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Dictamen : 293 - del 22/07/2020
22 de julio de 2020
C-293-2020
Señora
Silvia Niño Villamizar
Directora General
Servicio Nacional de Salud Animal
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, damos respuesta a su oficio no. SENASA-DG-1184-2019 de 3 de octubre
de 2019, mediante el cual, el anterior director general requirió nuestro
criterio sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuál es la
intervención del Servicio Nacional de Salud Animal en la atención de denuncias
por ruidos provenientes de animales?
2. ¿El Ministerio de Salud
sigue siendo competente en los casos de denuncias por ruidos de animales cuando
el ruido no sea provocado por alguna afectación al bienestar animal? ¿Sigue
siendo el Ministerio de Salud el ente rector a pesar de que el Reglamento para
el Control de la Contaminación por Ruido, N° 39428-S, define
como fuente emisora únicamente objetos o artefactos que den origen a una onda
sonora y no toma en cuenta a los seres vivos (animales)?”
Conforme lo exige el artículo 4° de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica
Institucional, emitido mediante oficio SENASA-DG-AJ-0180-2019 de 3 de octubre
de 2019, en el cual se concluye que SENASA es el órgano estatal competente para
velar por el bienestar animal, y que, al denunciarse ruidos provenientes de
animales, debe realizar una visita de inspección a fin de corroborar que los
ruidos no se ocasionen a causa de que al animal no le sean provistas las
condiciones mínimas señaladas en el artículo 3° de la Ley no. 7451, Ley de
Bienestar de los Animales. En caso de que se constate esa situación, debe girar
medidas sanitarias a fin de corregir el inconveniente y con ello garantizar la
salud del animal y consecuentemente evitar molestias a los vecinos por los
ruidos generados por el animal.
Luego, la asesoría
institucional considera que, si el ruido proviene de animales, pero éste no es
generado porque no se cumplan las condiciones de bienestar animal, SENASA no
resulta competente, pues, en ese caso la afectación es únicamente a la salud
humana, y no a la salud animal.
En vista de que las
preguntas formuladas involucran competencias del Ministerio de Salud, se
confirió audiencia a ese Ministerio mediante oficio no. AAA-634-2020 de 26 de
junio de 2020.
Dicho Ministerio
respondió mediante oficio no. MS-DM-RC-5016-2020 de 10 de julio de 2020,
indicando que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Nacional
de Salud Animal, es el ente rector en materia de salud animal y que, al contar
con personal formado y capacitado para la atención de la salud pública
veterinaria, su intervención en la atención de denuncias por ruidos
provenientes de animales resulta fundamental, imprescindible y procedente desde
el punto de vista técnico, jurídico y administrativo.
Se indica, además, que
el Ministerio de Salud no es competente para atender las denuncias sobre casos
en los que el ruido sea provocado por causas ajenas al incumplimiento de las
condiciones mínimas de bienestar animal, porque el sonido producido por los
animales no es técnicamente medible, es decir, no cuentan con normativa que
permita medir los decibeles provocados por ese tipo de manifestación animal, y,
porque, los profesionales de la salud de las personas no cuentan con la
formación, experticia, conocimiento, ni criterio técnico competente para la
atención de esos casos. De ahí que, estiman, en esos supuestos es SENASA el
órgano técnico y administrativo competente, sin perjuicio de que el Ministerio
deba prestar la colaboración pertinente.
I. Sobre lo
consultado.
El artículo 6° de la Ley General
del Servicio Nacional de Salud Animal (no. 8495 de 6 de abril de 2006)
establece las funciones del Servicio Nacional de Salud Animal y dispone que ese
organismo es una autoridad en salud, de manera que toda persona, natural o jurídica deberá estar sujeta a las
órdenes que ésta dicte en el
ejercicio de sus competencias.
Es por ello que SENASA ejerce un
poder de policía sanitaria, que se manifiesta en la protección de la salud
animal y la salud pública veterinaria, tal y como lo hemos dispuesto en otras
ocasiones (Dictámenes nos. C-335-2009 de 3 de diciembre de 2009 y C-226-2011 de
12 de setiembre de 2011).
En cuanto a la atención de denuncias, el
artículo 6°, en su inciso p), dispone que SENASA es competente para la atención de aquellas
quejas ciudadanas que se presentan de conformidad con la ley y sus reglamentos.
Y, el artículo 44 de esa misma ley faculta a denunciar ante cualquier sospecha o indicio sobre la contaminación en
los alimentos de origen animal o sobre la existencia de plaga o enfermedad
exótica o epidémica, que se presente en los animales propios o ajenos.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que uno de los
objetos de la Ley 8495 es la protección de la salud animal y conservar,
promover, proteger y restablecer la salud de los animales, a fin de procurarles
mayor bienestar (artículos 1° y 2°), y que, conforme a su artículo 3°, se
declara de interés público la salud de los animales. Con base en ello, la Ley
establece que le corresponde a SENASA la reglamentación, planificación,
administración, coordinación, ejecución y aplicación de las actividades
oficiales relativas a la salud de la población animal (artículo 5°); ejecutar y
controlar las medidas de bienestar animal (artículo 6° inciso e); controlar y
garantizar la salud de los animales (artículo 6° inciso j); ordenar y ejecutar
medidas sanitarias y realizar inspecciones o visitas
para que se apliquen las medidas sanitarias dentro de la propiedad privada o
pública, en caso de riesgo a la salud pública veterinaria o la salud animal
(artículos 37 y 38); dictar y ejecutar medidas de seguridad para los animales y
velar porque los administrados cumplan con su deber de protección de los
animales y protección de la comunidad (artículos 44 y 45); ejercer el control
veterinario de establecimientos, otorgando y retirando el certificado
veterinario de operación (artículo 56 y siguientes); sancionar las infracciones
administrativas reguladas en el artículo 78 y siguientes, y particularmente,
sancionar a quienes no procuren el bienestar animal, de acuerdo con las normas
legales, técnicas, éticas y profesionales vigentes (inciso r) e incumplan las
medidas sanitarias establecidas por SENASA.
De conformidad con lo anterior, resulta claro que
SENASA es competente para dictar y ejecutar medidas relacionadas con la salud y
bienestar animal, por lo que debe entenderse que también es competente para
atender denuncias relativas a la vulneración de las condiciones mínimas de
bienestar animal y a las obligaciones de trato a los animales de compañía, que regulan los artículos 3° y 7° de la Ley
de Bienestar de los Animales (no. 7451 de 16 de noviembre de 1994), así como el
resto de condiciones sobre bienestar animal que establece esa norma.
En ese sentido, interesa, particularmente que, según
el artículo 7° inciso a), los dueños de animales de compañía deben
garantizarles condiciones vitales básicas y manejo apropiado según las buenas
prácticas de seguridad, para evitar riesgos y daños a la integridad, la salud
pública y la salud pública veterinaria, y que, según el inciso d) de ese mismo
artículo, los dueños o responsables de los animales de compañía deben cumplir
con los requerimientos establecidos en esa ley y con las normas de salud
pública y veterinaria.
Debe resaltarse que, aunque resulta claro que la
competencia de SENASA está dirigida directamente a resguardar la salud y
bienestar de los animales, la misma ley dispone que el ejercicio de esas
funciones también debe orientarse a garantizar la salud pública en general. Es
decir, el ejercicio de las funciones relativas a la protección de la salud y
bienestar animal, lleva aparejado, como efecto y fin colateral, el resguardo de
la salud humana.
De igual modo, obsérvese que el artículo 7° de la Ley
7451 recién citado indica que se deben garantizar las condiciones básicas a los
animales de compañía para evitar riesgos a la salud pública y veterinaria y que
se deben cumplir las normas de salud pública.
De particular relevancia es el artículo 4° de la Ley
8495, en cuanto dispone que la ley debe ser “interpretada en beneficio de la salud humana, la salud
animal y el medio ambiente, y para la protección de cada uno de ellos.” Por ello, no podría afirmarse que la participación de
SENASA en la atención de denuncias sobre ruidos generados por animales se
limita, únicamente, a aquellos casos en los que el ruido es generado por el
incumplimiento de las medidas de bienestar animal, es decir, cuando exista una
afectación a la salud o bienestar animal y que esa afectación sea la causante
del ruido.
No en vano el artículo 6° de la
Ley 8495 establece que cuando en
el ejercicio de las competencias allí señaladas “se involucren aspectos relacionados con la protección de la salud
pública, el Senasa deberá actuar en estricta colaboración y coordinación con el
Ministerio de Salud.” (Se añade la negrita).
Y ese mismo deber de coordinación se
recoge en el artículo 13 de esa misma Ley:
“Artículo
13.-Coordinación de entidades. Las dependencias y entidades de la
Administración Pública, centralizada y descentralizada, las universidades y las
municipalidades, así como todas las organizaciones públicas y privadas
relacionadas con lo establecido en la presente Ley, deberán colaborar y
coordinar sus actividades con el Senasa.
Los funcionarios del Senasa
y las demás autoridades sanitarias deberán ejecutar las actividades de control
y protección sanitaria de manera coordinada, bajo pena de despido sin
responsabilidad patronal.” (Se añade la negrita).
En cuanto a la protección de la salud humana, conforme
con la Ley General de Salud (no. 5395 de 30 de octubre de 1973) y la Ley
Orgánica del Ministerio de Salud (no. 5412 de 8 de noviembre de 1973), ese
Ministerio es el ente rector en todo lo relativo a garantizar el derecho a la
salud de la población.
En ese ámbito de acción tan amplio, debe resaltarse
que la Ley General de Salud contiene disposiciones relativas a la tenencia de
animales en relación con la evitación de molestias y daños a la salud de
terceros. Así, por ejemplo, los artículos 39 y 195 disponen:
“Artículo
39.- El propietario y el encargado de bienes muebles o inmuebles deberán evitar
las molestias y daños que puedan derivarse, para la salud de terceros, de la
mala calidad o mal estado de conservación o se higiene de tales bienes.
El mismo modo
el propietario y el encargado de animales deberán evitar las molestias o daños
que puedan afectar la salud ajena como consecuencia del estado de salud o de la
falta de control de esos animales.
En ambos
casos tales propietarios y encargados deberán tomar las medidas que la
autoridad sanitaria ordene dentro del plazo que el efecto se fije, sin
perjuicio de las providencias que la autoridad pueda tomar según la
peligrosidad o gravedad del caso.”
“Artículo
195.- La tenencia de animales sólo será permitida cuando no amenace la salud o
la seguridad de las personas y cuando el lugar en que
se mantienen
reúna las condiciones de saneamiento que exija el reglamento, a fin de que no
constituya foco de infección, criadero de vectores de enfermedades
transmisibles o causa de molestias o de insalubridad ambiental.”
Para el cumplimiento de las disposiciones de la
Ley General de Salud y garantizar la protección de la salud de la población,
esa misma ley, en sus artículos 340, 341 y 342, faculta al Ministerio a dictar
las normas técnicas y medidas generales y especiales que resulten necesarias y
que deben ser acatadas por los sujetos de derecho privado y público a los que
se dirijan.
De particular relevancia para el objeto de
la presente consulta es lo dispuesto por el artículo 338 bis de la Ley General
de Salud, que fue adicionado por la Ley General del Servicio de Salud Animal,
en cuanto indica:
“Artículo
338 bis.- Coordinación entre las autoridades
sanitarias. Los funcionarios del Ministerio de Salud y las demás autoridades
sanitarias deberán ejecutar las actividades de control y protección sanitaria
de manera coordinada, bajo pena de despido sin responsabilidad patronal.”
Ahora
bien, en cuanto a la
contaminación por ruido, los artículos 294 y 295 de la Ley General de Salud
establecen que se considera como contaminación atmosférica la emisión de
sonidos que sobrepasen las normas aceptadas internacionalmente y declaradas
oficiales por el Ministerio y que queda prohibido a toda persona física o
jurídica la descarga, emisión o emanación de contaminantes atmosféricos de
naturaleza y en proporciones prohibidas, resultantes de sus actividades
personales, domésticas, industriales, comerciales o de cualquier otra índole
que cause o contribuya a la contaminación atmosférica.
En
relación con lo anterior, esa misma Ley dispone que los propietarios de
construcciones o edificios deben disponer de sistemas que eviten emisiones que
produzcan contaminación atmosférica (artículo 296), que se prohíbe el
funcionamiento de toda fábrica o establecimiento industrial o comercial en
edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios para evitar
que las emisiones generen contaminación atmosférica con riesgo o peligro para
la salud y el bienestar de su personal y de terceros (artículo 297) y que ningún establecimiento industrial
podrá funcionar si constituye un elemento de peligro, insalubridad o
incomodidad para la vecindad, ya sea por las condiciones de manutención del
local en que funciona, por la forma o sistemas que emplea en la realización de
sus operaciones, por la forma o sistema que utiliza para eliminar los desechos,
residuos o emanaciones resultantes de sus faenas, o por los ruidos que produce
la operación.
Con base en algunas de esas disposiciones, la Sala
Constitucional ha señalado que, si bien es cierto la contaminación por ruido se
encuentra regulada en varios instrumentos normativos y que en su atención
participan varias instituciones, el Ministerio de Salud tiene la potestad de
determinar la existencia de contaminación sónica, mediante la realización de
inspecciones y las mediciones correspondientes y, además, puede adoptar las
medidas que técnicamente correspondan:
“IV.- Sobre la contaminación
sónica, y su relación con el derecho a la salud, el derecho a gozar de un
ambiente libre de contaminación y el derecho a la intimidad (derecho a la
tranquilidad). Esta Sala ha reconocido, que tanto
el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación -sin el cual el
primero no podría hacerse efectivo- son derechos fundamentales, de modo que es
obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas
generales para procurar ese fin, o bien a través de actos concretos por parte
de la Administración. Existen varios tipos de contaminación, uno de ellos está
referido a la contaminación sónica producida por el ruido. El ruido es
considerado como una de la formas de agresión al
ambiente que aumenta las incomodidades en una sociedad cada vez más
industrializada. Las molestias por ruidos afectan la calidad de vida y la salud
de las personas, ya que pueden traer consigo consecuencias fisiológicas y
psíquicas, sobre todo ante la persistencia de una grave contaminación acústica.
Para abordar tal problemática, el Estado
debe diseñar políticas contra esa clase de contaminación atmosférica, dirigidas
a proteger a las personas de la exposición excesiva al ruido. En relación con
las políticas para aminorar y evitar la contaminación sónica, así como para
promover la protección de los valores jurídicamente relevantes que en este caso
se ven involucrados, que son el medio ambiente y la salud, la Sala observa que
si bien sobresalen esfuerzos normativos al respecto, al Estado costarricense le
ha sido difícil estructurar un conjunto de normas que permitan hacer frente al
problema del ruido así como diseñar y poner en práctica un plan de reducción
del ruido que permita controlar de manera más eficiente el fenómeno ambiental.
Tal carencia normativa, no es un problema particular de nuestro país, pues el
ruido se presenta de difícil tratamiento dado en primer lugar a su naturaleza
temporal, no acumulativa y a la clara dispersión de sus agentes contaminadores,
-nótese que el ruido proviene de un sinnúmero de fuentes que atacan las
diversas situaciones en las que se desenvuelve el individuo (calle, lugar de
trabajo, vivienda, hospitales, zonas comerciales, parques, escuelas, etcétera).
Es claro que el problema del ruido se
agudiza debido tanto a la dispersión y aumento de las fuentes de contaminación,
así como al desarrollo de la industria, de la construcción, relacionado con el
grado de urbanización y densidad de la red vial, entre otros factores. A lo
anterior se suma que el diseño de la política ambiental no ha concedido
prioridad a este tipo de contaminación, que como se dijo, es de difícil
tratamiento, y a los problemas relativos a su definición; razones todas que han
obstaculizado el control del ruido. No
existe en nuestro ordenamiento jurídico, una normativa general que contemple
todas las principales cuestiones relacionadas con el tema, sino que se cuenta
con dispersas y variadas normas contenidas en diferentes cuerpos normativos
entre las que destaca la Ley Orgánica del Ambiente, que es la No.7554 de 4 de
octubre de 1995, que concede al ruido un lugar en los artículos 59 a 63 del
Capítulo XV denominado "Contaminación" y en el que incorpora el
principio precautorio de manera genérica al indicar que compete al Estado
adoptar las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la
contaminación ambiental (artículo 59). El artículo 60 en su inciso e) recoge
también el principio precautorio específicamente en materia de contaminación
acústica y dota de competencia al Estado, las municipalidades y las demás
instituciones públicas, para prevenir y controlar la contaminación del ambiente,
debiendo dar prioridad al establecimiento y operación de servicios adecuados en
áreas fundamentales para la salud ambiental, entre los que destaca el control
de la contaminación sónica. Se refuerza el principio precautorio en los
artículos 61 y 63 referente el primero a contingencia ambiental y según el cual
la autoridad competente dictará las medidas preventivas y correctivas
necesarias cuando sucedan contingencias por contaminación ambiental y otras que
no estén contempladas en esta ley. El artículo 63, de la ley de cita dispone el
procedimiento y medidas a tomar para la prevención y control del deterioro de
la atmósfera, y para disminuir y controlar las emisiones que sobrepasen los
límites permisibles. Por su parte, la Ley General de Salud dispone, en su
artículo 302, la protección de la exposición a los ruidos al señalar que ningún
establecimiento industrial podrá funcionar si sus labores constituyen un
elemento de peligro, insalubridad o incomodidad para la vecindad "(...). En el último
párrafo, del artículo 294, la Ley General de Salud se incluye al ruido como
elemento susceptible de provocar la contaminación de la atmósfera en los
siguientes términos: "Será
asimismo considerada como contaminación atmosférica la emisión de sonidos que
sobrepasen las normas aceptadas internacionalmente y declaradas oficiales por
el Ministerio." El Legislador costarricense ha previsto
sanciones de tipo penal, específicamente mediante el artículo 390, inciso 2,
del Código Penal, aplicables a los transgresores de los umbrales y franjas de
contaminación tolerables de ruido. La legislación laboral protege también a los
trabajadores expuestos a decibelios altos en sus lugares de trabajo, lo que
hace mediante el Reglamento de Control de Ruidos y Vibraciones, que es Decreto
Ejecutivo número 10541 de 14 de setiembre de 1979 elaborado por el Consejo de
Seguridad e Higiene del Trabajo del Ministerio de Trabajo, y el Reglamento para
Contratación Laboral y Condiciones Salud Ocupacional de Adolescentes
N°29220-MTSS (artículos 6 y 7); con el propósito de prevenir problemas de
audición de los trabajadores que laboran en locales de trabajo en que los
ruidos superan los límites establecidos. A nivel supranacional la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de
Janeiro en Junio de 1992 plantea los lineamientos a
seguir para combatir la contaminación sónica. Las normas citadas si bien
dispersas, están todas dirigidas a combatir desde diferentes flancos
(ambiental, penal, laboral, salubridad, internacional) la agresión directa y
cotidiana al derecho al medio ambiente, provocada por la contaminación sónica
como parte de la contaminación de la atmósfera, concepto definido en el
artículo 62 de la Ley Orgánica del Ambiente como: "(…) la presencia en ella y en concentraciones superiores a los
niveles permisibles fijados, de partículas sólidas, polvo, humo, vapor, gases,
malos olores, radiaciones, ruidos, ondas acústicas imperceptibles y otros
agentes de contaminación que el Poder Ejecutivo defina como tales en el
reglamento." La normativa citada ejemplifica los esfuerzos
realizados en materia de control de ruido que sirve de vehículo para preservar
el medio ambiente, tema que está indisolublemente vinculado o conectado con
otros derechos constitucionales, como el derecho a la salud, siendo una de las
finalidades principales del medio ambiente, la protección de la salud. De este
punto de confluencia entre el medio ambiente y la salud, puede entonces decirse que un deterioro ambiental por exceso de ruido
afecta al bienestar de las personas y puede provocar daño a su salud, lo que
justifica plenamente, a pesar de las evidentes dificultades que presenta el
tema, la regulación de este agente contaminador. Así entonces, la realización de ciertas actividades que eventualmente
generen contaminación sónica se encuentran limitadas por respeto de la
intimidad, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud. Entre las
entidades estatales llamadas a velar por estos derechos están la Policía, la
Municipalidad y el Ministerio de Salud, principalmente este último quien
tiene la potestad de determinar la existencia de contaminación sónica.
La policía tiene a su cargo el resguardo del orden público, la Municipalidad el
deber de verificación los permisos para operar y el Ministerio de Salud le corresponde la inspección y medición
sónica -entre otras diligencias necesarias-, a fin de poder determinar
debidamente si efectivamente se presenta el problema sanitario de
contaminación, así como que se establezcan las eventuales medidas que
técnicamente procedan para su solución. (Voto no. 688-2010 de las 9 horas 13
minutos de 15 de enero de 2010. Reiterado en los votos nos. 6558-2014 de las 9
horas 30 minutos de 16 de mayo de 2014, 186-2019 de las 9 horas 20 minutos de 9
de enero de 2019. Se añade la negrita y el subrayado).
Con base en lo expuesto resulta claro que tanto SENASA como
el Ministerio de Salud son competentes para atender las denuncias y asuntos
relacionados con los problemas de ruido que generen los animales. Por lo ya
expuesto detalladamente, tanto la Ley 8495 como la Ley General de Salud
confieren a ambas instituciones funciones relacionadas con el resguardo de la
salud humana, en relación con las posibles afectaciones que puede generar la
tenencia o actividades relacionadas con animales.
Ya hemos señalado, anteriormente, que las disposiciones de
la Ley de SENASA y la Ley General de Salud, en algunos ámbitos, no son
excluyentes, sino que otorgan competencias concurrentes:
“En primer término, la Ley n. º 5395 de 30 de
octubre de 1973 sitúa todo un marco legal sobre las reglas a seguir en asuntos
concernientes a la “salud pública” de la población, entre tanto la Ley n. º
8495 del 6 de abril del 2006 (originalmente llamada Ley del Servicio
Veterinario Oficial), es la normativa que regula específicamente los asuntos
pertinentes a la “salud animal”. Necesariamente debemos tener en cuenta que
ambas leyes -en su oportunidad- fueron declaradas de “interés público”
(artículos 1 y 3 respectivamente) en razón de la importancia de la materia que
se regula: la salud. Ergo, es muy probable que, dado lo anterior, se presenten
conflictos competenciales entre los órganos del Poder Ejecutivo.
Además, hay que tener en cuenta que la propia
Ley General de Servicio Nacional de Salud Animal, en su artículo 4, dispone lo
relativo a la forma interpretación de la ley, la cual, en primera instancia,
debe ser interpretada en total resguardo de la salud humana. Reza el citado
artículo:
“Artículo 4º—Interpretación de esta Ley. La
presente Ley será interpretada en beneficio de la salud humana, la salud animal
y el medio ambiente, y para la protección de cada uno de ellos.
La jurisprudencia, la doctrina y los
principios generales del Derecho servirán para interpretar, integrar y
delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, y tendrán el rango
de la norma que interpretan, integran o delimitan. Sin perjuicio de otros
principios, se considerarán los siguientes: el principio precautorio o de
cautela, el principio de análisis de riesgos, el principio de protección de los
intereses del consumidor, el principio de equivalencia y el principio de
transparencia e información”.
Es claro que el legislador antepuso la salud de los seres humanos sobre cualquier
otro fin perseguido por la Ley n. º 8495. Por esta razón conviene
referirnos al “derecho a la salud” en términos generales, ya que, tanto la Ley General de Salud como la Ley
General del Servicio Nacional de Salud Animal, tienen como norte la protección
de este derecho fundamental.
(…)
En cuanto a la tenencia de animales, es
importante tener claro que la Ley General de Salud, en su artículo 195, dispone
que esta solamente va a permitirse cuando no amenace la seguridad de los
habitantes y siempre y cuando se reúnan las condiciones de saneamiento mínimas
establecidas al efecto en un reglamento. Señala el citado numeral:
“ARTÍCULO 195.- La tenencia de animales sólo
será permitida cuando no amenace la salud o la seguridad de las personas y
cuando el lugar en que se mantienen reúna las condiciones de saneamiento que
exija el reglamento, a fin de que no constituya foco de infección, criadero de
vectores de enfermedades transmisibles o causa de molestias o de insalubridad
ambiental”.
De la lectura del título III del la Ley General de Servicio Nacional de Salud Animal se
desprende que, lejos de contradecir el
citado numeral, la nueva normativa viene a reforzar y complementar el fin
buscado por el legislador en la norma que está en la Ley de General de Salud,
ya que tiene como propósito la protección y control de la salud animal en pos
de resguardar la salud humana. No está de por demás precisar que, conforme
a lo dispuesto en los artículos 56 y 103 de la Ley n. º 8495, la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo a que se refiere el artículo 195 de la ley n.
º 5395 debe ser entendido, a partir de la vigencia de la primera, como la
reglamentación que debe emitir ese Poder
para dar cabal cumplimiento a la Ley General de Servicio Nacional de Salud
Animal; en consecuencia, el Poder Ejecutivo, cuando dicte el reglamento de esta
ley, debe necesariamente determinar las condiciones de saneamiento de los
lugares de tenencia de animales. Lo anterior no significa, que el Ministerio de
Salud pierda la competencia que le atribuye el numeral 195 de la Ley de Salud y
que, en caso de verificar el supuesto de hecho que prevé esa norma legal, ni
que pueda ejercer las atribuciones que le otorga el numeral 356 de ese mismo
cuerpo normativo; así como podría también ejercerlas el SENASA de conformidad
con el numeral 89 de su ley. Estamos,
pues, ante una competencia concurrente que pueden ejercer dos órganos del Poder
Ejecutivo tendente a garantizar el derecho fundamental a la salud.” (Dictamen no. C-088-2007 de 23 de marzo de 2007. Se añade
la negrita).
Como ya se expuso, si bien las competencias de SENASA están
dirigidas a la protección de la salud y bienestar animal, esas funciones deben
ejercerse también con el fin de que la tenencia de animales no perjudique la
salud de la población. Por esa razón, su participación en la atención de
denuncias por ruidos de animales no debe limitarse a los casos en los que el
ruido esté causado porque no se cumplan las condiciones de bienestar y salud
animal.
SENASA debe participar, en primer lugar, porque debe
determinar que no se estén incumpliendo las normas mínimas de bienestar y salud
animal, y, en segundo lugar, porque, como ya se dijo, su vigilancia sobre los
animales implica también el resguardo de la salud humana.
Y es que, en todo caso, la participación de SENASA resulta
necesaria, pues, en caso de que se determine que existe contaminación sónica o
que los ruidos de los animales son excesivos y se estime oportuna la adopción
de medidas que eliminen o disminuyan la afectación a la salud de la población,
debe velarse porque las medidas adoptadas no tengan un efecto negativo sobre el
bienestar y salud de los animales correspondientes, es decir, debe garantizarse
un adecuado equilibrio entre las medidas adoptadas y el bienestar y salud
animal.
En el caso del Ministerio de Salud, si bien su función no
está dirigida directamente a la atención de ruidos por animales, su competencia
genérica como ente rector en el resguardo de la atención de la salud de las
personas, engloba ese tipo de asuntos, pues, la Ley General de Salud le otorga
competencias relacionadas con la atención del ruido y los efectos sobre la
salud pública de la tenencia de animales.
De modo que, con base en las disposiciones citadas y los
artículos 6° y 13 de la Ley 8495 y 338 bis de la Ley General de Salud, ante las
denuncias por ruidos de animales, SENASA y el Ministerio de Salud tienen
competencias concurrentes, no excluyentes, que deben ejercer de manera
coordinada.
Así lo ha reconocido la Sala Constitucional al
indicar:
“III.- Sobre el
derecho a un ambiente sano y equilibrado y la tenencia de animales.… Asimismo,
sobre el ejercicio de la actividad de cría de animales, la Sala se ha
pronunciado y ha establecido que cualquier persona puede dedicarse a la cría de
animales como negocio, siempre y cuando no amenace con ello la salud o la
seguridad de las personas, debiendo evitar que la explotación empresarial se
constituya en foco de infección u ocasione contaminación ambiental. La Salud
Pública y la protección del medio ambiente son principios tutelados tanto a
nivel constitucional (artículos 21, 73 y 89 de la Carta Magna), como a través
de la normativa internacional. En este caso, la Ley General de Salud, en
especial los
artículos 304, 355, 356, 359, 363 y 364 autoriza al Ministerio de Salud para
tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones
pertinentes, decretando incluso el cierre temporal de las instalaciones, en el
tanto en que el propietario no cumpla con lo ordenado por el Ministerio (ver en
ese sentido el voto número 741-92 las 10:55 horas del 13 de marzo de 1992).
Asimismo,
existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra
contemplada expresamente en el segundo párrafo del artículo 50 de la
Constitución Política, que dispone, lo que sigue…
…el Estado no
solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una
de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de
terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la
responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada
persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación
de bienestar físico, psíquico (o mental) y social.
(…)
De este modo,
el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las
cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su
territorio así como también aquellas que vulneren el
ambiente, lo cual puede hacer a través de la ley, de reglamentos, de acuerdos o
de otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos
administrativos, y del derecho subjetivo de las personas a que así se proceda,
en forma diligente…
(…)
VI.- Como se
deduce del expediente y se confirma en los informes bajo juramento, desde la
primera visita realizada a la veterinaria se detectaron problemas en el sistema
de aislamiento del ruido que producen los animales que allí te tienen. Por su
parte, el Área Rectora de Salud de Escazú ordenó a la propietaria del establecimiento,
la presentación en un plazo de 25 días hábiles de un plan de mitigación para el
confinamiento de los ruidos confeccionado por un profesional y posteriormente,
confirió a la denunciada aprobación de un plan de confinamiento de ruidos
presentado por el establecimiento y que contiene una serie de modificaciones a
la infraestructura del inmueble, conforme a asesoría de un ingeniero, según
afirmó bajo juramento a esta Sala. Así las cosas, ambas autoridades recurridas
coinciden en que la veterinaria está presentando irregularidades en su
operación en relación con el sistema de aislamiento de ruidos y por ende, contaminación sónica, también es lo cierto que
no se ha puesto en evidencia una actuación contundente de ambas autoridades
para obligar a la empresa a solucionar el problema. En ese sentido, lo
informado por esas autoridades no puede ser atendido por este Tribunal pues es obligación de ambas instituciones, el
llevar a cabo por su propia cuenta, todas las acciones que sean necesarias para
que se de esa coordinación y colaboración interinstitucional en aras de
garantizar a la población el derecho a disfrutar de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.
No puede
olvidarse que en esta materia es
indiscutiblemente necesaria la coordinación entre las dependencias públicas,
ello en aras de garantizar la protección del medio ambiente y si bien en teoría
se puede pensar que la múltiple responsabilidad de los diversos órganos del
Estado podría provocar un caos en la gestión administrativa, en la práctica
ello no es cierto por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de
esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos
nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre
las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie
de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder
Ejecutivo, las instituciones descentralizadas, las municipalidades, entre
otras, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido
encomendadas. Esta Sala se ha referido a ese principio de coordinación de las
dependencias públicas, específicamente en la sentencia número 5445-99 de las
14:30 horas del 14 de julio de 1999 en la que, para lo que interesa, señaló:
"De manera
que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas
actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo
objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la
independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de
jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en
relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de
determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto»
interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e
independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y
global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a
los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes
públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de
igualdad, que
den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier
forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes
corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero
que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés
de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente,
en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de
vigilancia general sobre todo el sector).”
Partiendo de lo
dicho, no cabe duda de que cualquier
omisión al deber de colaboración entre instituciones públicas, podría poner en
peligro la protección del ambiente a pesar de que el cumplimiento de la
normativa ambiental es de relevancia constitucional, por cuanto a
consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede
producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares
o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la
Administración (ver en ese sentido sentencia número 2005-01173 de las 15:11
horas del 08 de febrero de 2005).
VII.- Ahora
bien, volviendo al caso concreto, aún y cuando lo informado bajo la solemnidad
del juramento, para esta Sala no es
admisible que las instituciones encargadas de controlar esa actividad
comercial, no hayan adoptado de manera precisa y contundente las medidas
necesarias para que la operación de esa veterinaria se ajuste a derecho y se
eliminen completamente esas no conformidades que han puesto en evidencia un mal
manejo de las buenas prácticas. Se observa que aún
cuando se reconoce la existencia del problema que inclusive ha podido ser
evidenciado en las diferentes inspecciones realizadas, lo cierto del caso es
que tanto los funcionarios del Ministerio de Salud como del Servicio Nacional
de Salud Animal, han desatendido su obligación de ocuparse con prontitud y
celeridad de la situación que, además de involucrar los derechos individuales
del recurrente, también afecta de manera directa los derechos fundamentales que
ostentan los vecinos del lugar a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado pues para nadie es un secreto que las irregularidades que se han
puesto en evidencia, si se mantienen por más tiempo sin atención, podrían
generar serios problemas de contaminación sónica y de salud entre los
habitantes de las inmediaciones de dicho local comercial y convertirse en un
problema de salud pública que bien pudo ser evitado si órganos de la
Administración como los recurridos, que son los encargados de ello, hubieran
actuado a tiempo. Es necesario tener
en cuenta que al estar involucrados derechos de tan
alto rango en la escala de valores de los derechos fundamentales, se hace
indispensable la rápida y efectiva acción del Estado a través de sus órganos y
la consiguiente participación ciudadana cuando ello sea procedente.
En el caso
concreto se observa que la actuación de los
recurridos ha sido carente de iniciativa y de coordinación pues al parecer, aún
no existe un acuerdo sobre las medidas concretas que deberán realizar para que
la veterinaria solucione definitivamente el problema que presenta su sistema de
aislamiento de ruido y mientras se ventila ese conflicto, el recurrente y
los inquilinos de dicho edificio siguen sufriendo las consecuencias y con ello,
se continúan lesionando sus derechos fundamentales a la salud y a disfrutar de
un ambiente sano, estimando el Tribunal que este recurso es el medio adecuado y
necesario para obligar a los recurridos a cumplir con celeridad su obligación.” (Voto
no.
10995-2011 de las 9 horas 34 minutos del 19 de agosto de 2011. Se añade la
negrita. Sobre la actuación coordinada del Ministerio de Salud y SENASA en la
atención de denuncias por ruidos de animales, véanse también los votos nos.
10954-2017 y 23151-2019).
Por último, en atención
a ese deber de coordinación y teniendo en cuenta lo dicho por la Sala
Constitucional en cuanto a que la contaminación sónica afecta los derechos
fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el
hecho de que el Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido
(Decreto Ejecutivo no. 39428 de 23 de noviembre de 2017), no contemple la
medición de ruidos provenientes de animales, no debe constituir un impedimento
para que ambas instituciones atiendan las quejas de ruidos generados por
animales y ejerzan sus competencias con el fin de valorar la situación
denunciada y la necesidad de adoptar las medidas que correspondan para
minimizar o hacer cesar las afectaciones halladas.
La inexistencia de ese
procedimiento, más bien, exige una mayor coordinación entre ambas instituciones
para el ejercicio de sus competencias y el abordaje de las denuncias.
II. Conclusiones
Por todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:
1. Tanto SENASA como el Ministerio de Salud son competentes para atender
las denuncias y asuntos relacionados con los problemas de ruido que generen los
animales. Tanto la Ley 8495 como la Ley General de Salud confieren a ambas
instituciones funciones relacionadas con el resguardo de la salud humana, en
relación con las posibles afectaciones que puede generar la tenencia o
actividades relacionadas con animales.
2. Con base en las disposiciones citadas y los artículos 6° y
13 de la Ley 8495 y 338 bis de la Ley General de Salud, ante las denuncias por
ruidos de animales, SENASA y el Ministerio de Salud tienen competencias
concurrentes, no excluyentes, que deben ejercer de manera coordinada, tal y
como lo ha exigido la Sala Constitucional.
3. La participación de SENASA en la atención de denuncias por
ruidos de animales no debe limitarse a los casos en los que el ruido esté
causado porque no se cumplan las condiciones de bienestar y salud animal. Su
participación está fundamentada porque debe determinar que no se estén
incumpliendo las normas mínimas de bienestar y salud animal, porque su
vigilancia sobre los animales implica también el resguardo de la salud humana
y, porque en caso de que se determine que existe contaminación sónica o que los
ruidos de los animales son excesivos y se estime oportuna la adopción de
medidas que eliminen o disminuyan la afectación a la salud de la población,
debe velarse porque las medidas adoptadas no tengan un efecto negativo sobre el
bienestar y salud de los animales correspondientes, es decir, debe garantizarse
un adecuado equilibrio entre las medidas adoptadas y el bienestar y salud
animal.
4. En el caso del Ministerio de Salud, si bien su función no
está dirigida directamente a la atención de ruidos por animales, su competencia
genérica como ente rector en el resguardo de la atención de la salud de las
personas, engloba ese tipo de asuntos, pues, la Ley General de Salud le otorga
competencias relacionadas con la atención del ruido y los efectos sobre la
salud pública de la tenencia de animales.
5. El
hecho de que el Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido no
contemple la medición de ruidos provenientes de animales, no debe constituir un
impedimento para que ambas instituciones atiendan las quejas de ruidos
generados por animales y ejerzan sus competencias con el fin de valorar la
situación denunciada y la necesidad de adoptar las medidas que correspondan
para minimizar o hacer cesar las afectaciones halladas. La inexistencia de ese
procedimiento, más bien, exige una mayor coordinación entre ambas instituciones
para el ejercicio de sus competencias y el abordaje de las denuncias.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
Copia:
Dr.
Daniel Salas Peraza
Ministro
de Salud
SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL. POLICÍA
SANITARIA. BIENESTAR Y SALUD ANIMAL. SALUD PÚBLICA. LEY GENERAL DE SALUD. DEBER
DE COORDINACIÓN. COORDINACIÓN ENTRE AUTORIDADES SANITARIAS. CONTAMINACIÓN POR
RUIDO. CONTAMINACIÓN SÓNICA. DENUNCIAS POR RUIDOS DE ANIMALES.
La Dirección General del Servicio Nacional de Salud
Animal, en oficio no. SENASA-DG-1184-2019 de 3 de octubre de 2019, requiere
nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuál es la intervención del Servicio Nacional
de Salud Animal en la atención de denuncias por ruidos provenientes de
animales?
2. ¿El Ministerio de Salud sigue siendo competente
en los casos de denuncias por ruidos de animales cuando el ruido no sea
provocado por alguna afectación al bienestar animal? ¿Sigue siendo el
Ministerio de Salud el ente rector a pesar de que el Reglamento para el Control
de la Contaminación por Ruido, N° 39428-S, define como fuente emisora únicamente
objetos o artefactos que den origen a una onda sonora y no toma en cuenta a los
seres vivos (animales)?”
Esta Procuraduría, en dictamen no.
C-293-2020 de 22 de julio de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León
Rodríguez concluye:
1. Tanto SENASA como el
Ministerio de Salud son competentes para atender las denuncias y asuntos
relacionados con los problemas de ruido que generen los animales. Tanto la Ley
8495 como la Ley General de Salud confieren a ambas instituciones funciones
relacionadas con el resguardo de la salud humana, en relación con las posibles
afectaciones que puede generar la tenencia o actividades relacionadas con
animales.
2. Con base en las disposiciones
citadas y los artículos 6° y 13 de la Ley 8495 y 338 bis de la Ley General de
Salud, ante las denuncias por ruidos de animales, SENASA y el Ministerio de
Salud tienen competencias concurrentes, no excluyentes, que deben ejercer de
manera coordinada, tal y como lo ha exigido la Sala Constitucional.
3. La participación de SENASA
en la atención de denuncias por ruidos de animales no debe limitarse a los
casos en los que el ruido esté causado porque no se cumplan las condiciones de
bienestar y salud animal. Su participación está fundamentada porque debe
determinar que no se estén incumpliendo las normas mínimas de bienestar y salud
animal, porque su vigilancia sobre los animales implica también el resguardo de
la salud humana y, porque en caso de que se determine que existe contaminación
sónica o que los ruidos de los animales son excesivos y se estime oportuna la
adopción de medidas que eliminen o disminuyan la afectación a la salud de la
población, debe velarse porque las medidas adoptadas no tengan un efecto
negativo sobre el bienestar y salud de los animales correspondientes, es decir,
debe garantizarse un adecuado equilibrio entre las medidas adoptadas y el
bienestar y salud animal.
4. En el caso del Ministerio de
Salud, si bien su función no está dirigida directamente a la atención de ruidos
por animales, su competencia genérica como ente rector en el resguardo de la
atención de la salud de las personas, engloba ese tipo de asuntos, pues, la Ley
General de Salud le otorga competencias relacionadas con la atención del ruido
y los efectos sobre la salud pública de la tenencia de animales.
5. El hecho de que el
Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido no contemple la
medición de ruidos provenientes de animales, no debe constituir un impedimento
para que ambas instituciones atiendan las quejas de ruidos generados por
animales y ejerzan sus competencias con el fin de valorar la situación
denunciada y la necesidad de adoptar las medidas que correspondan para minimizar
o hacer cesar las afectaciones halladas. La inexistencia de ese procedimiento,
más bien, exige una mayor coordinación entre ambas instituciones para el
ejercicio de sus competencias y el abordaje de las denuncias.