Dictamen : 290 - del 17/07/2020

17 de julio de 2020

C-290-2020

Señora

Elizabeth Solano Salazar

Subgerente

Instituto Nacional de Estadística y Censos

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio INEC-GE-SUBGE-003-2020 del 29 de junio de 2020, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes que transcribimos textualmente:

“1. ¿Las entidades que pertenecen al SEN pueden llevar a cabo las sanciones previstas en la ley de forma directa, en aquellos casos en que estas requieran información para sus estadísticas?

2. ¿El INEC puede sancionar directamente a los informantes que violenten el deber de brindar información, ya sea porque se manifieste su negativa a entregarla; porque no entreguen la información oportunamente o incluso porque entreguen información falsa o incompleta?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal del INEC.

I. SOBRE LA APROBACIÓN DE LA LEY DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICA NACIONAL

La reciente Ley del Sistema de Estadística Nacional, N° 9694 del 4 de junio de 2019, se originó como una iniciativa del Poder Ejecutivo y fue tramitada en la Asamblea Legislativa por la Comisión Especial encargada de conocer y dictaminar los proyectos de ley requeridos para la adhesión de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

La motivación del proyecto de ley era ajustar nuestra normativa interna a las recomendaciones del Comité de Gobernanza de la OCDE y, específicamente, a las contenidas en el Informe sobre Buenas Prácticas en Estadística. A partir de ello, se detectó la necesidad de derogar la Ley del Sistema de Estadística Nacional del 4 de noviembre de 1998 y, en su lugar, proponer una ley que estableciera claramente las obligaciones y responsabilidades de todas las personas e instituciones encargadas de hacer estadística que conforman el Sistema de Estadística Nacional (SEN), se reforzó la rectoría en materia estadística en manos del INEC y se fortaleció el financiamiento de dicha institución para el ejercicio de sus funciones, entre otras.

Dentro de las disposiciones de dicha Ley que generaron discusión durante del trámite legislativo, están los artículos 16 y 68 -finalmente aprobados- que por su importancia para la presente consulta, procedemos a citar:

“ARTÍCULO 16- Todas las personas físicas o jurídicas, residentes en el país o no, están obligadas a suministrar, de palabra, por escrito o por cualquier medio, de manera gratuita y en el plazo fijado, los datos, las informaciones de carácter estadístico y los registros administrativos que las instituciones públicas del SEN les soliciten, por intermedio de sus funcionarios, delegados o comisionados, acerca de hechos, que por su naturaleza y finalidad sean necesarios para la elaboración de las estadísticas oficiales que les corresponde, según lo establece el PEN. En el caso de que la solicitud se requiera en forma electrónica, deberá ser suministrada en formato abierto.

Esta obligación se extiende también a todos los funcionarios de la Administración Pública que, en razón de sus funciones, tengan a su cargo registros administrativos que sean necesarios para la elaboración de las estadísticas oficiales.

Asimismo, las instituciones públicas estarán obligadas a compartir con el INEC la información geográfica y cartográfica que posean y que sea necesaria para la producción y divulgación de estadísticas oficiales.

Las instituciones del SEN advertirán sobre el deber de entregarla en el plazo requerido, los fines que se persiguen con la recolección de estos datos, la confidencialidad y los mecanismos de protección de la información, y las sanciones en que puede incurrirse de no entregarla a tiempo o de brindar datos falsos, inexactos o extemporáneos.

El incumplimiento de lo dispuesto por el presente artículo se sancionará conforme a las disposiciones contenidas en el capítulo IV, sección II de esta ley.”

Las instituciones del SEN, al momento de recolectar datos personales, deberán informar, a la persona que los suministra, que estos podrán ser transferidos y los mecanismos de protección de la confidencialidad de esta información.

“ARTÍCULO 68- La persona física o jurídica que se niegue a responder las solicitudes al SEN o al INEC, relativas a la obtención de información estadística, quedará sujeta a la sanción establecida en el artículo 65 de esta ley. El pago de la multa indicada no exime de la entrega de la información.

La falta de entrega de la información solicitada configurará el delito de desobediencia a la autoridad, tipificado en el Código Penal.”

Como se desprende de dicho articulado, la ley vigente, a diferencia de la legislación anterior, establece una obligación de todas las personas e instituciones, de brindar la información -de interés estadístico- requerido por las instituciones del Sistema Nacional de Estadística y, en caso contrario, establece un régimen sancionatorio que debe aplicarse. Esto era precisamente uno de los objetivos principales buscados por el legislador, con la idea de fortalecer el sistema de estadística nacional y los alcances de la competencia del INEC y demás instituciones del sistema.

La ley faculta el acceso tanto a información pública como privada, siempre y cuando tengan interés estadístico. En la corriente legislativa se expuso que la mayoría de países de América Latina y Europa, tienen regulado en su legislación la obligatoriedad de la entrega de los datos debido al interés público que tiene la estadística (folio 886 del expediente legislativo), tesis que prevaleció finalmente al aprobarse la Ley 9694.

Durante el trámite de dicha ley, esta Procuraduría fue consultada sobre el entonces proyecto de ley y mediante la opinión jurídica OJ-087-2018 del 17 de setiembre de 2018, suscrita por el compañero Procurador Jorge Oviedo, se destacaron dudas de constitucional de los artículos señalados, indicando:

“Ahora bien, cabe señalar que si bien es legítimo que la administración pueda requerir, para fines estadísticos, información a las personas físicas, es claro que toda coerción para que las personas suministren datos de referencia personal requiere, para que sea legítima y proporcional en relación con el derecho autodeterminación informativa, que el Legislador determine, previamente, no solo el fin genérico por el cual se deban pedir los datos, sino que debe establecer algo más certero, sea la finalidad específica y concreta a cuya realización se destinarán los datos personales exigidos. El respeto debido al derecho de autodeterminación informativa, demanda, entonces, que el Legislador, en caso de que establezca una obligación de suministrar información personal a la administración, prescriba con toda precisión la utilización que se le dará a dicha información, el ámbito de la información que se requerirá y que constituya garantías legales de que los datos requeridos sean adecuados y necesarios para esa finalidad.

En este orden de ideas, cabe resaltar, sin embargo, que en el caso de encuestas u otros procesos con fines estadísticos no es dable, en principio, pensar que pueda establecer una vinculación teleológica estrecha y concreta de los datos. Ya se ha explicado en esta Opinión Jurídica, que es un rasgo esencial de la estadística el que los datos recolectados, una vez preparados estadísticamente, hayan de utilizarse para las funciones más variadas e imposibles de determinar de antemano. Además, la naturaleza de la función pública estadística requiere la necesidad de almacenar el acervo de datos recolectado. Dicho de otro modo, el imperativo de una descripción concreta del objetivo y la prohibición rigurosa de la recolección de datos de referencia personal en grandes cantidades pueden valer únicamente para las encuestas o procesos de recolección de información con finalidad no estadística, pero no en aquellas encuestas o censos estadísticos cuya información sería utilizada, posteriormente para ulteriores investigaciones estadísticas, así como para el proceso de planificación mediante una determinación fiable del número y de la estructura social de la población. Los procesos de recolección de información para fines estadísticos, tales como el censo o la encuesta poblacional, tienen forzosamente, entonces, que ser una encuesta de finalidad y elaboración múltiple y por consiguiente una recolección y almacenamiento de datos en gran escala.

Consecuencia de lo anterior, es notorio que, en principio, no existe una relación de proporcionalidad entre la necesidad de la administración de recolectar información personal de la población con fines estadísticos, y el establecimiento de disposiciones que establezcan la obligación de las personas de suministrar dicha información personal, so pena de ser sancionados sea administrativa o penalmente. Es decir que las disposiciones previstas en los artículos 16, 65 y 68 del proyecto de Ley y que obligarían a las personas a suministrar datos personales con fines estadísticos, so pena de sanción, podrían ser inconstitucionales por ser desproporcionales y eventualmente violatorios del derecho a la autodeterminación informativa.

Un razonamiento análogo debe aplicarse en relación con la posibilidad de imponer una obligación a las personas jurídicas privadas, de entregar información al Sistema de Estadística Nacional. En este sentido, baste acotar que, en principio, imponer a las personas jurídicas privadas a la obligación de entregar su información con una finalidad meramente estadística, y sin que, por tanto, se establezca una finalidad específica para dicha información, podría ser desproporcional.”

Las dudas de constitucionalidad apuntadas por este órgano asesor durante el trámite legislativo, no impactaron la norma finalmente aprobada, pues la obligación de suministrar la información con fines estadísticos para las personas físicas y jurídicas, así como el régimen sancionatorio se mantuvieron en la ley ahora vigente.

Ahora bien, a pesar de lo indicado en el precedente de cita debemos reconocer que el numeral 24 de la Constitución establece la inviolabilidad de los documentos privados como un derecho fundamental, el cual, como cualquier otro derecho, no es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus excepciones. Señala este numeral:

“ARTÍCULO 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación.” (El destacado no pertenece al original)

En lo que nos interesa, esta norma establece la posibilidad de que por “ley especial” se defina cuáles órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos privados en el ejercicio de su competencia y para conseguir fines públicos.

En consecuencia, el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política contiene una excepción: cuando prive un motivo de interés público que amerite que, un órgano de la Administración Pública pueda revisar los documentos e información privados.

En este caso, el Constituyente determinó que sería a través de una “ley especial” (aprobada por mayoría calificada según ha reconocido la Sala Constitucional) donde se determine el motivo de interés público que justifique la excepción al artículo 24. Precisamente, la Ley 9694 fue aprobada por mayoría calificada según se desprende del expediente legislativo, por lo que cumple el requisito formal establecido en el artículo constitucional señalado.

Es por lo anterior que la vigencia de la Ley 9694 y, específicamente, de las normas apuntadas, obligan al operador jurídico a aplicarlas, salvo que la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución declare su inconstitucionalidad, cosa que a la fecha no ha sucedido.

La eventual discusión de constitucionalidad, por el fondo, debe eventualmente centrarse en la razonabilidad de las disposiciones citadas, específicamente en lo que respecta a la ponderación entre el derecho a la autodeterminación informativa y el interés público existente en el acceso a los datos personales con fines estadísticos, discusión que no corresponde dilucidar a esta Procuraduría por tratarse, como indicamos, de una competencia de la Sala Constitucional.

Debe valorarse, además, que la Ley finalmente aprobada corresponde a la aspiración de entonces del Estado de pertenecer a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y, por tanto, ajustar su normativa interna a las buenas prácticas recomendadas por dicha organización. Por tanto, la Sala Constitucional eventualmente debe sopesar el valor jurídico constitucional de dichas recomendaciones a la luz de lo dispuesto en el numeral 7 constitucional.

Asimismo, debe considerarse que la Ley finalmente aprobada dejó a salvo en el artículo 18 el acceso a los datos de naturaleza sensible, al señalar:

“ARTÍCULO 18- En todo caso, serán de aportación estrictamente voluntaria y, en consecuencia, solo podrán recogerse previo consentimiento expreso de los interesados los datos susceptibles de revelar el origen étnico, las opiniones políticas, las convicciones religiosas, espirituales o filosóficas, la orientación sexual y, en general, cuantas circunstancias puedan afectar la intimidad personal o familiar.”

Adicional a lo anterior, debe considerarse que la Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, N° 8968 del 7 de julio de 2011, faculta el acceso a los datos personales para fines estadísticos (artículo 6).

Consecuentemente, a pesar de las discusiones de constitucionalidad que puedan derivarse de las normas vigentes de la Ley 9694, lo cierto es que la Administración debe aplicarlas hasta que la Sala Constitucional no disponga otra cosa.

II. SOBRE LO CONSULTADO

Tal como señalamos, no cabe duda que la Ley vigente N° 9694 autoriza al INEC y a las instituciones del Sistema de Estadística Nacional, a tener libre acceso a información de carácter privado y público para fines estrictamente estadísticos, salvo los datos de naturaleza sensible que son de entrega voluntaria.

Esta libertad de acceso autorizada por ley especial, sin embargo, no desmerita el carácter confidencial de la información de carácter privado y, por tanto, el deber de sigilo que dichas instituciones y sus funcionarios deben garantizar con su manejo. Precisamente uno de los principios fundamentales sobre los cuales se erige la Ley, es el de confidencialidad (artículos 10 y 22), garantizando el secreto estadístico al cual hemos hecho referencia en anteriores dictámenes (ver C-340-2004 de 18 de noviembre de 2004 y C-076-2005 del 21 de febrero de 2005).

Dejando establecido lo anterior que, en todo caso no es el objeto de la presente consulta, debemos analizar cuál es al alcance de la potestad sancionatoria reconocida en la Ley para aquellos casos en que se niegue la entrega de la información requerida con fines estadísticos.

Ya señalamos anteriormente que fuera de los supuestos relacionados con datos de naturaleza sensible, el artículo 16 de la Ley 9694 exige a todas las personas físicas o jurídicas y a las demás instituciones, suministrar de manera gratuita y en el plazo fijado, los datos, las informaciones de carácter estadístico y los registros administrativos que las instituciones públicas del SEN les soliciten.

Incluso el artículo 68 de la Ley somete al pago de una multa a las personas físicas o jurídicas que se nieguen a responder las solicitudes al SEN o al INEC, relativas a la obtención de información estadística.

Nótese que la ley otorga tal prorrogativa a todas las instituciones del SEN y no únicamente al INEC como ente rector en esta materia. La justificación del legislador, como indicamos, era fortalecer el Sistema Nacional de Estadística y a todas aquellas instituciones que pertenezcan a dicho sistema y que generan información estadística, justificación que se desprende de manera clara del folio 478 del expediente legislativo:

“La ley actual dejó por fuera una herramienta imprescindible de la que debe disponer el INEC y demás instituciones del SEN para poder cumplir con su deber, y es la obligatoriedad de las personas naturales y jurídicas de brindar la información que se les solicite, y que es necesaria para producir las estadísticas que la misma ley determina que se deben producir. Al respecto, el Código de Buenas de (sic) Prácticas de Costa Rica, establecido mediante decreto No.38698-PLAN (Gaceta No. 237 del 9 de diciembre del 2014, el cual toma como referencia los principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas y los códigos de buenas prácticas de la Conferencia de Estadísticas de las Américas (CEA-CEPAL), el de EUROESTAT, y el de la OCDE, establece el Principio 3 sobre el mandato de la recolección de datos que dice: “La actividad estadística nacional debe tener un mandato jurídico claro para recoger información destinada a la elaboración de estadísticas oficiales. A petición de las oficinas nacionales de estadística y de los miembros del Sistema de Estadística Nacional, se podrá obligar por ley a las administraciones, las empresas, los hogares y al público en general a permitir el acceso a los datos destinados a la elaboración de estadísticas oficinales o que presenten dichos datos, respetando el secreto estadístico” (El destacado no es del original)

La anterior cita refuerza lo indicado en cuanto a que las prerrogativas de acceso a la información otorgada en la ley, fueron reconocidas no sólo a favor del INEC, sino también a todas las entidades que pertenecen al SEN. Así quedó plasmado en el artículo 61 de la ley que establece en lo que interesa:

“ARTICULO 61- Sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal, laboral o de otro orden en que puedan incurrir los infractores, el INEC y las demás entidades públicas deberán imponer las sanciones que les correspondan, con estricto ajuste al derecho y el debido proceso previsto por la legislación nacional

(…)” (El destacado no forma parte del original)

Es por ello que el régimen sancionatorio dispuesto en la ley, puede ser ejercido de manera directa por el INEC o por las demás instituciones que forman parte del Sistema de Estadística Nacional, según sea la autoridad que haya requerido la información.

Ahora bien, el reiteradamente mencionado artículo 16 de la Ley 9694, expresamente establece la obligación de los particulares de entregar la información requerida por el INEC y/o las instituciones del SEN con fines estadísticos. Dicho artículo señala, además, que “El incumplimiento de lo dispuesto por el presente artículo se sancionará conforme a las disposiciones contenidas en el capítulo IV, sección II de esta ley.”

En el capítulo IV de la Ley 9694 se establece un régimen sancionatorio por las faltas dispuestas en la ley, el cual está dirigido no sólo a los funcionarios públicos, sino también a todos los particulares que se nieguen a responder las solicitudes al SEN o al INEC.

Específicamente los artículos 63 y siguientes, imponen sanciones de multa para las conductas que van desde infracciones leves a muy graves. Establecen dichos artículos:

ARTÍCULO 63- Se sancionará con multa de uno a cuatro salarios base, cuando se cometan las siguientes infracciones leves:

a) Se retrase o no se remita la información estadística necesaria para elaborar las estadísticas oficiales, dentro de los plazos de requerimiento consignados por el INEC en la solicitud de información, siempre que con la falta de remisión o el retraso no se hayan causado perjuicios graves al servicio.

b) Se remitan datos incompletos o inexactos, que no perjudiquen gravemente el servicio.

ARTÍCULO 64- Se sancionará con multa de cinco a siete salarios base, cuando se cometan las siguientes infracciones graves:

a) Se retrase o no se remita la información estadística necesaria para elaborar las estadísticas oficiales, dentro de los plazos de requerimiento consignados por el INEC en la solicitud de información, siempre que con la no remisión o el retraso se haya ocasionado grave daño al servicio.

b) Se remitan datos incompletos o inexactos, que causen perjuicio grave al servicio.

c) Si en el período de un año se cometiera otra infracción leve, habiendo existido ya dos sanciones anteriores por infracciones leves durante el mismo año, contado a partir de la primera sanción impuesta.

d) Las empresas que no entreguen o que alteren la información que le solicite el NEC para elaborar las estadísticas oficiales.

ARTÍCULO 65- Se sancionará con multa de ocho a diez salarios base, cuando se cometan las siguientes infracciones muy graves:

a) A los funcionarios públicos o personas naturales o jurídicas que suministren datos falsos a los servicios estadísticos competentes.

b) Se dé la resistencia notoria, habitual o con alegación de excusas infundadas o falsas, en el envío de los datos requeridos.

c) Se obstaculice la producción y divulgación de las estadísticas oficiales por parte de personas o instituciones públicas o privadas.

d) Si en el período de un año se cometiera otra infracción grave, habiendo existido ya dos sanciones anteriores por infracciones graves durante los tres años anteriores, contados a partir de la primera sanción impuesta.” (La negrita no forma parte del original)

Como se desprende de lo anterior, el régimen sancionatorio aplica para entidades públicas y privadas, no sólo por la no remisión de la información requerida con fines estadísticos, sino también por el retraso, falsedad o remisión incompleta o inexacta de la misma.

Con lo indicado, atendemos las dos interrogantes planteadas por la señora Subgerente del INEC.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) La aprobación de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, N° 9694 del 4 de junio de 2019, tuvo como objetivo ajustar nuestra normativa interna a las recomendaciones del Comité de Gobernanza de la OCDE y, específicamente, a las contenidas en el Informe sobre Buenas Prácticas en Estadística. Por ello, se propuso una ley que estableciera claramente las obligaciones y responsabilidades de todas las personas e instituciones encargadas de hacer estadística que conforman el Sistema de Estadística Nacional (SEN), se reforzó la rectoría en materia estadística en manos del INEC y se otorgó un financiamiento adecuado a dicha institución para el ejercicio de sus funciones, entre otras;

b) A pesar de la discusión de constitucionalidad que se generó durante el trámite legislativo a partir de los numerales 16 y 68 de la ley, ésta fue finalmente aprobada por mayoría calificada y su vigencia vincula al operador jurídico salvo que la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución declare su inconstitucionalidad, cosa que a la fecha no ha sucedido;

c) Partiendo de lo anterior, la Ley vigente N° 9694 autoriza al INEC y a las instituciones del Sistema de Estadística Nacional, a tener libre acceso a información de carácter público y privado para fines estrictamente estadísticos, salvo los datos de naturaleza sensible que son de entrega voluntaria. Esto, sin embargo, no desmerita el carácter confidencial de la información de carácter privado;

d) El régimen sancionatorio dispuesto en la ley, puede ser ejercido de manera directa por el INEC o por las demás instituciones que forman parte del Sistema de Estadística Nacional, según sea la autoridad que haya requerido la información. Este régimen sancionatorio está dirigido no sólo a los funcionarios públicos, sino también a todos los particulares que se nieguen a aportar la información requerida con fines estadísticos;

e) El régimen sancionatorio está previsto en la ley ante la no remisión, retraso, falsedad o remisión incompleta o inexacta de la información requerida con fines estadísticos.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/jce

C-290-2020

SISTEMA NACIONAL DE ESTADÍSTICA. RECTORÍA. ACCESO A INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. DATOS SENSIBLES. INFORMACIÓN PÚBLICA. POTESTAD SANCIONATORIA.

La señora Elizabeth Solano Salazar, Subgerente del Instituto Nacional de Estadística y Censos solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes que transcribimos textualmente:

“1. ¿Las entidades que pertenecen al SEN pueden llevar a cabo las sanciones previstas en la ley de forma directa, en aquellos casos en que estas requieran información para sus estadísticas?

Mediante dictamen C-290-2020 del 17 de julio de 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente:

e) El régimen sancionatorio está previsto en la ley ante la no remisión, retraso, falsedad o remisión incompleta o inexacta de la información requerida con fines estadísticos.