Opinión Jurídica : 104 - del 16/07/2020

16 de julio del 2020

OJ-104-2020

Diputada

Yorleny León Marchena

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPLN-56-0F1-819-2020, del 11 de junio pasado, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con el salario escolar.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019 y OJ-121-2019), debemos reiterar ahora que este Despacho despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A tales dictámenes el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes:

“Artículo 2.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.

Adicionalmente, debemos indicar que abordaremos los temas en consulta de manera general, pues “... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa”. (Dictamen C-159-2004, reiterado, entre otros, en el C-220-2014 y en el C-102-2019 del 5 de abril del 2019).

II.- RESPECTO A LA FIGURA DEL SALARIO ESCOLAR Y SUS CARACTERÍSTICAS

En la consulta que se nos plantea se formulan doce preguntas puntuales sobre el tema del salario escolar. Para atender la gestión procederemos seguidamente a exponer algunas consideraciones generales sobre ese tema, para luego referirnos, también de forma puntual, a las dudas sobre las cuales se requiere nuestro criterio.

En primer término, debemos indicar que el salario escolar tuvo su origen en la retención de una parte de los incrementos salariales acordados para los servidores públicos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y por la Autoridad Presupuestaria. Esas retenciones se iniciaron durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998, de manera tal que, al finalizar ese lapso, cada trabajador amparado a esos regímenes mantiene acumulados incrementos salariales que sumados equivalen a la suma que se paga por salario escolar. Ello implica que, a raíz de las retenciones mencionadas, los funcionarios públicos no reciben mensualmente la totalidad de su salario, sino que una parte de su remuneración se retiene y se acumula para ser cancelada en el mes de enero de cada año.

Al evacuar una consulta sobre la aplicación del salario escolar en las municipalidades, esta Procuraduría indicó que, a los servidores municipales, al no estar cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, ni formar parte del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria, no se les realizaron las retenciones salariales a las que se hizo referencia en el párrafo anterior, por lo que no les corresponde el pago del salario escolar, salvo que la municipalidad para la cual laboran, en uso de la autonomía que ostenta ese tipo de entes territoriales, hubiese decidido implementar dicha figura y practicar, efectivamente, las retenciones salariales en que se fundamenta. Agregamos en esa ocasión que en caso de que no haya habido retenciones salariales, el reconocimiento del salario escolar sería improcedente. (Dictamen C-018-2019 del 23 de enero del 2019).

Es preciso señalar que la figura del salario escolar no es exclusiva del sector público, pues la ley de “Promoción del Salario Escolar en el Sector Privado”, n.° 8682 de 12 de noviembre del 2008, dispuso que todo patrono privado, sea persona física o jurídica, debe conceder a sus trabajadores la opción de acogerse al salario escolar, el cual responde a un componente económico anual que percibe el trabajador, de acuerdo con lo ahorrado por él mismo (artículo 1°). De conformidad con esa ley, el patrono debe retener del salario del trabajador el monto que éste último disponga (artículo 2), y entregar la suma acumulada, en un solo pago, dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año (artículo 4).

Por otra parte, en una oportunidad en que se nos consultó sobre la forma en que opera el salario escolar cuando el funcionario se encuentra incapacitado para el trabajo, indicamos que las prestaciones económicas que perciben los servidores con motivo de una incapacidad por enfermedad no constituyen salario, sino subsidio, y siendo que el salario escolar constituye una retención que se aplica sobre los salarios efectivamente devengados por el servidor durante el periodo correspondiente, no es posible considerar, para ese cálculo, las sumas canceladas por concepto de subsidios, salvo que exista una norma especial que, de manera clara, establezca lo contrario. (Dictamen C-279-2018 del 9 de noviembre del 2018).

Recientemente, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, órgano rector en materia de empleo público según lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, se refirió a la naturaleza y a las características del salario escolar. Se trata del oficio MIDEPLAN-DM-OF0443-2020 del 16 de abril del 2020, dirigido a señor Rodrigo Chaves Robles, Ministro de Hacienda en esa fecha. Dicho oficio, en lo que interesa, indicó:

“… el rubro llamado “salario escolar” se creó únicamente para efectos de poder identificar e instrumentalizar el gasto en el clasificador por objeto del gasto del Ministerio de Hacienda −y posiblemente en el sistema de pagos de la época, al igual que como está sucediendo en la actualidad con el ajuste técnico de los servidores policiales a nivel del sistema Integra 1−, y que dicho monto no corresponde a otra cosa que no sea el porcentaje del aumento de salario a las bases que no se podía pagar en el acto (1,25%) y que el Gobierno dispuso que pagaría de manera acumulativa en el mes de enero del año siguiente, y no de forma mensual por los problemas de liquidez que enfrentaba en ese entonces. (…) hay que advertir que desde el plano económico en caso de suprimirse el llamado “salario escolar”, esta medida no generaría ningún efectivo positivo en las finanzas públicas, y por el contrario sería perjudicial por lo siguiente:

I. Por tratarse de un monto ya ingresado al patrimonio de las personas servidoras públicas, su supresión implicaría que ese porcentaje debe trasladarse a los pagos de salarios que se realizan mensualmente con adelanto quincenal, con lo que se generaría una presión en la liquidez de las finanzas públicas.

II. Si se suprimiera y no se traslada a los salarios mensuales, debería indemnizarse a las personas servidoras públicas por concepto de los ingresos que dejarían de percibir, dado que ya formaba parte de su masa patrimonial, al afectarse uno de los elementos esenciales de la relación laboral como lo es el salario.”

Por su parte, la Sala Constitucional, en una resolución también reciente, indicó que el salario escolar no es un pago extraordinario, sino una parte del salario del trabajador que se paga de forma diferida, por lo que forma parte de su patrimonio. Se trata de la sentencia n.° 9188-2020 de las 9:50 horas del 21 de mayo del 2020, en la cual sostuvo lo siguiente:

“El denominado salario escolar tiene su origen en el año 1994, cuando el Consejo Nacional de Salarios acepta una propuesta planteada por el Poder Ejecutivo para el pago de un aumento salarial diferido. Esta propuesta consistía en que un porcentaje del aumento salarial acordado para los trabajadores, sería retenido por el patrono quien lo acumularía mensualmente y lo pagaría en forma diferida en enero de 1995. (…) Así, en resumen, el salario escolar surge como un porcentaje del aumento salarial de los trabajadores que sería pagado por los patronos en forma acumulada y diferida durante el mes de enero de cada año y que, por lo tanto, se encuentra dentro patrimonio del empleado. Lo anterior, implica que no se trata de un pago extraordinario, como es el caso del aguinaldo, sino que forma parte del salario del trabajador. (…) el salario escolar tiene su origen en un acuerdo emitido por un órgano en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, de ahí que, contrario a lo que estima el accionante, no se requería de la emisión de una ley específica para ello. (…) el salario escolar no constituye un pago adicional que la Administración realiza a sus funcionarios, tal y como se alega en el libelo de interposición, sino un pago por concepto de aumento salarial que constituye “una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida”. A partir de lo expuesto, la Sala descarta entonces que se esté ante un pago extraordinario y sin fundamento por parte del Estado que implique una violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de los fondos públicos (…) Con vista en lo expuesto en los considerandos anteriores, lo procedente es rechazar por el fondo la acción, no obstante, debe recordarse que, dado que el salario escolar forma parte del patrimonio del trabajador, conforme lo externado en esta sentencia, cualquier variación que se realice sobre este deberá respetar los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas que existen para los trabajadores, con las consecuencias que esto conlleve.”

Partiendo de los elementos de juicio expuestos, nos referiremos seguidamente a las preguntas específicas que se nos formulan:

“¿Es el salario escolar que reciben los servidores del Gobierno Central una parte del aumento salarial, o se trata de un componente salarial adicional?”

El salario escolar es una parte del salario que el patrono retiene mensualmente y que paga, de manera acumulada, en el mes de enero de cada año.

“¿Es el salario escolar una fracción del aumento general al salario base decretado por el Gobierno Central?”

El salario escolar es una parte del salario que se conformó con incrementos salariales pasados que no se cancelan mensualmente, sino que se retienen con el propósito de entregarlos en el mes de enero de cada año.

Así, los funcionarios públicos que reciben salario escolar, en vez de recibir la totalidad de su salario cada mes, reciben una suma menor. La diferencia entre el salario que debería recibir mensualmente cada trabajador y el que efectivamente recibe, es la suma que se paga en enero de cada año.

“Si se trata de un aumento salarial, ¿debe aplicarse sobre el salario base o sobre el salario total?”

El salario escolar se originó en aumentos salariales no aplicados en su momento, pero actualmente no se podría afirmar que constituye un aumento salarial, sino que es parte del salario de cada servidor.

“¿Afecta el salario escolar el cálculo del salario base para el año inmediato siguiente a su reconocimiento?”

El salario escolar no incide en el cálculo del salario base del año siguiente a su reconocimiento.

“¿Cómo se debe calcular el salario escolar en el Gobierno Central?”

El salario escolar es la suma de las retenciones salariales que se hacen mensualmente a cada servidor, suma que se paga en el mes de enero de cada año.

“¿Es el salario escolar un derecho adquirido y está el Gobierno Central obligado a continuar reconociéndolo todos los años en el mismo porcentaje?”

El salario escolar es una retención del salario del trabajador. En tanto constituye una retención, el patrono tiene la obligación de pagarlo y el trabajador el derecho a recibirlo.

¿El salario escolar que se paga de forma porcentual debe pagarse de forma nominal a partir de la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?

El salario escolar no se paga en forma porcentual, sino que constituye una parte del salario del trabajador que se retiene y se cancela en el mes de enero de cada año.

“¿En qué momento ingresa el salario escolar al patrimonio de los servidores públicos?”

El salario escolar es una retención salarial que se practica cada mes, por lo que el derecho a percibirlo se configura cada vez que se hace la retención, aunque su pago se materialice en el mes de enero de cada año.

“¿Es el salario escolar un monto que se retiente mensualmente del salario de los funcionarios del Gobierno Central?”

Como ya indicamos, el salario escolar es una retención salarial.

“Desde una perspectiva jurídica ¿cuál es la diferencia entre componente salarial, sobresueldo y aumento salarial?”

Los componentes salariales y los sobresueldos son los diversos rubros que integran el salario de una persona; los aumentos salariales son las sumas que se reconocen periódicamente a los trabajadores para compensar los cambios en factores económicos como la devaluación de la moneda o el incremento en el costo de la vida.

“¿Debe reconocerse el salario escolar durante los periodos en que la relación laboral está temporalmente suspendida por incapacidad del funcionario público?”

Cuando una persona está incapacitada para el trabajo, la prestación económica que recibe no puede catalogarse como salario, sino como un subsidio. Por ello, esta Procuraduría ha sostenido que en periodos de incapacidad no existe retención alguna de salario que deba verse reflejada en el pago del salario escolar, salvo que exista una norma expresa que indique lo contrario. (Ver dictamen C-279-2018 del 9 de noviembre del 2018).

“¿Debe aplicarse sobre el salario escolar la totalidad de las cargas sociales que aplican para el salario, así como la retención por impuesto de renta al salario?”

El salario escolar es parte del salario y, por ello, a las sumas que se cancelen por ese concepto le son aplicables todas las cargas sociales que pesan sobre el salario. De conformidad con el artículo 35, inciso f), de la Ley de Impuesto sobre la Renta, n.° 7092 de 21 de abril de 1988, el salario escolar no está afecto al impuesto sobre la renta.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR

JCMM/mmg