Dictamen : 283 - del 16/07/2020

16 de julio del 2020

C-283-2020

 

Señor

José Bernardino Rojas Méndez

Alcalde

Municipalidad de Buenos Aires

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° OFICIO-AMBA-558-2019 de fecha 16 de octubre del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Puede un Gobierno Municipal conciliar extremos laborales reclamados por empleados municipales en sede administrativa, entiéndase en este caso Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aún y cuando en dicha instancia no exista una autoridad jurisdiccional que homologue el acuerdo de partes?”

 

2. En el caso de que lo planteado anteriormente fuese posible, ¿Hay alguna limitante en razón a la cuantía por la cual se desee conciliar, ello por tratarse de recursos públicos?

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico N° AJDTE-MBA-122-2019 del 15 de octubre del 2019, suscrito por el Licenciado Edgar Adolfo Camacho Agüero, en su condición de Asesor Jurídico de la Municipalidad de Buenos Aires, mediante el cual luego de analizar los artículos 11 y 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, 18 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, 72 del Código Procesal Contencioso Administrativo, 11 de la Constitución Política, 474 y 475 del Código de Trabajo anterior y 458 Código de Trabajo vigente; así como, el dictamen C-077-2012 del 20 de marzo del 2012, arribó a las siguientes conclusiones:

 

“…se entiende que, una administración pública encuentra respaldo en la ley para atender y resolver entre otros, conflictos de empleo público a través de mecanismos de resolución alterna de conflictos, como lo es una conciliación, sea tanto en sede judicial como administrativa…

 

Sin embargo, para el caso de marras, considera el suscrito profesional existe duda en cuanto a la veracidad de que un gobierno local, representado por su alcalde, acuda a conciliar extremos laborales reclamados por sus servidores a nivel de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el tanto dicha instancia no cuenta con la figura de una autoridad jurisdiccional que mediante resolución fundada homologue el acuerdo tomado por las partes, como si sucede en procesos en materia contencioso administrativa y por supuesto, como ya se dijo, en la jurisdicción laboral.

 

(…)

 

…De lo dicho se extrae, que no existe un monto estimado sobre el cual pueda o no conciliar un municipio, sin embargo, dicha decisión deberá fundamentarse en razón de estudios técnicos que de previo demuestren los motivos de conveniencia que respaldan su actuar”.

En este contexto, abordaremos el tema objeto de consulta.

II.- Sobre lo consultado:

 

            En la primera interrogante se pretende dilucidar si puede un Gobierno Municipal conciliar extremos laborales reclamados por empleados municipales en sede administrativa, entiéndase en este caso Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aún y cuando en dicha instancia no exista una autoridad jurisdiccional que homologue el acuerdo de partes.

 

Sobre el tema objeto de estudio, debe destacarse que este Órgano Consultivo ha reiterado a través de su jurisprudencia administrativa su posición de que la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos dispuestos en la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social para solucionar sus controversias, siendo que la conciliación es un mecanismo válido para resolver los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público. (Al respecto véanse los dictámenes C-369-2006 del 18 de setiembre del 2006, C-382-2008 del 22 de octubre del 2008, C-388-2008 del 28 de octubre del 2008, C-024-2009 del 4 de febrero del 2009, C-273-2010 del 23 de diciembre del 2010, C-32-2011 del 14 de febrero del 2011, entre otros).

En esa línea, el artículo 458 del Código de Trabajo vigente establece la posibilidad de que la Administración Pública y las demás instituciones de derecho público puedan conciliar –entre ellas desde luego se encuentran las municipalidades-, al disponer:

 

“Artículo 458.- La Administración Pública y las demás instituciones de derecho público podrán conciliar, sobre su conducta administrativa, la validez de sus actos o sus efectos, con independencia de la naturaleza pública o privada de esos actos.

 

A la actividad conciliatoria asistirán las partes o sus representantes, con exclusión de los coadyuvantes.

 

Los representantes de las instituciones del Estado deberán estar acreditados con facultades suficientes para conciliar, otorgadas por el órgano competente, lo que deberá comprobarse previamente a la audiencia respectiva, en el caso de intervención judicial.

 

Cuando corresponda conciliar a la Procuraduría General de la República, se requerirá la autorización expresa del procurador general de la República o del procurador general adjunto, quienes deberán oír previamente al procurador asesor”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Por otra parte, de conformidad con el artículo 2 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, Ley 7727, se parte de que de la negociación entre las partes puede versar únicamente sobre materias patrimoniales y disponibles.

 

            Bajo esta inteligencia, es preciso tener claro que existen dos tipos de acuerdos de conciliación: los judiciales y los extrajudiciales. En ese sentido, el artículo 9 de la Ley 7727 dispone:

“Artículo 9.- Acuerdos judiciales y extrajudiciales

Los acuerdos de conciliación judiciales una vez homologados por el juez, y los extrajudiciales, tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en forma inmediata”.

 

            Nótese de dicha norma, dos aspectos fundamentes a destacar: el primero de ellos consiste en que únicamente en el caso de la conciliación judicial se exige la homologación del juez[1] y el segundo de ellos, consiste en que tanto los acuerdos judiciales como extrajudiciales tienen autoridad y eficacia de cosa juzgada material.

 

            Valga traer a colación la resolución 2016-001101 de las 11:40 horas del 12 de octubre del 2016, emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que analiza la autoridad y eficacia de cosa juzgada material de los acuerdos de conciliación extrajudiciales al indicar:

 

“III.- SOBRE LA EXCEPCION DE COSA JUZGADA. El recurrente considera que el Tribunal resolvió de forma errada esta excepción, pues de existir diferencias salariales en lo tocante a vacaciones y aguinaldo (al ser extremos irrenunciables) no opera cosa juzgada material; máxime, de concederse el reconocimiento de horas extras. Este órgano tuvo por acreditado que el actor y la demandada suscribieron un acuerdo de mediación en la Casa de la Justicia de San José, lugar autorizado por el Ministerio de Justicia y Paz para llevar a cabo estos arreglos. Dicho pacto, a tenor del numeral 9 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social (Ley 7727), como acertadamente señaló el Tribunal, tuvo autoridad y eficacia de cosa juzgada material y era ejecutorio en forma inmediata. En cuanto a lo que ha de entenderse por cosa juzgada, si bien, realmente, no existen vocablos que expresen satisfactoria y plenamente su significado, una aproximación a la definición indicaría que “es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existe contra ella medios de impugnación que permitan modificarla”. (COUTURE, Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, Ediciones Depalma, tercera edición, 1990, p. 401). La autoridad hace referencia al atributo propio del fallo, que emana del órgano jurisdiccional, cuando ha adquirido carácter definitivo. La eficacia, por su lado, concierne a los caracteres de inimpugnabilidad, inmutabilidad y coercibilidad, propios del fallo. Éste, es inimpugnable, cuando la ley impide cualquier ulterior ataque, tendiente a obtener la revisión de la misma materia. Es inmodificable, por cuanto, en ningún caso, ni de oficio ni a petición de parte, podrá ser alterado por otra autoridad. La coercibilidad, por su parte, consiste en la posibilidad de la ejecución forzada. Generalmente, se distingue entre cosa juzgada material o sustancial y cosa juzgada formal. Esta última, hace referencia a aquellas sentencias que tienen una eficacia meramente transitoria. “Se cumplen y son obligatorias tan sólo con relación al proceso en que se han dictado y al estado de cosas que se tuvo en cuenta en el momento de decidir; pero no obstan a que, en un procedimiento posterior, mudado el estado de cosas que se tuvo presente al decidir, la cosa juzgada pueda modificarse” (COUTURE, op. cit., p. 416). La cosa juzgada sustancial, por el contrario, surge cuando a la condición de inimpugnable de la sentencia, se le une la de inmutabilidad, aún en otro juicio posterior. Así, si una sentencia no puede ser ya objeto de recurso alguno, pero admite la posibilidad de modificación en un proceso posterior, se está en presencia de una situación de cosa juzgada simplemente formal; pero, si por el contrario, la sentencia adquiere también el carácter de inmodificable, se está ante la cosa juzgada material; ninguna autoridad podrá modificar lo resuelto. Los efectos de la cosa juzgada material hacen indiscutible, entonces, en otro proceso, la existencia o la inexistencia, eventuales, de la relación jurídica que se declara; de allí el adagio que afirma que es la “losa sepulcral” que termina con el conflicto de intereses y aquel otro, latino, que se expresa así: “res iudicata, pro-veritate habetur”. Salvo el caso de la expresa regulación, en relación con la materia penal, únicamente las sentencias firmes, dictadas en procesos ordinarios o abreviados, producen tal eficacia de cosa juzgada material; y, también, las resoluciones a las que la ley les confiera, expresamente, ese especial y concreto efecto jurídico (artículo 162 del Código Procesal Civil). Ahora bien, la existencia de la cosa juzgada en relación con otro proceso, implica la identidad de las partes, el objeto y la causa (artículo 163, ídem). Es decir, los sujetos del proceso “las partes”, deben ser los mismos, las pretensiones que se vayan a resolver, deben ser idénticas a las ya resueltas; y, los fundamentos fácticos (causa petendi), deducidos para sustentar la pretensión deben también ser iguales. Estos tres requisitos llevan al planteamiento de lo que la doctrina conoce como los límites subjetivos y objetivos de la cosa juzgada. Los subjetivos, hacen referencia al alcance de lo resuelto respecto de las partes. Por principio, la cosa juzgada, alcanza tan sólo a los que han litigado. Se trata de una identidad jurídica de las partes y no necesariamente física. El objeto hace referencia a lo que verdaderamente ha sido materia del litigio, cuando se habla de objeto en la cosa juzgada, se alude al bien jurídico disputado en el proceso anterior. Finalmente, por causa se entiende el fundamento inmediato del derecho deducido en juicio (puede consultarse el fallo de esta Sala n° 1341-2015 de las 10 horas 05 minutos del cuatro de diciembre de dos mil dieciséis). Además, cabe mencionar que la cosa juzgada tiene el propósito de sostener el principio de seguridad jurídica, el cual la Sala Constitucional ha definido como aquel que está en la base de todo ordenamiento y se traduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario, con menoscabo del orden público y la paz sociales (fallo 10176-2011). Por su cuenta, otorga la rigidez y solidez necesarias, para evitar que una situación que ha sido resuelta o arreglada en otra instancia -judicial o extrajudicial-, sufra una suerte de indefinición e inseguridad jurídica en el tiempo (véase sentencia de Sala Constitucional n° 267-2012 sobre el principio de seguridad jurídica). Ahora bien, esta Cámara debe determinar si según lo indica el recurrente, dicho extremo fue indebidamente resuelto por el Ad-Quem, quien al respecto determinó lo siguiente: "En esta demanda judicial, el actor pretende el pago de horas extras, diferencias de vacaciones, descanso semanal y días feriados, reajuste de aguinaldo y vacaciones. Es evidente, que no existe cosa juzgada, sobre los extremos de horas extras, descanso semanal y feriados, por no haber sido objeto de acuerdo conciliatorio. En consecuencia, en relación al resto de los extremos, sí opera la cosa juzgada, por existir acuerdo entre las partes, que por el principio de buena fe, alcanza también, las diferencias de vacaciones y aguinaldo, que impropiamente pretende el actor la demanda". Esta Sala, con apoyo en lo anterior, comparte el criterio vertido por el a d-Quem en cuanto sostuvo el acuerdo conciliatorio únicamente en lo que expresamente arregló o pactó, esto es, en aquello que se desprendía de la literalidad de su contenido, dejando fuera todos los extremos omitidos y que no obstante, sí podían conocerse de manera amplia en esta sede. Nótese que el criterio que sostuvo el Tribunal, afianzó el principio de autonomía de la voluntad y libre negociación de las partes, garantizado por la Constitución Política cuando señala que "toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aun habiendo litigio pendiente". Lo que implica, eso sí, arreglos claros, circunstanciados y debidamente convenidos entre las partes que se obligan en ellos. Así las cosas, este extremo fue debidamente resuelto por parte del Ad-Quem, pues en el acuerdo conciliatorio alcanzado entre las partes, no pactaron lo relativo a horas extras, descanso semanal y feriados, pero sí los demás extremos peticionados en la demanda y denegados por el órgano judicial de segunda instancia. En ese sentido debe confirmarse la sentencia combatida en cuanto a este extremo petitorio”. (El resaltado pertenece al original)

 

Asimismo, la resolución 000069-F-2005 de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005, emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, examina la autoridad y eficacia de cosa juzgada material de los acuerdos de conciliación judiciales, señalando:

 

“Sobre esta dirección, el ordinal 9 de la Ley No. 7727, dispone con igual grado de claridad que “Los acuerdos de conciliación judiciales una vez homologados por el juez, y los extrajudiciales, tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en forma inmediata.” En la especie, el acta de conciliación fue homologada por el Juzgado Civil de Mayor Cuantía de Santa Cruz, por lo que los acuerdos adoptados, a partir de tal resolución, adquirieron firmeza y pasaron a ser vinculantes para las mismas. En efecto, una vez que se ha homologado el convenio, los términos de los acuerdos adoptados pasan a ser elementos delimitadores de la relación jurídica que se genera entre el demandante y el demandado, aspecto que ha sido tutelado a nivel procesal en las normas recién referidas. Lo anterior se sustenta en varios aspectos. La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional. Ahora bien, la misma Ley No. 7727 dispone en el numeral 7 que tratándose de conciliación en sede judicial, los acuerdos adoptados deberán ser homologados por un juez dentro del plazo de tres  días siguientes a la última audiencia de conciliación. Ese mismo cuerpo legal dispone en su artículo noveno que los acuerdos de conciliación judiciales una vez homologados por el Juez, tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en forma inmediata. Ante tal disposición, es claro que si las partes ya habían llegado a acuerdos en la fase de conciliación convocada al efecto y el juez competente homologó dichos acuerdos, tales convenciones habían adquirido ya el carácter de cosa juzgada material y,  por ende, le son aplicables las condiciones, características y efectos inherentes a este instituto jurídico, es decir, carecen de recurso ulterior y son ejecutables de forma inmediata, sin que puedan ser objeto de análisis en otro proceso o en el mismo, salvo la revisión establecida como mecanismo excepcional y tasado”.

 

            En atención a lo dispuesto en anteriores resoluciones judiciales, se concluye que únicamente los acuerdos judiciales deben ser homologados por el juez y que además ambos acuerdos -judiciales y extrajudiciales- revisten el mismo carácter de cosa juzgada material y en ese sentido, carecen de recurso ulterior y son ejecutables de manera inmediata, sin que puedan ser objeto de análisis en otro proceso.

 

            Bajo ese entendido, de seguido corresponde analizar la conciliación que se lleva a cabo dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que valga destacar corresponde al tipo de conciliación extrajudicial.

 

            Dentro del Código de Trabajo vigente, el Capítulo Tercero, incluye la normativa relacionada con la solución alterna de conflictos.

 

            Por ello, es dentro de este capítulo que los artículos 456 y 459 establecen la posibilidad de utilizar la conciliación, la mediación y el arbitraje como instrumentos de paz entre las partes y para la sociedad, habilitando de esta manera la intervención extrajudicial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la solución de conflictos. Dichos ordinales citan:

 

“Artículo 456.- La conciliación, la mediación y el arbitraje serán utilizados prioritariamente como instrumentos de paz entre las partes y para la sociedad. En los procesos judiciales, los órganos jurisdiccionales tienen el deber de promover una solución conciliada del conflicto, por encima de la imposición que implica la sentencia.

 

Extrajudicialmente, con la intervención de mediadores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o de un centro de resolución alterna de conflictos, en este último caso con la presencia de una persona abogada o de un representante sindical que asista a la parte trabajadora, podrán transigirse entre las partes los derechos en litigio, salvo los derechos indicados en el artículo siguiente.

 

Artículo 459.- Es facultativo para los trabajadores y las trabajadoras someter la solución de sus conflictos, de forma previa a la intervención de los órganos jurisdiccionales, a conciliadores o mediadores privados o del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La solicitud de conciliación, debidamente planteada ante el citado Ministerio, interrumpirá la prescripción, la cual tampoco correrá mientras se ventila la cuestión en esa sede, por un plazo máximo de tres meses.

 

También, podrán solicitarle al órgano jurisdiccional que antes de la presentación formal o de la tramitación del proceso se intente la solución del caso mediante la conciliación, la cual estará a cargo del mismo órgano, preferentemente a cargo de un juez o una jueza conciliadora especializada, del despacho o del respectivo centro de conciliación judicial. En este caso, el proceso se mantendrá en suspenso hasta por tres meses, lapso durante el cual no correrá plazo alguno de prescripción.

 

Esta regla también es aplicable a los empleadores o las empleadoras, en lo que respecta a las acciones o demandas que pretendan deducir en los órganos jurisdiccionales, pero si se tratara de una contrademanda o de pretensiones acumuladas, la suspensión del proceso solo podrá acordarse por el indicado lapso de tres meses para intentar la conciliación, a solicitud de ambas partes”. (El resaltado no pertenece al original.

 

Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social crea la Oficina de Asuntos Gremiales y Conciliación Administrativa, siendo que el artículo 39 establece sus funciones:

 

“Artículo 39.-

 

Esta Oficina tiene a su cargo las siguientes funciones:

 

a) Mantener un estudio constante sobre los conflictos de trabajo que se presenten, analizando sus causas y proponiendo los medios adecuados para evitarlos en lo futuro o para hacer menos graves sus consecuencias;

 

b) Intervenir amigablemente en los conflictos de trabajo con el objeto de tratar de solucionarlo;

 

c) Mantenerse en contacto con las organizaciones gremiales de patronos y de trabajadores, en todo lo que tenga atinencia con sus respectivas relaciones;

 

d) Revisar las convenciones colectivas de trabajo, haciendo las indicaciones correspondientes para que se ajusten a la ley;

 

e) Llevar a cabo los trabajos preparatorios encaminados a declarar la obligatoriedad de los convenios colectivos de trabajo;

 

f) Convocar a los patronos y trabajadores con el propósito de celebrar la convención colectiva de trabajo que debiere ser elevada a la categoría de contrato ley, o con el fin de revisar los contratos de esta especie; y

 

g) Asesorar a los trabajadores, únicamente en cuanto al derecho que les asista para reclamar judicialmente derechos sociales y respecto de la forma de entablar la acción, correspondiente”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Y su artículo 43, otorga el carácter de conciliación extrajudicial a aquellos acuerdos tomados dentro de esa Oficina:

 

“Artículo 43.-

 

En los conflictos de trabajo que se presenten entre patronos y trabajadores, o entre éstos, podrá intervenir esta Oficina, a fin de prevenir su desarrollo o lograr la conciliación extrajudicial, si ya se hubieren suscitado, a requerimiento de cualquiera de las partes interesadas. Para tal efecto, citará a una comparecencia en la cual oirá a las partes en conflicto o bien a sus representantes con poderes legales suficientes, luego les propondrá medios de solución de acuerdo con las leyes de trabajo. De todo eso, en la misma comparecencia, se levantará un acta, que será firmada por los presentes. Si alguna de las partes no firma se dejará constancia de ello. En el caso de que los conflictos de trabajo sean individuales, también se levantará un acta cuando no comparezca alguna de las partes citadas”. (El resaltado no pertenece al original)

Con ocasión de las conciliaciones realizadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia indicó en la resolución 00170-99 de las 9:50 horas del 18 de junio de 1999 lo siguiente:

“A las conciliaciones celebradas ante el Ministerio de Trabajo se les debe reconocer plena validez, independientemente de la responsabilidad del funcionario que autoriza el acuerdo si se incurre en alguna violación a las leyes laborales la que, en todo caso, podrá ser exigida por las vías correspondientes, quebranto eventual que, de producirse, no tiene la virtud de afectar la validez ni la eficacia del arreglo.  De lo contrario, el sistema de conciliación administrativa se tornaría en írrito e insostenible; ya que, si se reconociera la posibilidad de atacar esos acuerdos, por los motivos dichos, tales conciliaciones no cumplirían su finalidad, cual es, precisamente, ponerle fin a los conflictos, pues se estaría permitiendo su reapertura, en la sede judicial. Para resolver de esta manera, debe destacarse la importancia social que tienen las soluciones conciliadas de los conflictos: ²En fin, es evidente que los tribunales judiciales son insuficientes para responder con celeridad a la litigiosidad tan acentuada que provocan las relaciones laborales modernas.  Como señalaremos más adelante, movimientos como el norteamericano de ²Altenative Dispute Resolution² tienen su origen y causa en el convencimiento de que, por más recursos que la sociedad ponga al servicio de la jurisdicción, el nivel de conflictividad desbordará la capacidad de funcionamiento de esta última.  La búsqueda de alternativas no judiciales se convierte así en una necesidad para la propia capacidad de la sociedad de solucionar la controversia que las relaciones sociales originan, y dentro de ellas muy especialmente las laborales² (SALVADOR DEL REY GUANTER, ²Reflexiones generales sobre los medios extrajudiciales de solución de conflictos en el ámbito laboral², en: Jornadas sobre solución extrajudicial de conflictos laborales, Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid, 1994, p.30)...”. (El resaltado pertenece al original)

En sentido similar, dicha Sala en la resolución 00147-2003 de las 10:10 horas del 26 de marzo del 2003, resolvió:

“IV.- SOBRE LA VALIDEZ DE LA CONCILIACIÓN ANTE EL MINISTERIO DE TRABAJO: Ahora bien, los artículos 39, 43, 44 y 45 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, número 1860, del 21 de abril de 1955 y sus reformas, disponen que la Oficina de Asuntos Gremiales y Conciliación Administrativa tienen entre sus funciones, intervenir en los conflictos de trabajo con el objeto de tratar de solucionarlos. El artículo 43, establece que el acuerdo logrado entre las partes, ante esa instancia, tiene el carácter de una conciliación extrajudicial: En los conflictos de trabajo que se presenten entre patronos y trabajadores, o entre éstos, podrá intervenir esta Oficina, a fin de prevenir su desarrollo o lograr la conciliación extrajudicial, si ya se hubieren suscitado, a requerimiento de cualquiera de las partes interesadas. Para tal efecto citará a una comparecencia, en la cual solamente oirá a las partes en conflicto, proponiéndoles luego medios de solución de acuerdo con las leyes de trabajo, de todo lo cual levantará en el mismo instante una acta, que será firmada por el funcionario presente y por los interesados que supieren y quisieren hacerlo.  En virtud de lo expuesto, se colige que es válida la conciliación extrajudicial con intervención del Ministerio de Trabajo; y, que tiene límites según la doctrina legal y jurisprudencial; esto es, que sólo ha de recaer sobre derechos disponibles o transigibles siendo imposible transar sobre aquellos que son indiscutibles, incontrovertidos o no litigiosos…”.  

 

De conformidad con lo expuesto y en respuesta a la primera interrogante debe indicarse que la Administración Pública se encuentra habilitada para realizar acuerdos de conciliación judiciales y extrajudiciales en el marco de una relación de empleo público, siendo que ambos acuerdos revisten el carácter de cosa juzgada material.

 

En el caso de los acuerdos de conciliación que realiza el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, éstos corresponden a acuerdos extrajudiciales y en razón de ello, la normativa no exige la homologación de un juez, para reconocer su validez y eficacia, pues dicha homologación únicamente es requerida en el caso de los acuerdos de conciliación judiciales.

 

            Ahora bien, la segunda consulta se circunscribe en precisar si hay alguna limitante en razón de la cuantía por la cual se desee conciliar, ello por tratarse de recursos públicos.

 

            Sobre este punto concreto, cabe advertir que el monto máximo que puede ser objeto de conciliación debe ser definido a lo interno de la Administración Activa, ello siempre y cuando se analice la razonabilidad y proporcionalidad de lo que se pretenda pactar en cada caso concreto y en atención al objeto de la eventual conciliación. Ergo, cada decisión que se tome en ese sentido debe estar debidamente motivada y razonada, dejando constancia de ello por escrito en el respectivo expediente que se levante al afecto, junto con la autorización pertinente del órgano competente –máximo jerarca de la municipalidad-.

 

            Además, debe tomarse en cuenta el interés público, el principio de legalidad, el deber de probidad y el manejo y conservación de fondos públicos, siendo que en ese sentido se remite a la Municipalidad consultante a lo ya dispuesto por este Órgano Consultivo en el dictamen C-32-2011 del 14 de febrero del 2011, por cuanto no existe motivo alguno para variar de criterio, y en razón de que según dispone dicho dictamen “la idea entonces de acudir a los medios que contiene la Ley RAC en estos supuestos de responsabilidad estatal, es evitar, siempre desde la perspectiva del interés público en juego en los términos antes expuestos, que la Administración incurra en las costas y gastos de un proceso judicial al que inevitablemente sería arrastrada por el particular afectado y desde luego una posible sentencia condenatoria que reconozca una indemnización mucho más onerosa a la que se estaba dispuesto a ceder. Sobre todo si ya existe una línea jurisprudencial consolidada o incluso precedentes judiciales que por el mismo supuesto de hecho generador de responsabilidad han condenado civilmente al Estado”. 

 

            Finalmente, cabe citar el dictamen C-273-2010 del 23 de diciembre del 2010 que mencionó:

“De manera que el interés público y el principio de legalidad – cuya observancia implica la conformidad con el ordenamiento jurídico – constituyen los dos parámetros que deben ser valorados por toda Administración pública tanto a la hora de decidir si se someten o no a cualquiera de estos mecanismos, como al momento de conducirse por las negociaciones para llegar a un eventual arreglo con la contraparte distinto a la sentencia, independientemente del rol procesal (como actor, demandado, actor civil, etc.) que asuma en un juicio determinado”.

            Bajo este panorama, la institución consultante tiene dentro de sus facultades, la de autorizar que se celebren acuerdos de conciliación extrajudiciales, sin embargo ello se deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, no teniendo más límite que el propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo indicado, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La Administración Pública se encuentra habilitada para realizar acuerdos de conciliación judiciales y extrajudiciales en el marco de una relación de empleo público, siendo que ambos acuerdos revisten el carácter de cosa juzgada material.

 

2.- En el caso de los acuerdos de conciliación que realiza el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, éstos corresponden a acuerdos extrajudiciales y en razón de ello, la normativa no exige la homologación de un juez, para reconocer su validez y eficacia, pues dicha homologación únicamente es requerida en el caso de los acuerdos de conciliación judiciales.

 

3.- El monto máximo que puede ser objeto de conciliación debe ser definido a lo interno de la Administración Activa, ello siempre y cuando se analice la razonabilidad y proporcionalidad de lo que se pretenda pactar en cada caso concreto y en atención al objeto de la eventual conciliación. Además, se debe tomar en cuenta el interés público, el principio de legalidad, el deber de probidad y el manejo y conservación de fondos públicos.

 

4.- Cada decisión que se tome en ese sentido debe estar debidamente motivada y razonada, dejando constancia de ello por escrito en el respectivo expediente que se levante al afecto, junto con la autorización pertinente del órgano competente –máximo jerarca de la municipalidad-.

 

5.- La Municipalidad de Buenos Aires tiene dentro de sus facultades, la de autorizar que se celebren acuerdos de conciliación extrajudiciales, sin embargo, ello se deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, no teniendo más límite que el propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                             Engie Vargas Calderón

          Procuradora Adjunta                                            Abogada de Procuraduría

          Área de la Función Pública                                    Área de la Función Pública

 

Yav/evc/sgg

 

 

 

 

 

C-283-2020

 

Acuerdos de conciliación judiciales y extrajudiciales. procede Conciliación extremos laborales MTSS. relación con los art. 456, 458 y 459 Código Trabajo, 2 y 9 Ley 7727, 39 y 43 ley orgánica del mtss.

 

Por medio del oficio N° OFICIO-AMBA-558-2019 de fecha 16 de octubre del 2019, suscrito por el Alcalde de la Municipalidad de Buenos Aires, señor José Bernardino Rojas Méndez, se solicitó el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Puede un Gobierno Municipal conciliar extremos laborales reclamados por empleados municipales en sede administrativa, entiéndase en este caso Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aún y cuando en dicha instancia no exista una autoridad jurisdiccional que homologue el acuerdo de partes?”

 

2. En el caso de que lo planteado anteriormente fuese posible, ¿Hay alguna limitante en razón a la cuantía por la cual se desee conciliar, ello por tratarse de recursos públicos?

 

Mediante el dictamen C-283-2020 del 16 de julio del 2020, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, y la Licda. Engie Vargas Calderón, Abogada de Procuraduría, se concluyó:

 

“1.- La Administración Pública se encuentra habilitada para realizar acuerdos de conciliación judiciales y extrajudiciales en el marco de una relación de empleo público, siendo que ambos acuerdos revisten el carácter de cosa juzgada material.

 

2.- En el caso de los acuerdos de conciliación que realiza el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, éstos corresponden a acuerdos extrajudiciales y en razón de ello, la normativa no exige la homologación de un juez, para reconocer su validez y eficacia, pues dicha homologación únicamente es requerida en el caso de los acuerdos de conciliación judiciales.

 

3.- El monto máximo que puede ser objeto de conciliación debe ser definido a lo interno de la Administración Activa, ello siempre y cuando se analice la razonabilidad y proporcionalidad de lo que se pretenda pactar en cada caso concreto y en atención al objeto de la eventual conciliación. Además, se debe tomar en cuenta el interés público, el principio de legalidad, el deber de probidad y el manejo y conservación de fondos públicos.

 

4.- Cada decisión que se tome en ese sentido debe estar debidamente motivada y razonada, dejando constancia de ello por escrito en el respectivo expediente que se levante al afecto, junto con la autorización pertinente del órgano competente –máximo jerarca de la municipalidad-.

 

5.- La Municipalidad de Buenos Aires tiene dentro de sus facultades, la de autorizar que se celebren acuerdos de conciliación extrajudiciales, sin embargo, ello se deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, no teniendo más límite que el propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública.”