tesis transcribe la resolución 839 del Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, de las 14:20 horas del 31 de agosto del 2010, actuando en su condición de jerarca impropio donde se revoca la resolución dictada por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social n° DNP-MT-M-RDM-4419-2009, a las nueve horas veinticinco minutos del treinta de octubre del año dos mil nueve y se declara que el impugnante (…) tiene derecho a la revisión del haber jubilatorio conforme al derecho adquirido, el cual con fundamento en la Ley 2248, se fija en la suma de dos millones seiscientos ochenta y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro colones con cinco céntimos. Resolución aclarada por ese mismo Tribunal a través de la n° 183 de las 10:25 horas del 31 de marzo del 2011.

 

A pesar de lo anterior, aclara que en la actualidad el recurso de apelación es conocido y resuelto por el Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, creado mediante Ley número 8777 publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 219 del 11 de noviembre del 2009, el cual mantiene una posición negativa a la adscripción de esos funcionarios.

 

Afirma que dicho Tribunal Administrativo haciendo acopio del Voto 4708-99 de la Sala Constitucional, expresó que del mismo pronunciamiento se deduce que los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo no son servidores de la Universidad de Costa Rica, puesto que no están sometidos a su Régimen estatutario y que su función no está ligada al sector educativo, quedando por fuera del régimen especial del magisterio.

 

Por último, refiere que esta Procuraduría General se pronunció acerca de la naturaleza del Fondo de Ahorro y Préstamos de la Universidad de Costa Rica, a través del dictamen N° 006-C-PC de fecha 22 de enero de 1971 e indicó expresamente que:

 

“…Trasladando el pensamiento del autor citado, al caso de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, del que puede sostenerse que no se trata de un órgano descentralizado, por más que tenga personalidad jurídica propia y tenga un aparente patrimonio. Se trata de un órgano de la Universidad de Costa Rica, que por las razones que señala Gabino Fraga, se le asigna una “administración personalizada”, pero sigue vinculado a la jerarquía de su superior, el Consejo Universitario y forma parte de la Universidad de Costa Rica.

 

Ahora bien, de conformidad con la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la Universidad de Costa Rica es una institución docente oficial, a los efectos de la protección del régimen, comprendiendo la protección tanto a los que sirven cargos docentes como administrativos (artículo único de la Ley No. 3935 del 21 de agosto de 1967, que interpreta en forma auténtica el artículo 1° de la referida Ley).

 

De tal manera, siendo un órgano de “administración personalizada” la citada Junta, sus empleados son servidores de la Universidad de Costa Rica, y están amparados a los beneficios de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional". (Énfasis agregado)

 

Concluye informando que: “producto de las denegatorias efectuadas en sede administrativa para trabajadores adscritos al Régimen Transitorio de Reparto de esa dependencia, la discusión de este asunto se ha trasladado a los Tribunales de Justicia, en el cual fue rechazada la adscripción al régimen en primera y segunda instancia (Exp. 15-003448-1102-LA, sentencias 298 de 9:35 horas del 17 de octubre de 2017 del Tribunal de apelación de Trabajo, Sección Segunda, y N° 1095 del Juzgado de Seguridad Social); criterio que se repitió en la sentencia de la Sala Primera de Justicia N° 000747-F-S1-2017 (expediente 15-003448-1102-LA)[2].”

 

Por su parte, el Director Nacional de Pensiones, mediante el oficio DNP-OF-232-2020 del 30 de marzo del 2020 expresó que la JAFAP es la entidad encargada de recaudar y administrar los fondos recibidos de sus asociados, tanto docentes como administrativos, así como lo correspondiente al aporte de la Universidad de Costa Rica, como patrono.

 

Sin embargo, asegura que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, la Administración Pública se debe al Principio de Legalidad, establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política como en el mismo numeral de la Ley General de Administración Pública. Es así como, para identificar el derecho de pertenencia del sector de educación, y conforme al marco legal que le rige, es imprescindible tomar en cuenta el tiempo servido en educación y la naturaleza de las funciones ejercidas. Es esta circunstancia específicamente, la que determina la pertenencia al sector.

 

A su criterio, lo anterior tiene su asidero legal en el artículo 1 de la Ley 2248 y sus reformas, relacionado con el artículo 116 del Código de Educación, que prevé los escenarios permitidos a partir de los que la Secretaría de Educación permite el cómputo de tiempo servido para efectos de jubilación.

 

Considera que es en esta misma tesitura, que la Sala Constitucional ha previsto el tema de la naturaleza jurídica y la relación laboral de los administrativos de la JAFAP y cita el voto 4708-99, que se refiere al caso de un trabajador de esa Junta.

 

Precisa que en el mencionado fallo se aclara la situación jurídica de los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo y se tiene, además, que las funciones que realizan dichos trabajadores no tienen relación con el servicio docente en el sector educación.

 

Concluye que es dable considerar que las leyes del Magisterio Nacional, a partir de la Ley 2248 y sus reformas, sea cual sea el texto vigente, es aplicable a toda situación que tenga que ver con funciones propias de la docencia únicamente, y en este sentido toda interpretación debe regirse por dichas reglas.

 

Finalmente, el Gerente General, Dr. Roberto Cervantes Barrantes y el Gerente de Pensiones, Lic. Jaime Barrantes Espinoza, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, atendieron la audiencia por medio del oficio N° GG-1979-2020 / GP-6386-2020 del 13 de julio de 2020, e indicaron que el criterio institucional con respecto al tema consultado es el siguiente: “Con base en lo expuesto y en respuesta a lo solicitado en su oficio AFP-893-2020, le informamos que estas Gerencias prohíjan el criterio emitido por nuestra Dirección Jurídica, DJ-1996-2020, en el que se concluye en lo conducente que la obligación de cotización de los empleados del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional[3] lo es para con el Régimen de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte.”

 

Bajo esa inteligencia, en el criterio jurídico DJ-1996-2020 mencionado se arribó a las siguientes conclusiones:

 

“De lo transcrito, se infiere que si bien la Sala aunque califica al Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica como perteneciente al Estado, sea como un sujeto de naturaleza pública, no lo hace así con sus trabajadores, además las funciones que realizan dichos trabajadores no tiene ninguna relación con el servicio de docente o administrativo en el sector educación, por lo cual los servidores de dicho Fondo al no reunir ninguna de las condiciones señaladas en el artículo 8 la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, no tienen derecho de pertenencia al Régimen de Jubilaciones del Magisterio Nacional, como bien ha señalado el consultante en relación con la primera consulta de la Procuraduría.

 

En relación con la segunda y tercera consulta, como bien se señala, al no tener derecho de pertenencia los empleados del Fondo al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la obligación de cotización de estos es con el Régimen de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, por lo que lo procedente es el traslado de las cuotas al Régimen de la Caja mediante la correspondiente liquidación actuarial, y que dichos servidores comiencen a cotizar para la Caja de inmediato.

 

Respecto de la cuarta, quinta y sexta consulta, por referirse a temas que no corresponden a la competencia de la Caja, se recomienda realizar dichas consultas a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, entidad con competencia para su atención…”.

 

Así las cosas, y con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los siguientes extremos de forma general para brindarle al consultante los insumos necesarios para la toma de decisiones a nivel interno: I. Sobre el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; II. Sobre la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional; III. Sobre la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica. Abordados los citados temas se procederá a dar respuesta a las consultas planteadas.

 

I. Sobre el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional:

 

Como punto de partida, es importante analizar qué debe entenderse por sistema de pensiones del Magisterio. Al respecto, el artículo 1 de la Ley N° 2248 y sus reformas dispone:

 

“Artículo 1.- Campo de aplicación. Esta Ley regula lo relativo a las pensiones y jubilaciones correspondientes a los funcionarios del Magisterio Nacional.

 

l Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional está compuesto por los siguientes regímenes:

 

a) El régimen de pensiones otorgadas al amparo de la Ley Nº 2248, de 5 de setiembre de 1958, y sus reformas, excepto la reforma integral realizada mediante la Ley Nº 7268, de 14 de noviembre de 1991.

 

b) El régimen de pensiones otorgadas al amparo de la reforma introducida por la Ley Nº 7268, de 14 de noviembre de 1991.

 

c) El Régimen de capitalización colectiva de pensiones y jubilaciones, regulado en el título II de esta Ley.

 

d) El Régimen transitorio de reparto, regulado en el título III de la presente Ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8721 del 18 de marzo de 2009)”

 

De acuerdo con el citado artículo el sistema de pensiones se compone de cuatro regímenes: el creado por la Ley N° 2248 de 5 de setiembre de 1958 y sus reformas, anteriores a la Ley N° 7268 de 14 de noviembre de 1991; el creado por esta última, el régimen transitorio de reparto y el de capitalización de pensiones y jubilaciones, creados por la reforma introducida por la Ley N° 7531. La configuración de cada uno de esos regímenes deriva de la ley.

 

En efecto, ésta establece el objeto del régimen, los beneficiarios, las prestaciones que pueden ser obtenidas, los requisitos para acceder a ellas y, en su caso, las obligaciones de los beneficiarios. Además, se indica que se trata de regímenes administrados por un ente determinado. El artículo 93 de la Ley expresamente señala:

 

“ARTICULO 93.- Órgano competente.

 

La administración del Régimen estará a cargo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, bajo la supervisión y el control de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”

 

La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional administra los diversos regímenes[4], razón por la cual se hace necesaria no sólo la supervisión por la Dirección Nacional de Pensiones, sino sobre todo por la SUPEN (artículos 114 y 28 de la Ley). Es decir, se trata de recursos que responden a un fin determinado y que pertenecen al Estado y a los trabajadores.

 

De conformidad con la Ley en estudio la adscripción al régimen de capitalización es obligatoria:

 

“Artículo 3. Derecho de pertenencia. El régimen de capitalización es de adscripción obligatoria. Los funcionarios que cumplan los requisitos de pertenencia a las instituciones indicadas en el artículo 8 siguiente, quedarán incluidos, de oficio, en el colectivo cubierto, por el solo acto de nombramiento.

 

Transitorio.- Los funcionarios del régimen de capitalización que, antes de entrar en vigencia esta ley, hayan gestionado trasladarse al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, al amparo del artículo 3 de la Ley de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, según el texto aprobado por la Ley No. 7531 aquí modificada, se regirán por las disposiciones de los artículos 4, 5 y 6 de la ley citada. (Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 7946 del 18 de noviembre de 1999)”

 

Por su parte, el ámbito de cobertura del Régimen de capitalización colectiva es el siguiente:

 

“Artículo 7.- Ámbito de cobertura. Quedan cubiertas por el Régimen de capitalización colectiva (RCC), todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas, por primera vez, con posterioridad al 14 de julio de 1992.

 

Los funcionarios activos del Ministerio de Educación Pública (MEP) que, por ocupar cargos a tiempo completo en la dirigencia de organizaciones gremiales, corporativas y sindicales, directamente vinculadas con el Magisterio Nacional, hayan disfrutado de licencia sin goce de salario en el ejercicio de esa representación, tendrán derecho a que el tiempo destinado a esa actividad se les reconozca como años de servicio, únicamente para efectos de pensión. En ningún caso ese tiempo podrá exceder de diez (10) años. A efecto de que este tiempo resulte hábil para adquirir el derecho jubilatorio, esas personas deberán haber cotizado sobre los salarios devengados mientras ostentaron la representación.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8721 del 18 de marzo de 2009)”

 

“Artículo 8.- Profesionalidad. Por desempeño en el Magisterio Nacional debe entenderse específicamente:

 

a) Quienes sirvan en cargos docentes, tal y como lo define el artículo 54 de la Ley de carrera docente, en instituciones educativas, públicas o privadas, de Enseñanza Preescolar, Enseñanza General Básica, Educación Diversificada y en las universidades estatales.

 

b) El personal administrativo del MEP y de los centros educativos mencionados en el inciso anterior.

 

c) Los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).

 

No se entenderá como actividad docente la participación ocasional en charlas, coloquios, conferencias o cursos de capacitación, aunque hayan sido desarrollados o patrocinados por instituciones públicas, educativas o no.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8721 del 18 de marzo de 2009)”

 

Ahora bien, en orden al Régimen transitorio de reparto, se dispone:

 

“Artículo 29.- Naturaleza del Régimen. El Régimen de Reparto es transitorio, especial y sustitutivo del seguro obligatorio de Invalidez, vejez y muerte, creado por la Ley No. 17, del 22 de octubre de 1943, y su Reglamento y administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

Por su naturaleza excepcional, serán restrictivas tanto la aplicación como la interpretación de las normas del presente Título. En caso de duda, se aplicará o interpretará en favor del Régimen y no en favor del pensionado o del funcionario pretendiente, quien, por principio, está cubierto por el régimen general indicado en el párrafo anterior.”

 

“Artículo 30.- Régimen de adscripción. El Régimen transitorio de reparto establecido en este Título es de adscripción voluntaria.

 

Los funcionarios que cumplan con los requisitos de pertenencia a las instituciones magisteriales, según lo establecido en los artículos 34 y 35 siguientes, por el solo acto de su nombramiento, quedarán incluidos de oficio en el colectivo cubierto por este Régimen.

 

Sin embargo, cuando lo soliciten en forma expresa, serán excluidos del Régimen y automáticamente pasarán a quedar cubiertos por el seguro obligatorio de Invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.”

 

“Artículo 34.- Ámbito de cobertura. Quedan cubiertas por este Régimen todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera vez con anterioridad al 15 de julio de 1992 o hayan nacido antes del 1º de agosto de 1965.

 

Los funcionarios activos del Ministerio de Educación Pública que, por ocupar cargos a tiempo completo en la dirigencia de organizaciones gremiales, corporativas y sindicales, directamente vinculadas con el Magisterio Nacional, hayan disfrutado de licencia sin goce de salario en el ejercicio de esa representación, tendrán derecho a que el tiempo destinado a esa actividad se les reconozca como años de servicio únicamente para efectos de pensión. En ningún caso, ese tiempo podrá exceder de diez años. Al efecto de que este tiempo resulte hábil para adquirir el derecho jubilatorio, esas personas deberán haber cotizado sobre los salarios devengados mientras ostentaron la representación.”

 

“Artículo 35.- Profesionalidad. El desempeño en el Magisterio Nacional debe establecerse de conformidad con lo indicado en el artículo 8 de la presente ley.”

En el mismo sentido, el Reglamento General del Régimen de Capitalización en sus artículos 5, 6 y 7 regula quién integra el Magisterio Nacional, su derecho de pertenencia y el ámbito de cobertura, respectivamente. Veamos:

 

“Artículo 5. (Magisterio Nacional)

 

Para los efectos de este Régimen se entenderá que integra el Magisterio Nacional, aquella persona que se desempeñe en alguna de las siguientes condiciones, siempre y cuando haya sido nombrada por primera vez a partir del 15 de julio de 1992.

 

a) Cargos docentes tal y como lo define el artículo 54 de la Ley de Carrera Docente, en instituciones educativas públicas o privadas, de enseñanza preescolar, enseñanza general básica, educación diversificada, Colegios Universitarios Públicos, y Universidades Estatales.

 

b) El personal administrativo del Ministerio de Educación Pública y de los centros educativos mencionados en el inciso anterior.

 

c) Los (as) trabajadores (as) del Instituto Nacional de Aprendizaje.”

 

“Artículo 6. (Derecho de pertenencia).

 

Quedará obligatoriamente incluido dentro del colectivo cubierto por el Régimen, con derecho a disfrutar de los beneficios de éste, todo (a) trabajador (a) que ingrese a laborar para el Magisterio Nacional, en los términos del artículo anterior, por el solo hecho de su nombramiento y mientras se mantenga alguna de las condiciones del artículo anterior.

 

Para los efectos del párrafo anterior los responsables de los nombramientos de personal deberán comunicar a la Junta en un término máximo de 10 días hábiles, cuando se haga un nombramiento, conforme con los medios dispuestos por la Junta.”

 

“Artículo 7. (Ámbito de Cobertura).

 

Quedan cubiertos por los beneficios de este Régimen, todos (as) los (as) trabajadores (as) a que se refiere el artículo 5 de este Reglamento y hayan sido nombrados por primera vez a partir del 15 de julio de 1992.”

 

En suma, los numerales 34, 35 y 8 transcritos de la Ley 2248 y sus reformas, se encargan de determinar cuáles personas se encuentran amparadas por el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

 

A mayor abundamiento, cabe advertir que las leyes de pensiones, con cada reforma, son cada vez más restrictivas, de manera que no es extraño que se haya limitado el espectro de trabajadores beneficiarios de una pensión del Magisterio. (Ver Sentencia 00326 de las 12:00 horas del 26 de marzo del 2014, emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)

 

También debe resaltarse que en materia de pensiones rige el principio “pro fondo”, de manera que no es posible realizar interpretaciones extensivas que incluyan más trabajadores en el régimen, que los previstos por la normativa atinente, cuyas restricciones han sido incluidas intencionalmente.

 

Sobre el principio " pro fondo " la Sala Segunda, lo ha conceptualizado como: "En materia de prevención social, sea jubilaciones, no rige el principio "pro operario", sino el principio "pro fondo", el cual sostiene que en caso de duda, se debe estar a favor de la interpretación que permita la preservación y mantenimiento del acervo de recursos del fondo, en orden a su sostenibilidad financiera, para la protección de la masa de los pensionados actuales y futuros. De esa manera, en caso de duda, debe resolverse a favor del fondo. En este sentido afirma el tratadista Rafael Bielsa: "La complejidad de los regímenes legales de jubilaciones, y sobre todo, las modificaciones sucesivas hacen surgir cuestiones de interpretación. Por lo pronto aunque la jubilación se funda en consideraciones de asistencia social y se configura como seguro obligatorio, una aplicación liberal de sus preceptos en el sentido favorable del afiliado, podría afectar la estabilidad del fondo financiero, en perjuicio de los que tienen derecho incuestionable no sujeto a discusión. Por eso, y por tratarse de un privilegio, la concesión de jubilaciones es de interpretación restrictiva, y en la duda el caso se resuelve a favor de la caja o fondo común". (BIELSA, Rafael. "Derecho Administrativo, Roque Depalma, Buenos Aires, 1956, Quinta Edición, Tomo III, pág. 174)." (Resolución Nº 46 de las 09:10 hrs. del 9 de febrero de 1996, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). (Citada en el dictamen C-169-2002 del 26 de junio del 2002)

 

De lo anterior se concluye que la ley en estudio, es clara en cuanto a su ámbito de aplicación y cobertura, por lo que no da pie a interpretaciones, por el contrario, debe regirse por lo allí expresamente dispuesto y no puede ser ampliativa en ese aspecto.

II.- SOBRE LA SOCIEDAD DE SEGUROS DE VIDA DEL MAGISTERIO NACIONAL:

Tal y como lo establecimos desde la Opinión Jurídica OJ-015-96 del 17 de abril de 1996, la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es una "organización social" de los educadores (artículo 496 del Código de Educación[5]). Este calificativo corresponde bien a su naturaleza mutualista. La Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es creada por la ley para satisfacer intereses particulares de contenido social de un grupo que se consideraba protagónico: el Magisterio Nacional. Como protección a los educadores y su familia, se instituye la posibilidad de los seguros de vida, con el objeto de que ante el fallecimiento del educador su familia no quede totalmente desamparada.

Concretamente, el artículo 497 del Código de Educación, Ley 181 de 18 de agosto de 1944 y sus reformas, regula:

 

“Artículo 497.- La calidad de asociado establece la obligación de pagar las cuotas y aportar los documentos necesarios para la formación del expediente, y el derecho de que en caso de fallecimiento, se liquide el importe de su póliza a favor del beneficiario o beneficiarios nombrados por el asociado, o de sus herederos legítimos, en caso de no haber designación expresa de beneficiarios, con un seguro cuyo monto determinará la Junta Directiva de acuerdo con los recursos de la sociedad. El monto del seguro se revisará periódicamente, por lo menos cada cinco años, mediante un estudio actuarial de las finanzas de la Sociedad. Del monto a pagar por la muerte de cada asociado se podrá deducir las sumas que determine la Junta Directiva para atender la formación del fondo de reserva, los gastos de administración y los otros beneficios contemplados por el artículo 499 de este Código que no pudieren atenderse con los márgenes determinados para estos renglones en las cuotas que deben satisfacer los asociados.

 

Para las personas a que se refieren los incisos a) y b) y párrafo primero del inciso i) del artículo 496, es obligatoria la calidad de asociado.

 

La condición de asociado se pierde al cesar en el servicio, salvo que el propio interesado haga la solicitud de reincorporación que establece el artículo anterior. No son miembros de esta Sociedad las personas que fueron agraciadas por la Ley de Socorro Mutuo, Nº 7 de 24 de diciembre de 1920.”

 

Este Despacho, en su pronunciamiento OJ-034-1999, del 22 de marzo de 1999, retomando lo indicado en la OJ-015-96 del 17 de abril de 1996, señaló, en lo que interesa, lo siguiente:

 

"No puede olvidarse que a la época de creación de la Sociedad por Ley Nº 7 de 24 de diciembre de 1920 (2) no existían los Seguros Sociales, por una parte, ni tampoco se había desarrollado la actividad aseguradora, por otra parte. La creación de la Sociedad responde, entonces, a una finalidad social en orden a un gremio que gozaba de una posición social predominante y en una sociedad que carecía de mecanismos de protección social. Luego, la sustitución de esa Ley y sus reformas por el Código de Educación, (Ley Nº 7 de 26 de febrero de 1944) (3) reiteró esa finalidad, la que explica el calificativo de "organismo social" y determina la naturaleza de la actividad que debe desplegar la Sociedad." (Las citas al pie no son del original).

 

(2) Dicha Ley fundó la "Institución de Socorro Mutuo del Personal Docente". Más tarde, mediante Ley nº 5 de 13 de mayo de 1995, se cambió la denominación por la de Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.

 

(3) Sobre dicha disposición, es preciso aclarar que la Ley nº 42 de 28 de diciembre de 1943 autorizó al Ejecutivo para que mediante Decreto emitiera el Código de Educación, por lo que fue promulgado por Decreto nº 7 de 26 de febrero de 1944. Posteriormente, la Ley nº 181 del 18 de agosto de 1944, convirtió en ley de la República el Decreto nº 7 citado.

 

Como bien se indica en el pronunciamiento transcrito, el objetivo primordial con que fue concebida la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, fue el de brindar protección tanto a los educadores pertenecientes al Magisterio como a sus familias.

 

Actualmente, el Código de Educación (Ley nº 181 del 18 de agosto de 1944) prevé como forzosa la afiliación al régimen, tanto para los funcionarios docentes y administrativos activos del sistema educativo nacional, como para los funcionarios, docentes y administrativos pensionados. En los otros supuestos (por ejemplo en el caso de los empleados de organizaciones de educadores (la adscripción es voluntaria, para lo cual el interesado debe presentar una solicitud para asociarse que debe ser estudiada por la Junta Directiva (así se deriva del artículo 496, del Código de Educación).”

 

En consecuencia, tenemos que la Sociedad es creada para cumplir una función mutualista y corporativa en el gremio de los educadores. Los fines que se tutelan no son fines públicos o generales, sino fines de naturaleza eminentemente privada aunque referidos a una colectividad determinada. Se trata de establecer un sistema mutualista de seguros de vida para un sector determinado de la sociedad, de manera que en caso de que el asociado fenezca los beneficiarios o sus herederos legítimos cuenten con un seguro cuyo monto determina la Junta Directiva y financiado con el aporte de los diferentes asociados. (Posición que ha sido definida por esta Procuraduría en las Opiniones Jurídicas citadas -OJ-015-96 del 17 de abril de 1996 y OJ-034-1999 del 22 de marzo de 1999-) (En igual sentido, ver la Opinión Jurídica OJ-015-2018 del 24 de enero del 2018).

 

Así las cosas, recapitulando la calidad de asociado la define la Ley: pueden serlo quienes se encuentren en cualquiera de los supuestos del artículo 496 del Código de Educación citado. Empero, la asociación es obligatoria (artículo 497, in fine, del mismo cuerpo normativo) en tratándose de los funcionarios docentes y administrativos del sistema educativo nacional y los funcionarios, docentes y administrativos, pensionados según lo que establezca la Ley de Pensiones del Magisterio.

 

En los otros supuestos, la adscripción es voluntaria, para lo cual el interesado debe presentar una solicitud para asociarse que debe ser estudiada por la Junta Directiva.

 

En suma, concuerda este órgano asesor con el criterio legal OP19-1143 del 17 de setiembre del 2019 que adjunta la consultante, en el sentido de que la Ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional regula una asociación obligatoria; no obstante, esta es procedente solo en determinados casos y siempre con la condición de que el funcionario forme parte del sistema educativo nacional, conforme se expuso (art. 496 y 497, in fine, del Código de Educación). Ergo, si no nos encontramos ante estos supuestos no procede el aporte obligatorio a esa Sociedad.

 

III.- Sobre la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica:

 

A través de la Ley 4273 de 6 de diciembre de 1968, vigente desde esa fecha, se reformó íntegramente la Ley 2076 del 15 de noviembre de 1956 denominada “Personería Junta Fondo Patrimonios y Jubilaciones UCR”.

 

Así se dotó en el artículo primero de personalidad jurídica propia a la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, conforme a las siguientes disposiciones:

 

“1ª.-La Junta estará integrada por el Rector de la Universidad que será su Presidente y por cuatro miembros más, que serán electos por el Consejo Universitario, por mayoría absoluta del total de sus miembros. Permanecerá en el ejercicio de su cargo durante dos años y serán renovados por mitades cada año.

 

2ª.-Competerá a la Junta:

 

a) Dirigir y administrar el Fondo de Ahorro y Préstamo, conforme a la reglamentación que al efecto establezca el Consejo Universitario;

 

b) Constituir depósitos bancarios;

 

c) Invertir el Fondo de Ahorro y Préstamo con aprobación previa del Consejo Universitario, en bonos del Estado o de sus instituciones;

 

d) Realizar operaciones de préstamo y descuentos a favor de los profesores y empleados administrativos de la Universidad, con la simple garantía de su fondo patrimonial acumulado, conforme a la reglamentación que establezca el Consejo Universitario; y hacer préstamos a la Universidad de Costa Rica hasta por una suma no mayor al veinticinco por ciento del monto de su patrimonio total acumulado, por plazos no mayores de diez años, y a un tipo de interés no menor del ocho por ciento anual;

 

e) Como actividad ordinaria, podrá también invertir el Fondo de Ahorro y Préstamo en la adquisición de propiedades inmuebles, destinadas a ser vendidas, exclusivamente, a los empleados de la Universidad, para la construcción de sus casas de habitación, siempre que se trate de planes concretos aprobados previamente por el Consejo Universitario, y que la venta de los lotes se realice conforme a la reglamentación que al efecto establezca dicho Consejo Universitario;

 

f) Aceptar las donaciones, herencias o legados que se hagan a su favor; y

 

g) Realizar todas aquellas otras funciones y actividades que, para el buen cumplimiento de los fines señalados, le encomiende el Consejo Universitario.”

 

De acuerdo con el numeral segundo para el sostenimiento del fondo, la Universidad contribuirá mensualmente con una suma igual al dos y medio por ciento de los salarios que pague a sus servidores. Estos últimos deberán aportar al fondo, el porcentaje que al efecto se fije en el Reglamento que deberá aprobar el Consejo Universitario.

 

Por su parte, la representación de la Junta corresponderá al Rector de la Universidad de Costa Rica, con las facultades del artículo 1253 del Código Civil, y las de sustituir ese poder en todo o en parte y revocar sustituciones para la representación judicial. (Art. 3)

 

Adicionalmente, la Ley 4273 dispuso que en todo nuevo contrato de trabajo que celebre la Universidad de Costa Rica, se entenderá incluida la cláusula de que es obligatorio, tanto para la Universidad como para el trabajador, el contribuir al fondo creado, en los términos fijados en el ordinal 2º. (Art. 4)

 

También, estableció cuatro normas transitorias en relación con los siguientes temas puntuales:

 

“Transitorio I.-Los servidores actuales que no quisieren cotizar para el fondo a que esta ley se refiere, podrán solicitar la devolución del capital acumulado, dentro del mes siguiente al día en que esta ley entre en vigencia. Si no lo hicieren dentro de dicho plazo, se entenderá que en esa forma manifiestan su decisión de mantenerse dentro del fondo, y queda autorizada la Universidad para deducir de su salario, el porcentaje mencionado en el artículo segundo para ese efecto. Si se solicitare la devolución del patrimonio, la Junta deberá acordarlo así y hacerlo efectivo dentro del año siguiente a la solicitud. En todo caso, la devolución que haga la Junta será tan solo del aporte del trabajador. El aporte de la Universidad, deberá ser conservado para entregarlo en el momento en que se termine el contrato de trabajo y se aplicará en primer término, al pago de las prestaciones sociales que procedieren.

 

Transitorio II.-Los fondos acumulados actualmente en el Sistema de Patrimonios y Jubilaciones, se traspasarán a la nueva Junta como patrimonio inicial y serán distribuidos en las cuentas individuales de los servidores universitarios. A partir del inicio de este nuevo sistema, la Universidad no pagará más pensiones de ese dinero.

 

Transitorio III.-Todas las obligaciones y derechos de la Junta de Patrimonios y Jubilaciones de la Universidad de Costa Rica, serán asumidos por la nueva entidad.

 

Transitorio IV.-Los actuales miembros de la Junta de Patrimonios y Jubilaciones conservarán sus puestos en la nueva Junta, hasta las fechas para que fueron nombrados.”

 

En el marco de la Ley N° 4273 del 6 de diciembre 1968 el legislador conceptualiza el Fondo como un Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, dirigido por una Junta Administradora, a quien se le otorga personalidad jurídica propia, establece sus competencias, su integración y representación, así como la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo.

 

Por su parte, en el Reglamento de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, el cual sufrió una reforma integral a través del Acuerdo firme de la sesión extraordinaria N.º 6398, artículo 2, del 25 de junio de 2020, se regula el funcionamiento de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica.

 

De acuerdo con el artículo 3 del citado Reglamento los objetivos de la JAFAP, además de los establecidos en la Ley de Creación de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo, son los siguientes:

 

“a. Estimular el ahorro entre las personas afiliadas para su mayor bienestar.

 

b. Facilitar el otorgamiento de distintos tipos de préstamos a las personas afiliadas, especialmente destinados a solucionar problemas habitacionales.

 

c. Promover y orientar sobre el buen uso de los ahorros y los préstamos a las personas afiliadas.

 

d. Procurar un equilibrio entre el fortalecimiento del Fondo y el beneficio integral de las personas afiliadas.

 

e. Otorgar apoyo financiero para actividades que beneficien la calidad de vida de las personas afiliadas.

 

f. Llevar a cabo acciones de ayuda solidaria dirigidas a personas afiliadas con situaciones calificadas o especiales.”

En relación con la organización y funciones la JAFAP, cabe recordar que en el ordinal 4 reglamentario se establece que la Junta Directiva estará integrada por cinco miembros; el rector o la rectora de la Universidad, en su calidad de presidente, y cuatro miembros más, que serán nombrados por el Consejo Universitario y podrán ser removidos por éste, por mayoría absoluta del total de los miembros. Dos de ellos serán representantes del sector docente, y los otros dos del sector administrativo de la Universidad. De entre sus miembros, la Junta Directiva nombrará a un secretario o una secretaria, quien desempeñará dicho cargo por un año y podrá optar por la reelección.

 

Ahora bien, el ordinal 5 regula que los miembros de la Junta Directiva electos por el Consejo Universitario permanecerán en el cargo por dos años y podrán ser reelegidos una sola vez, mientras formen parte del personal al servicio de la Universidad. Estos miembros de Junta Directiva de la JAFAP contarán con un permiso con goce de salario por un cuarto de tiempo para asumir sus funciones, sea que se trate de personal docente o administrativo, respectivamente. La unidad académica administrativa donde laboran las personas designadas como miembros de la Junta Directiva, deberá otorgar una descarga equivalente a un cuarto de tiempo de su jornada de trabajo, una vez comunicado el acuerdo del Consejo Universitario sobre su nombramiento.

 

Agrega dicha norma que cuando la Junta Directiva de la JAFAP, por razones excepcionales, deba realizar sesiones fuera del horario regular de trabajo, se devengarán dietas. En todo caso, el número máximo de sesiones por el cual se podrán devengar dietas será de cuatro al mes. El Consejo Universitario aprobará la fórmula de cálculo para el pago de dietas y su mecanismo de actualización. La JAFAP aportará los recursos requeridos para que la Universidad realice la sustitución del personal correspondiente, así como para el pago de las dietas. En los ordinales 6 y 7 se establecen los requisitos que deben tener los miembros de la Junta Directiva de la JAFAP, sus responsabilidades y atribuciones[6].

Es importante resaltar que corresponde a la Junta Directiva del Fondo de Ahorro y Préstamo y a su presidencia -artículos 8 y 9-:

 

“a. Definir políticas y estrategias de operación.

 

b. Tomar las medidas y acuerdos necesarios para la adecuada aplicación de las disposiciones de este reglamento y otra normativa que regula el funcionamiento de la JAFAP para garantizar la sana administración del Fondo.

 

c. Ser el superior jerárquico de la persona que ocupa la Gerencia, la Asesoría Legal, la jefatura de la Auditoría Interna y la Asesoría de Riesgo.

 

d. Presentar al Consejo Universitario las propuestas de reformas reglamentarias, de estructura y de gestión de la JAFAP que considere pertinentes o se le soliciten.

 

e. Elevar, para su aprobación o ratificación al Consejo Universitario, lo que corresponda, según este reglamento.

 

f. Fiscalizar la administración de las finanzas del Fondo, mediante el análisis de los informes que la Gerencia presente o los solicitados a otras instancias competentes.

 

g. Efectuar las reformas financieras que le concede este reglamento.

 

h. Elaborar el plan anual operativo y el proyecto de presupuesto de la JAFAP, el cual debe ser remitido al Consejo Universitario a más tardar el 30 de setiembre para que este Órgano Colegiado lo apruebe a más tardar el 30 de noviembre de cada año, previa audiencia con la Junta Directiva. Las modificaciones al presupuesto, una vez aprobado, serán potestad de la Junta Directiva, siempre que no afecten el plan anual operativo aprobado. Estas deben estar contenidas en el informe anual que se presenta ante el Consejo Universitario.

 

i. Evaluar la gestión gerencial anualmente, de conformidad con el plan operativo, las políticas y las metas definidas, y comunicarlo al Consejo Universitario.

 

j. Decidir acerca de las solicitudes especiales y extraordinarias que las personas afiliadas presenten.

 

k. Aprobar, por solicitud de la Gerencia o la jefatura de la Auditoría Interna, la creación de nuevas plazas, sus perfiles y el salario base de contratación en la JAFAP, de acuerdo con el plan operativo aprobado por el Consejo Universitario.

 

l. Nombrar y remover a quien ocupe la jefatura del Departamento de Auditoría Interna y a quien ocupe el cargo de asesor legal. De estos nombramientos debe quedar constancia en las actas aprobadas de la Junta Directiva y ser comunicados al Consejo Universitario, con toda la información que motive el nombramiento o la remoción.

 

m. Establecer los parámetros y criterios que se aplicarán para definir la política salarial del personal de la JAFAP y remitir un informe al Consejo Universitario; este tendrá dos meses para ratificarlo, previo a su aplicación.

 

n. Contratar una auditoría externa anualmente, y comunicar sus resultados al Consejo Universitario.

 

ñ. Definir los parámetros y criterios para realizar la contratación de servicios profesionales.

 

o. Analizar las ofertas y aprobar la contratación de servicios profesionales que requiera la JAFAP, según lo dispuesto en este reglamento.

 

p. Definir los lineamientos para otorgar los beneficios a las personas afiliadas con situaciones críticas.

 

q. Establecer, previa autorización del Consejo Universitario, acuerdos o convenios con otras instituciones u organizaciones, y velar porque las condiciones de estos compromisos resguarden la seguridad financiera del Fondo y el beneficio de las personas afiliadas.

 

r. Conformar comités, con el fin de analizar y estudiar asuntos específicos.

 

s. Atender otras funciones y directrices específicas indicadas en este reglamento y las que le asigne el Consejo Universitario, para el mejor cumplimiento de los fines que se persiguen con la creación de este Fondo.” (El destacado es nuestro)

 

“Son funciones de la persona que ocupa la presidencia de la JAFAP las siguientes:

 

a. Convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias por medio del secretario o de la secretaria. Firmar las actas de las sesiones de la Junta Directiva.

 

b. Firmar, conjuntamente con el secretario o la secretaria, los documentos bancarios y demás valores del Fondo.

 

c. El presidente o la presidenta y el secretario o la secretaria podrán delegar la firma de documentos bancarios en la persona que ocupe la Gerencia y en la jefatura de Tesorería de la JAFAP, respectivamente, cuando exista acuerdo, general o particular, de la Junta Directiva.

 

d. Otorgar a la Gerencia un poder para la firma de escrituras y contratos.

 

e. Cualquier otra función correspondiente a su cargo.” (El destacado es nuestro)

 

Es menester resaltar que le corresponderá al Consejo Universitario nombrar a la persona que ocupe la Gerencia de la JAFAP, de una terna propuesta por la Junta Directiva, previo concurso de antecedentes, por un período de cuatro años, renovable previa evaluación positiva de los resultados de la gestión por parte de la Junta Directiva. El Consejo Universitario podrá remover a la persona que ocupe la Gerencia en cualquier momento, por causa debidamente justificada o cuando la evaluación anual no sea satisfactoria, según las metas previamente definidas. –artículo 13 del Reglamento en análisis-. Además, los requisitos para ocupar dicho puesto se encuentran definidos en el ordinal 14 y todo lo relacionado con su ausencia temporal o definitiva se regula en el artículo 15 de la misma norma reglamentaria.

 

Un aspecto fundamental a destacar en el tema de interés es que, dentro de las funciones de la persona que ocupe la gerencia, se encuentra el actuar como superior jerárquico del personal de la JAFAP, excepto del Departamento de Auditoría Interna y de la Asesoría Legal, cuyo superior jerárquico es la Junta Directiva del Fondo de Ahorro y Préstamo –artículo 8 inciso c y l-. También le corresponde aprobar el nombramiento y la remoción de las personas que ocupen jefaturas de área y comunicarlo a la Junta Directiva, contratar y remover al personal de la JAFAP, excepto el que sea nombrado por la Junta Directiva. No podrá contratar a personas con las que posea una relación de afinidad o consanguinidad hasta el tercer grado y debe velar por el orden y disciplina del personal a su cargo. (La totalidad de las funciones se encuentran estipuladas en el artículo 16 del Reglamento)

 

Otro aspecto importante a recalcar es que el Reglamento dispone en sus artículos 17, 18, 19 y 20 una regulación especial para la asesoría legal, requisitos para la persona que ocupe ese cargo y las funciones; al igual que sucede con la jefatura de la auditoría interna y sus funciones.

 

Finalmente, en orden a la organización de la JAFAP, el numeral 21 contempla la posibilidad de conformar comités, por parte de su Junta Directiva, con el fin de analizar y estudiar asuntos específicos. Para su adecuado funcionamiento, establecerá al menos los comités de Crédito, de Inversiones, Finanzas, de Auditoría y de Informática.

 

Por su parte, el canon 22 regula la posibilidad de que la Junta Directiva contrate servicios profesionales - se mantendrá un registro de oferentes- que se requieren para la atención de diversas situaciones de las personas afiliadas.

 

Esta última norma ordena que la contratación de estos servicios se hará por concurso público, por un período de dos años. Al final del período, la Junta Directiva evaluará los servicios prestados. La JAFAP deberá remitir un informe al Consejo Universitario sobre las nuevas contrataciones y la renovación de servicios e incluir la evaluación efectuada, así como el mecanismo de contratación aplicado, entre otros aspectos.

 

Continuando con el estudio de la norma reglamentaria se observa que en su capítulo III se regula todo lo relacionado con los aspectos financieros; concretamente los recursos financieros del Fondo y los aportes de personas becarias –Art. 23 y 24 de la norma reglamentaria[7]-

 

Adicionalmente, en el capítulo IV se desarrolla todo lo concerniente a la operación del Fondo, donde destaca en su artículo 25 el informe que debe presentar la JAFAP al Consejo Universitario, el cual debe ser comunicado también a las personas afiliadas.[8] En este contexto, se regula lo referente al estado de cuenta, la devolución del fondo obligatorio, liquidación de fondos, uso y aplicación de los recursos, autofinanciamiento de la JAFAP, responsabilidad de las inversiones, prioridad en el uso de los recursos, disponibilidad de recursos, seguridad de las inversiones, acreditación del excedente, programas de calidad de vida, apoyo solidario en situaciones calificadas y el monto para ese apoyo solidario en situaciones calificadas. -Art. 25 al 38 del Reglamento-

 

En este orden de ideas, también debe subrayarse que el Reglamento regula en forma profusa, en su capítulo V, artículos 39 al 72 el tema de los préstamos y sus condiciones, donde destacan los tipos de préstamos, líneas, registro y documentación, distribución de la cartera de préstamo, tasas de interés de los préstamos por formalizar, descuentos de tasas de interés en operaciones formalizadas, plazos de cancelación, fondo de ahorro obligatorio individual, pólizas, tipos de garantías, personas fiadoras, pago y amortización, deducción de cuotas, amortización extraordinaria y cancelación, liquidación de la deuda en caso de desafiliación, seguimiento de las deudas, trámite de préstamos, suspensión del trámite, gastos legales y avalúos, moratorias y excepciones, préstamos para vivienda, criterios para el otorgamiento de préstamos en igualdad de condiciones, propiedad inmueble como garantía, información del inmueble, monto y grados de hipoteca, fiscalización del plan de inversión, seguro sobre bienes inmuebles, desembolsos de los préstamos, plazo de formalización, priorización de préstamos, impedimento de venta y préstamo para vivienda solidaria.

 

Por otra parte, en apoyo de la creación de un sistema de ahorro, el Reglamento dispone un articulado para ello. De esta manera, vislumbra la cobertura y políticas del sistema de ahorro, registro de información de los programas de ahorro, montos máximos de ahorro voluntario, condiciones financieras, liquidación por desafiliación, trámite de ahorros voluntarios por fallecimiento y la suspensión del trámite de ahorro. -Artículos 73 al 80-

 

Ahora bien, es importante advertir, tal y como se hizo en la nota al pie de página de la Opinión Jurídica OJ-36-98 de 30 de abril de 1998, que:

 

“En Costa Rica existen 11 Fondos en el Sector Público, de los cuales 4 han obtenido la personalidad jurídica mediante Ley, y el resto no gozan de personalidad jurídica, siendo los siguientes: Fondo de Beneficio Social de la Universidad Nacional ( obtuvo la personalidad jurídica mediante Ley No.7673), la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica (con personalidad jurídica obtenida mediante Ley No.4273), la Caja de Ahorro y Préstamo de la ANDE ( con personalidad jurídica obtenida mediante Ley No.12), Caja de Préstamos y Descuentos del Poder Judicial CAPREDE ( con personalidad jurídica obtenida mediante Ley No.2028), Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamo de la C.C.S.S., Fondo de Ahorro y Préstamo de Radiográfica Costarricense, Fondo de Ahorro y Préstamo, Vivienda, Jubilación, Recreación y Garantía de los trabajadores de Recope, Fondo de Garantías y Ahorro del ICE, Fondo de Ahorro y Préstamo de la CNFL, Fondo de Capital y Ahorro de Japdeva, Fondo de Ahorro, Retiro y Garantía del A y A.”

 

Sobre la naturaleza y funciones de estos órganos, en la citada Opinión Jurídica OJ-36-1998 se afirmó que:

 

“En el sector público, han nacido a la vida jurídica estos órganos administradores de fondo de ahorro de los trabajadores por diversos medios jurídicos: Ley especial, Ley Orgánica de la Institución Pública o por Convención Colectiva, y se dedican al ahorro y préstamo con sus afiliados.

 

Jurídicamente los Fondos no se ajustan a ninguno de los institutos de derecho público o privado existentes, tales como cooperativas, mutualidades, fundaciones, asociaciones, sociedades y carecen de una Ley General que los rija, como el caso de las figuras jurídicas existentes y reconocidas por el ordenamiento, pero han subsistido como realidad.”

 

Valga traer a colación que en el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971, esta Procuraduría ante una consulta realizada por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, referente a si la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica estaba amparada a la Ley 2248 del 5 de setiembre de 1958, luego de un análisis de su ley de creación -2076 del 15 de noviembre de 1956- concluyó:

 

“Hay casos en que las normas generales de gestión administrativa - financiera o contable no resultan propiamente adecuadas a las exigencias de cierto tipo de gestiones, y para tal evento el legislador autoriza fórmulas de organización administrativo o financiera que a veces se aproximan a los métodos de las empresas privadas. Cuando esa separación del régimen obedece a la necesidad de dar flexibilidad y facilidad a la gestión que se encarga a un organismo, pero sin desligarlo de los vínculos de jerarquía de los órganos superiores de la Administración Central, entonces no habrá descentralización, sino solamente una administración personalizada, que seguirá formando parte de la Administración Central del Estado (página 207, Derecho Administrativo, Gabino Fraga, duodécima edición, México 1968)

 

Entonces, no siempre que se existan la personalidad y el patrimonio propio, puede afirmarse que se está enfrente de un órgano descentralizado.

 

Trasladando el pensamiento del autor citado, al caso de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, del ya (sic) puede sostenerse que no se trata de un órgano descentralizado, -por más que tenga personalidad jurídica propia y tenga un aparente patrimonio.- Se trata de un órgano de la Universidad de Costa Rica, que por las razones que señala Gabino Fraga, se le asigna una “administración personalizada”, pero sigue vinculado a la jerarquía de su superior, el Consejo Universitario y forma parte de la Universidad de Costa Rica.-

 

Ahora bien, de conformidad con la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la Universidad de Costa Rica es una institución docente oficial, a los efectos de la protección del régimen, comprendiendo la protección tanto a los que sirven cargos docentes como administrativos (artículo único de la Ley No. 3935 del 21 de agosto de 1967, que interpreta en forma auténtica el artículo 1° de la referida Ley).-

 

De tal manera, siendo un órgano de “administración personalizada” la citada Junta, sus empleados son servidores de la Universidad de Costa Rica, y están amparados a los beneficios de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional".

 

Efectivamente, tal y como lo analiza el citado dictamen y de un estudio de la Ley 4273 y el Reglamento de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, se evidencia que cuando se creó la Junta se le dotó de una personalidad jurídica propia, un patrimonio propio y una serie de facultades particulares; empero, no se le desligó de los vínculos de jerarquía que el Consejo Universitario tiene sobre ella.

 

Ante esta situación, el dictamen citado es correcto al concluir que la JAFAP no es autónoma o descentralizada, sino que, a través de la figura de una "administración personalizada”, no se le desliga de los vínculos de jerarquía que el Consejo Universitario tiene sobre ella. No obstante, se observa que las funciones de sus trabajadores no tienen ninguna relación con la docencia, ni la parte administrativa de dicho centro universitario.

 

Además, debe de tomarse en cuenta que el Consejo Universitario, no tiene mayor injerencia en la contratación de los trabajadores de la JAFAP, con excepción de su gerente y los miembros de la Junta Directiva. (artículos 1 y 3 de la Ley 4273 y 4, 5, y 13 del Reglamento).

 

Bajo esa misma inteligencia, nuestro máximo Tribunal Constitucional se ha referido al Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, en varias oportunidades, destacando en la Resolución n° 04708-99 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dieciocho de junio de 1999:

 

“IV.- Para que el reclamo del recurrente sea amparable y no un asunto de índole laboral, propio de la jurisdicción respectiva, es necesario dilucidar si el recurrente tiene un derecho fundamental frente a la Junta para no ser libremente despedido, como lo fue. La Sala ha tenido a la Junta como un sujeto de naturaleza pública, para efectos de aplicarle las reglas del artículo 27 constitucional en relación con el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la sentencia No. 898-95 de las 17:15 horas del 15 de febrero de 1995, que resolvió el amparo No.6170-94, de Jorge A. Grant Trigueros. No basta, sin embargo que la Junta tenga esa naturaleza sino que, además, la relación laboral del amparado con la Junta tendría que ser de servicio público, que no lo es, conforme lo ha resuelto esta Sala en la sentencia No. 2017-99 de las 17:15 horas del 16 de marzo de 1999, que resolvió el amparo No. 99-001192, del aquí recurrente contra la Junta Administradora, en la cual la Sala declaró sin lugar el recurso, planteado con motivo de la reorganización administrativa y de la planta física y del permiso con goce de salario que la Junta le impuso obligatoriamente. La Junta es de naturaleza pública y sus miembros son funcionarios nombrados por el Consejo Universitario, de acuerdo con el artículo 30, f).iv) del Estatuto Universitario, tal como se desprende claramente de la Ley No. 4273, que le otorga personalidad Jurídica, establece sus competencias, su integración y representación, aparte de la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo. Pero los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva. De modo que el reclamo del recurrente no es amparable.” (El destacado no es del original)

 

En el mismo sentido, en la Resolución n° 1999-04662 de las ocho horas con cincuenta y siete minutos del dieciocho de junio de 1999, la mencionada Sala dispuso:

 

“Para que el reclamo del recurrente sea amparable y no un asunto de índole laboral, propio de la jurisdicción respectiva, es necesario dilucidar si el recurrente tiene un derecho fundamental frente a la Junta para no ser libremente despedido, como lo fue. La Sala ha tenido a la Junta como un sujeto de naturaleza pública, para efectos de aplicarle las reglas del artículo 27 constitucional en relación con el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la sentencia No. 898-95 de las 17:15 horas del 15 de febrero de 1995, que resolvió el amparo No.6170-94, de Jorge A. Grant Trigueros. No basta, sin embargo que la Junta tenga esa naturaleza sino que, además, la relación laboral del amparado con la Junta tendría que ser de servicio público, que no lo es, conforme lo ha resuelto esta Sala en la sentencia No. 2017-99 de las 17:15 horas del 16 de marzo de 1999, que resolvió el amparo No. 99-001192, del aquí recurrente contra la Junta Administradora, en la cual la Sala declaró sin lugar el recurso, planteado con motivo de la reorganización administrativa y de la planta física y del permiso con goce de salario que la Junta le impuso obligatoriamente. La Junta es de naturaleza pública y sus miembros son funcionarios nombrados por el Consejo Universitario, de acuerdo con el artículo I 30, f).iv) del Estatuto Universitario, tal como se desprende claramente de la Ley No. 4273, que le otorga personalidad Jurídica, establece sus competencias, su integración y representación, aparte de la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo. Pero los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva. De modo que el reclamo del recurrente no es amparable.” (El destacado no es del original)

 

Al respecto, cabe recordar que lo resuelto por el Tribunal Constitucional tiene efectos vinculantes erga omnes de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que dispone: “La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma.” De modo que el tema planteado por la consultante en orden a los empleados de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica ya fue analizado y resuelto por la Sala Constitucional en el sentido de que no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cubiertos por la Convención Colectiva.

 

En abono a esa tesis, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia n° 000747-F-S1-2017 de las quince horas del veintidós de junio de dos mil diecisiete, tomando como base la propia jurisprudencia constitucional, como fuente formal no escrita del ordenamiento, por demás vinculante en la materia (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), resolvió sobre la naturaleza jurídica del Fondo de Ahorro y Préstamo de la UCR lo siguiente:

 

“en la citada resolución 947-12, razonó sobre la naturaleza jurídica del Fondo, a fin de definir su vinculación con la Universidad de Costa Rica, estimando como antecedente la sentencia 04708-99 de las 8 horas 57 minutos del 18 de junio de 1999 de la Sala Constitucional, donde esa Cámara señaló que, no obstante configurarse el Fondo como un sujeto de naturaleza pública, esa condición no cobija a sus empleados ni pueden ser considerados servidores del centro universitario. En igual sentido se establece, por parte del mismo Colegio Constitucional, en los fallos 02017-99 de las 17 horas 15 minutos del 16 de marzo de 1999 y 1999-04662 de las 8 horas 57 horas del 17 de junio de 1999, en donde resolvió: “La Junta es de naturaleza pública y sus miembros son funcionarios nombrados por el Consejo Universitario, de acuerdo con el artículo 30, f), iv) del Estatuto Universitario, tal como se desprende claramente de la Ley No. 4273, que le otorga personalidad Jurídica, establece sus competencias, su integración y representación, aparte de la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo. Pero los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva.”

VI.- De lo acotado debe resaltarse, el aludido Fondo existe con el propósito de atender la promoción socio-económica de los trabajadores de la Universidad de Costa Rica, según se desprende del artículo 2, incisos d) y e) de la Ley 4273. Pero ello en modo alguno determina que forme parte de esa Universidad ni que sea un órgano suyo. Antes bien, tiene su propia personalidad jurídica, con destino hacia a actividades ajenas al giro normal universitario, tanto en la perspectiva administrativa cuanto en la docente. En síntesis, sus funcionarios no pueden incluirse en el régimen magisterial. En punto al actor, considérense las diversas disposiciones de la Ley 2248, con la finalidad de delimitar las condiciones a observarse para ser beneficiario del Magisterio Nacional. Además de los numerales 1 y 8 ya citados, el canon 37 exige que la cuantía de los beneficios que se otorguen bajo el régimen transitorio de reparto tendrán como salario de referencia “…el promedio de los mejores treinta y dos salarios devengados durante los últimos sesenta meses al servicio de la educación. Al resultado se le aplicará una tasa de remplazo del (80%); todo lo anterior de conformidad con los artículos 34 y 35”. El canon 34 alude a las personas cubiertas y especifica son quienes se han desempeñado en el Magisterio Nacional. La disposición 35 remite al artículo 8 ya referido, para efectos de delimitar lo que ha de concebirse por desempeño magisterial. Según el inciso b) de este precepto, forma parte del Magisterio “…el personal administrativo del MEP y de los centros educativos mencionados en el inciso anterior”, inclusivo de las universidades estatales.” (El subrayado es propio)

 

La tesis anterior ha privado también en las resoluciones del Tribunal Administrativo de Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, las cuales han establecido con fundamento en la interpretación que se logra de acuerdo con la doctrina de la Sala Constitucional (5334-96, 4708-99), respecto a la situación jurídica de los trabajadores de la Junta Administradora que aunque esa Sala califica a la JAFAP como de naturaleza pública, no lo hace así con sus trabajadores, toda vez que las funciones que realizan dichos trabajadores no tiene ninguna relación con el servicio docente o administrativo en el sector educación. En esa dirección pueden consultarse las resoluciones 69-2010 de las 11:05 horas del 15 de diciembre del 2010, 947-2012 de las 10:56 horas del 28 de agosto del 2012 y 292-2015 de las 10:20 horas del 16 de marzo de 2015.

 

Concretamente, la Sala Constitucional en el voto 5334-96 dispuso: “Cuando se trate de una pensión obtenida bajo el amparo de la Ley 2248, el artículo es claro en disponer que el cálculo del monto se realizará con los salarios en el servicio del Magisterio Nacional, porque estamos ante una legislación social concreta, el Régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, y por ello, el tiempo que se acredite por este concepto debe haber sido laborado en instituciones docentes sean estas públicas o particulares, y el tiempo laborado en otras dependencias del Estado, que no sean educativas, como el Ministerio de Relaciones Exteriores, únicamente tiene la finalidad de completar los treinta años, interpretación que se logra de acuerdo con la doctrina de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de una relación de los artículos 1 y 4 inciso a de la ley 2248, (Votos 2006-00320, 2008-000923,2007-000924).”

 

Por tanto, bajo el nuevo estudio en orden a la naturaleza jurídica de la JAFAP y sus trabajadores que se ha hecho en este dictamen y por paridad de razón con lo dispuesto por la Sala Constitucional respecto a que “los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva”, lo procedente es reconsiderar parcialmente de oficio, conforme la facultad prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971, en el tanto admitió que los empleados de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo son servidores de la Universidad de Costa Rica, y están amparados a los beneficios de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

IV.- Sobre las interrogantes planteadas:

 

En primer lugar, se consulta si tienen los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica (JAFAP) un derecho de pertenencia al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, siendo la JAFAP un ente con personalidad jurídica propia y que ostenta un régimen de empleo regido por el derecho laboral común.

 

En atención a esta primera interrogante, a nuestro criterio la respuesta fue dada por la propia Sala Constitucional al concluir que, si bien se tiene al Fondo como un sujeto de naturaleza pública, esa condición no cobija a sus empleados ni pueden ser considerados servidores del centro universitario (Universidad de Costa Rica).

 

Concretamente, expresó: La Sala ha tenido a la Junta como un sujeto de naturaleza pública, para efectos de aplicarle las reglas del artículo 27 constitucional en relación con el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la sentencia No. 898-95 de las 17:15 horas del 15 de febrero de 1995, que resolvió el amparo No.6170-94, de Jorge A. Grant Trigueros. No basta, sin embargo que la Junta tenga esa naturaleza sino que, además, la relación laboral del amparado con la Junta tendría que ser de servicio público, que no lo es, conforme lo ha resuelto esta Sala en la sentencia No. 2017-99 de las 17:15 horas del 16 de marzo de 1999, que resolvió el amparo No. 99-001192, del aquí recurrente contra la Junta Administradora, en la cual la Sala declaró sin lugar el recurso, planteado con motivo de la reorganización administrativa y de la planta física y del permiso con goce de salario que la Junta le impuso obligatoriamente. La Junta es de naturaleza pública y sus miembros son funcionarios nombrados por el Consejo Universitario, de acuerdo con el artículo 30, f).iv) del Estatuto Universitario, tal como se desprende claramente de la Ley No. 4273, que le otorga personalidad Jurídica, establece sus competencias, su integración y representación, aparte de la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo. Pero los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva. De modo que el reclamo del recurrente no es amparable.” (El destacado no es del original) (Resolución n° 04708-99 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dieciocho de junio de 1999) (En el mismo sentido, ver la Resolución n° 1999-04662 de las ocho horas con cincuenta y siete minutos del dieciocho de junio de 1999)

 

Posición que comparte este órgano asesor y ha sido avalada también por la Sala Primera, al considerar que el Fondo existe con el propósito de atender la promoción socio-económica de los trabajadores de la Universidad de Costa Rica, según se desprende del artículo 1.2ª incisos d) y e) de la Ley 4273. Aunado a ello, tiene su propia personalidad jurídica, con destino a actividades ajenas al giro normal universitario, tanto en la perspectiva administrativa como en la docente.

 

Ergo, sus funcionarios no podrían incluirse en el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y tampoco podría hablarse de que tienen un derecho de pertenencia al citado régimen, en atención a lo dispuesto en la Ley 2248 y sus reformas, donde se regula los supuestos a observarse para ser beneficiario del Magisterio Nacional, tal y como se expuso en el apartado I de este dictamen. (Art. 1, 8, 34 y 35)

 

A mayor abundamiento, conforme lo hizo ver el Director Ejecutivo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional al atender la audiencia otorgada, el tema en estudio se judicializó, al punto que tanto el Juzgado de Seguridad Social como el Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, Sección Segunda, en un caso concreto de un trabajador de la JAFAP rechazaron la adscripción al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Veamos:

 

En la sentencia de primera instancia 1095 de las 8:00 horas del 16 de mayo del 2017 el Juzgado de Seguridad Social del Primer Circuito Judicial de San José, resolvió:

“En el caso bajo estudio, la principal pretensión de la parte actora, es el otorgamiento de una pensión por vejez bajo los términos y condiciones de la ley 7531 del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, alegando que es trabajador de la educación en la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Prestamos de la Universidad de Costa Rica y tiene más de cuatrocientas cuotas.

(…)

Realizado un resumen de la posición de las partes, procede ahora determinar si el actor como empleado de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamos de la Universidad de Costa Rica, puede ser beneficiario de (sic) del régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Ahora bien, el artículo 8 que nos remite al numeral 35 ambos de la ley 7531 dispone: "...Por desempeño en el Magisterio Nacional debe entenderse específicamente: a) Quienes sirvan en cargos docentes, tal y como lo define el artículo 54 de la Ley de Carrera docente, en instituciones educativas públicas o privadas, de enseñanza general básica, educación diversificada y en las universidades estatales. b) El personal administrativo del Ministerio de Educación Pública y de los centros educativos mencionados en el inciso anterior. c) Los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje que ejerzan actividades docentes regulares y continuas...' (sic). Presupuestos que no se cumplen en este caso, porque el actor no es docente y sus labores en la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamos de la Universidad de Costa Rica, fueron como analista de plataforma. Aunado a ello, tenemos que aunque “…la junta es de naturaleza pública y sus miembros son funcionarios nombrados por el Consejo Universitario, de acuerdo con el artículo 30, f).iv) del Estatuto Universitario, tal como se desprende claramente de la ley No. 4273, que le otorga personalidad Jurídica, establece sus competencias, su integración y representación, aparte de la contribución obligatoria de la Universidad y de los trabajadores con la que se sostiene el fondo. (...) los empleados de la Junta no son, ni tienen porque ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, ..." (sic) así resuelto por la Sala Constitucional en voto 04708-99 del dieciocho de junio de mil novecientos noventa y nueve. En virtud de lo expuesto y debido a que el actor no es docente y no trabaja para las instituciones indicadas en el numeral transcrito, procede declarar sin lugar en todos sus extremos la demanda…” (Expediente Judicial 15-003448-1102-LA)

 

En lo que respecta al Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, Sección Segunda, en este mismo expediente 15-003448-1102-LA, conoció y resolvió el recurso de apelación presentado y mediante la sentencia de segunda instancia 298 de las 9:35 horas del 17 de octubre de 2017, confirmó la sentencia apelada, en lo que había sido objeto de impugnación, en los siguientes términos:

“III.- Vistos los reproches formulados por la parte actora, y discutido el presente asunto, luego de su estudio, este Tribunal considera por unanimidad que no lleva razón, por lo que se dirá. Señala la apelante en resumen que no podía la Asesoría Legal, oponerse a lo resuelto por la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA). Al respecto, es necesario manifestar que las resoluciones que dicten la Junta Directiva de la JUPEMA, por sí solas carecen de eficacia jurídica, dado que la declaratoria de derechos (jubilación o pensión), al ser un acto complejo requieren de la aprobación de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, quien da por agotada la vía administrativa (artículo 92 de la Ley 7531). Y si bien es cierto, la JUPEMA concedió la jubilación al actor mediante la resolución N°4216, la Dirección Nacional de Pensiones y el Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la denegaron. Por lo que JUPEMA, no puede conceder el derecho jubilatorio, al requerir la aprobación final, de acuerdo con el artículo 89 de la 7531, sus reformas y su reglamento. Agréguese además, que el abogado legal de la JUPEMA, contesta la demanda, debido a que ese órgano está siendo demandado, en razón de que se trata del Régimen de Reparto, donde la Junta de Pensiones no tiene capacidad legal para actuar por sí sola. Pero en todo caso, debe revisar el apelante, la posición de la JUPEMA a la hora de contestar la demanda, la cual ha sido revisada y es una posición en todo momento a favor del actor, con la salvedad que hace de recordar que su representada no puede conceder por si sola la jubilación pretendida. Por último, se le hace saber al gestionante, que su derecho se deniega por cuanto él es un trabajador de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, y no es un empleado propiamente de la Universidad de Costa Rica. Tómese en cuenta que el numeral 8 de la Ley 7531, establece: "Profesionalidad Por desempeño en el Magisterio Nacional debe entenderse específicamente: a) Quienes sirvan en cargos docentes, tal y como lo define el artículo 54 de la Ley de Carrera Docente, en instituciones educativas, públicas o privadas, de enseñanza preescolar, enseñanza general básica, educación diversificada y en las universidades estatales. b) El personal administrativo del Ministerio de Educación Pública y de los centros educativos mencionados en el inciso anterior. c) Los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje que ejerzan actividades docentes regulares y continuas. No se entenderá como actividad docente la participación ocasional en charlas, coloquios, conferencias o cursos de capacitación, aunque sean desarrollados o patrocinados por instituciones públicas, educativas o no. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, los funcionarios administrativos cuyo nombramiento se produzca después de la promulgación de la presente ley, quedarán cubiertos por el seguro obligatorio de Invalidez, vejez y muerte, creado por la Ley No. 17, del 22 de octubre de 1943...". Ahora bien, en el Voto 4708-99, la Sala Constitucional, que refiere: "...los empleados de la Junta no lo son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica. Por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad. Ni cobijados por la Convención Colectiva...". Por su parte, en el addendum que la Sala hizo al anterior Voto, dice: "...Los empleados de la Junta no son empleados universitarios y por ello no se benefician del régimen de becas o beneficios de estudio, el régimen salarial sigue una estructura diferente a los escalafones, anualidades, fondo consolidado y otros conceptos que conforman el salario de los empleados universitarios...". Entonces, al actor no le es aplicable el numeral 8 citado. Asimismo, está demostrado que las cotizaciones del actor fueron para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social y no para JUPEMA, por ende no es posible ni anular ni revocar lo dispuesto en primera instancia. Por el contrario, se deben rechazar los agravios expuestos.”[9]

 

Lo mismo ocurrió en el expediente judicial 12-6753-1027-CA, donde la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia n° 000747-F-S1-2017 de las 15:00 horas del 22 de junio del 2017, transcrita en este pronunciamiento, concluyó que los funcionarios de la JAFAP no pueden incluirse en el régimen magisterial.

 

Ahora bien, en atención a las interrogantes segunda, tercera y cuarta, se evidencia de su contenido que están muy ligadas con el ejercicio de atribuciones o competencias específicas de varios actores que intervienen, entre ellos JUPEMA y la CCSS, que suponen temas evidentes de gestión interinstitucional y cuestiones que deben ser resueltas utilizando los procedimientos internos aplicables a los supuestos consultados y respetando lo dispuesto en la normativa vigente, al momento de resolver cada caso concreto.

 

Por su parte, también se nos consulta si son los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica integrantes y contribuyentes obligatorios de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Y si debe la JAFAP seguir deduciendo mes a mes de los salarios de sus servidores la cuota que corresponde a dicho seguro.

 

Conforme se expuso en el apartado II de este criterio la Ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional regula una asociación obligatoria; no obstante, esta es procedente solo en determinados casos y siempre con la condición de que el funcionario forme parte del sistema educativo nacional (art. 496 y 497, in fine, del Código de Educación). Por consiguiente, si no nos encontramos ante estos supuestos no procede el aporte obligatorio a esa Sociedad; y, en tesis de inicio, tampoco la deducción mensual de la cuota que corresponde a dicho seguro del salario de los trabajadores de la JAFAP.

 

Finalmente, en orden a la última consulta referente a qué es lo que procede respecto de las cuotas que han sido deducidas hasta la fecha y entregadas a dicha Sociedad de Seguros, en el caso de que los trabajadores de la JAFAP no pertenezcan a la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.

 

Al respecto, debe la consultante a nivel interno estudiar la situación particular de sus trabajadores, en coordinación con la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, a partir de lo indicado en el presente dictamen, y respetando la normativa vigente.

 

V.- CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

 

1.- En atención a la primera interrogante, a nuestro criterio la respuesta fue dada por la propia Sala Constitucional al concluir que, si bien se tiene al Fondo como un sujeto de naturaleza pública, esa condición no cobija a sus empleados ni pueden ser considerados servidores del centro universitario (Universidad de Costa Rica).

 

2.- Posición que comparte este órgano asesor y ha sido avalada también por la Sala Primera, al considerar que el Fondo existe con el propósito de atender la promoción socio-económica de los trabajadores de la Universidad de Costa Rica, según se desprende del artículo 1.2ª.incisos d) y e) de la Ley 4273. Aunado a ello, tiene su propia personalidad jurídica, con destino a actividades ajenas al giro normal universitario, tanto en la perspectiva administrativa como en la docente.

 

3.- Los funcionarios de la JAFAP no podrían incluirse en el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y tampoco podría hablarse de que tienen un derecho de pertenencia al citado régimen, en atención a lo dispuesto en la Ley 2248 y sus reformas, donde se regula los supuestos a observarse para ser beneficiario del Magisterio Nacional, tal y como se expuso en el apartado I de este dictamen. (Art. 1, 8, 34 y 35)

 

4.- En atención a las interrogantes segunda, tercera y cuarta, se evidencia de su contenido que están muy ligadas con el ejercicio de atribuciones o competencias específicas de varios actores que intervienen, entre ellos JUPEMA y la CCSS, que suponen temas evidentes de gestión interinstitucional y cuestiones que deben ser resueltas utilizando los procedimientos internos aplicables a los supuestos consultados y respetando lo dispuesto en la normativa vigente, al momento de resolver cada caso concreto.

 

5.- La Ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional regula una asociación obligatoria; no obstante, esta es procedente solo en determinados casos y siempre con la condición de que el funcionario forme parte del sistema educativo nacional (art. 496 y 497, in fine, del Código de Educación). Por consiguiente, si no nos encontramos ante estos supuestos no procede el aporte obligatorio a esa Sociedad; y, en tesis de inicio, tampoco la deducción mensual de la cuota que corresponde a dicho seguro del salario de los trabajadores de la JAFAP.

 

6.- En orden a la última consulta, debe la Junta Directiva de la JAFAP a nivel interno estudiar la situación particular de sus trabajadores, en coordinación con la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, a partir de lo indicado en el presente dictamen y respetando la normativa vigente.

7.- Bajo el nuevo estudio en orden a la naturaleza jurídica de la JAFAP y sus trabajadores que se ha hecho en este dictamen y por paridad de razón con lo dispuesto por la Sala Constitucional respecto a que “los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva”, lo procedente es reconsiderar parcialmente de oficio, conforme la facultad prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971, en el tanto admitió que los empleados de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo son servidores de la Universidad de Costa Rica, y están amparados a los beneficios de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

Del señor Presidente de la Junta Directiva de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, atenta se suscribe;

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg

 

 

 

 

C-300-2020

 

Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica (JAFAP-UCR). naturaleza jurídica de la JAFAP y sus trabajadores. funcionarios de la JAFAP no podrían incluirse en el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y tampoco podría hablarse de que tienen un derecho de pertenencia al citado régimen, en atención a lo dispuesto en la Ley 2248 y sus reformas. Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Se Reconsidera parcialmente de oficio el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971.

 

Por oficio JD-JAP-No.17-2019, de fecha 17 de setiembre del 2019, el Doctor Henning Jersen Pennington, Presidente de la Junta Directiva de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica, solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

1. ¿Tienen los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica (JAFAP) un derecho de pertenencia al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, siendo la JAFAP un ente con personalidad jurídica propia y que ostenta un régimen de empleo regido por el derecho laboral común?

 

2. En caso de que los servidores de la JAFAP no pertenezcan al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, sino al de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, ¿corresponde o debe JUPEMA trasladar las cotizaciones de los servidores a la Caja Costarricense del Seguro Social?

 

3. ¿El eventual traslado de las cotizaciones de los trabajadores debe hacerse por parte de JUPEMA de manera inmediata, o bien, hasta que sea declarado el derecho a la jubilación de cada uno de los servidores?

 

4. En caso de que hayan diferencias entre lo que se cotizó al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y las cuotas que deberían haberse pagado a la Caja Costarricense del Seguro Social: a) ¿Corresponde el reintegro de esas diferencias en favor del trabajador? B) ¿El eventual reintegro podría hacerse de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional o esto sería posible únicamente en el caso de los trabajadores que estén adscritos al Régimen Transitorio de Reparto?

 

5. ¿Son los trabajadores de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo de la Universidad de Costa Rica integrantes y contribuyentes obligatorios de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional? ¿Debe la JAFAP seguir deduciendo mes a mes de los salarios de sus servidores la cuota que corresponde a dicho seguro?

 

6. En caso de que los trabajadores de la JAFAP no pertenezcan a la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, ¿Qué es lo que procede respecto de las cuotas que han sido deducidas hasta la fecha y entregadas a dicha Sociedad de Seguros?

 

Mediante el Dictamen C-300-2020 del 31 de julio del 2020, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, se concluyó:

 

“1.- En atención a la primera interrogante, a nuestro criterio la respuesta fue dada por la propia Sala Constitucional al concluir que, si bien se tiene al Fondo como un sujeto de naturaleza pública, esa condición no cobija a sus empleados ni pueden ser considerados servidores del centro universitario (Universidad de Costa Rica).

 

2.- Posición que comparte este órgano asesor y ha sido avalada también por la Sala Primera, al considerar que el Fondo existe con el propósito de atender la promoción socio-económica de los trabajadores de la Universidad de Costa Rica, según se desprende del artículo 1.2ª.incisos d) y e) de la Ley 4273. Aunado a ello, tiene su propia personalidad jurídica, con destino a actividades ajenas al giro normal universitario, tanto en la perspectiva administrativa como en la docente.

 

3.- Los funcionarios de la JAFAP no podrían incluirse en el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y tampoco podría hablarse de que tienen un derecho de pertenencia al citado régimen, en atención a lo dispuesto en la Ley 2248 y sus reformas, donde se regula los supuestos a observarse para ser beneficiario del Magisterio Nacional, tal y como se expuso en el apartado I de este dictamen. (Art. 1, 8, 34 y 35)

 

4.- En atención a las interrogantes segunda, tercera y cuarta, se evidencia de su contenido que están muy ligadas con el ejercicio de atribuciones o competencias específicas de varios actores que intervienen, entre ellos JUPEMA y la CCSS, que suponen temas evidentes de gestión interinstitucional y cuestiones que deben ser resueltas utilizando los procedimientos internos aplicables a los supuestos consultados y respetando lo dispuesto en la normativa vigente, al momento de resolver cada caso concreto.

 

5.- La Ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional regula una asociación obligatoria; no obstante, esta es procedente solo en determinados casos y siempre con la condición de que el funcionario forme parte del sistema educativo nacional (art. 496 y 497, in fine, del Código de Educación). Por consiguiente, si no nos encontramos ante estos supuestos no procede el aporte obligatorio a esa Sociedad; y, en tesis de inicio, tampoco la deducción mensual de la cuota que corresponde a dicho seguro del salario de los trabajadores de la JAFAP.

 

6.- En orden a la última consulta, debe la Junta Directiva de la JAFAP a nivel interno estudiar la situación particular de sus trabajadores, en coordinación con la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, a partir de lo indicado en el presente dictamen y respetando la normativa vigente.

 

7.- Bajo el nuevo estudio en orden a la naturaleza jurídica de la JAFAP y sus trabajadores que se ha hecho en este dictamen y por paridad de razón con lo dispuesto por la Sala Constitucional respecto a que “los empleados de la Junta no son, ni tienen por qué ser funcionarios públicos, ya que son encargados de gestiones sometidas al derecho común y no son empleados de la Universidad de Costa Rica, por lo que no están sometidos al régimen estatutario propio de esa entidad, ni cobijados por la Convención Colectiva”, lo procedente es reconsiderar parcialmente de oficio, conforme la facultad prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el dictamen 006-C-PC del 22 de enero de 1971, en el tanto admitió que los empleados de la Junta Administradora del Fondo de Ahorro y Préstamo son servidores de la Universidad de Costa Rica, y están amparados a los beneficios de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.”