Dictamen : 260 - del 08/07/2020

08 de julio de 2020

C-260-2020

Señor

Tomas Martínez Baldares

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número PE-332-05-2020 de fecha 26 de mayo de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Si la política y la práctica aplicada por parte del INVU desde su creación, de realizar préstamos para compra de lote para construcción de vivienda por medio del Sistema de Ahorro y Préstamo roza con el espíritu del artículo 5 de su Ley constitutiva?

La Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (no. 1788 de 24 de agosto de 1954), dispone que esa Entidad tiene como fines “Orientar sus actividades con miras a obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes y proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores” (artículo 4 incisos a y c)

Con base en esa finalidad, en el artículo 5° inciso k) se dispuso que una de las atribuciones del INVU es establecer un sistema de ahorro o préstamo cuyos fondos se destinen de manera única, a “operaciones relacionadas con la casa de habitación de las personas que se suscriban.”

En este sentido, la norma resulta clara en establecer que los recursos del sistema de ahorro y préstamo deben destinarse a operaciones estrictamente relacionadas con la casa de habitación, es decir, con la adquisición de una vivienda. Y, en relación con los fines generales dispuestos en el artículo 4°, puede afirmarse que ese sistema de ahorro y préstamo es una herramienta diseñada para facilitar, a quienes no tengan acceso a una vivienda digna, los medios necesarios para poder adquirirla con sus propios recursos.

Entonces, las operaciones a las cuales, según la ley, deben destinarse los recursos del sistema de ahorro y préstamo, deben ser interpretadas conforme con la finalidad general del Instituto de brindar los medios necesarios para la adquisición de vivienda con recursos propios.

En ese sentido, la ley establece que el sistema puede destinarse a: 1) Compra de terreno y construcción o construcción en terreno propio; 2) Compra, ampliación o reparación de vivienda; 3) cancelación de gravámenes hipotecarios que pesen sobre casa propia; 4) Compra de terreno por el dueño de la vivienda, cuando ésta haya sido construida en propiedad ajena.

Nótese que las opciones detalladas por la ley no se limitan a la adquisición o construcción de una vivienda, sino que se trata de operaciones destinadas a facilitar esa adquisición o a consolidar los derechos de propiedad sobre las viviendas. Es decir, se trata de opciones directamente relacionadas con la adquisición de vivienda, de medios necesarios y encaminados a la obtención de una vivienda con recursos propios.

Resulta evidente que, en muchos casos, la compra de un terreno es un paso previo e indispensable para la construcción posterior de una vivienda, y, como tal, una operación estrictamente relacionada con el fin general del Instituto antes descrito. Por tanto, es una operación a la cual puede destinarse el sistema de ahorro y préstamo que prevé la ley.

Y es que, el hecho de que la adquisición del terreno y la construcción de la vivienda no se ejecuten simultáneamente o no se contemplen en una misma operación del sistema, lo cierto es que, como ya se dijo, la sola compra del terreno es una acción destinada a obtener una vivienda. Por tanto, al considerarse la compra de terreno como una opción cubierta por el sistema de ahorro y préstamo, el Instituto está facilitando un medio necesario para la adquisición de una vivienda con recursos propios.

Una interpretación contraria, como indicar que el sistema no puede cubrir esa operación de compra de terreno de manera independiente, es decir, que solo puede cubrir la compra de terreno y construcción de vivienda en una misma operación, implicaría limitar las opciones de acceso a vivienda que brinda el sistema.

De ahí que, resulta acertada la fundamentación dada por la Asesoría Jurídica al respecto. Y es que, además de lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, resulta relevante el artículo 4° de ese mismo cuerpo normativo, en cuanto a que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.”

Debe tenerse presente que el entorno social y económico actual ofrece una amplia variedad de operaciones relacionadas con la adquisición de vivienda, las cuales se encuentran en constante evolución de acuerdo a las necesidades que se presenten, y, en consecuencia, los programas de adquisición de vivienda deben adaptarse a esa dinámica.

Entonces, resulta válida la forma en la que el Instituto ha aplicado el artículo 5° inciso k) de la Ley 1788, contemplando la compra de terreno dentro del sistema de ahorro y préstamo, pues, por lo ya dicho, ello es acorde a la necesidad social que está llamado a satisfacer. Lo anterior, eso sí, siempre que se ejecuten todas las medidas necesarias para garantizar que el terreno será utilizado exclusivamente para fines de vivienda, y, de tal modo, que se trate siempre de una operación estrictamente relacionada con la adquisición de vivienda.

El Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Decreto Ejecutivo no. 19 de 16 de julio de 1955) contempla la posibilidad de financiar la compra de terreno con el fin de construir vivienda, lo cual debe entenderse también acorde a las demás disposiciones de la Ley 1788, en cuanto a las finalidades de interés social que debe perseguir el Instituto.

En conclusión, no encontramos ningún roce entre el espíritu del artículo 5° inciso k) de la Ley del Orgánica del INVU -el cual reiteramos es proporcionar los medios necesarios para que las familias costarricenses, que carecen de recursos, puedan dotarse de una vivienda digna-, con las políticas de la institución y lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo no. 19, sobre la aplicación del Sistema de Ahorro y Préstamo a la compra de terreno para la posterior construcción de vivienda.

Lo anterior, siempre que, se garantice de manera adecuada que el terreno adquirido será utilizado para fines habitacionales, pues, de lo contrario, no se estaría cumpliendo la finalidad a la cual debe responder el sistema y se estarían destinando recursos a fines distintos de los previstos legalmente.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez Angela M° Garro Contreras

Procuradora Abogada de Procuraduría