Dictamen : 216 - del 05/08/2019

05 de agosto de 2019

C-216-2019

Señor

Erick Guzman Vargas

Secretario General

Tribunal Supremo de Elecciones

S.D.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República,  doy respuesta al oficio STSE-1323-2019 de 24 de junio de 2019, mediante el cual se nos comunica la  resolución de las 10:00 horas del 19 de junio de 2019 mediante la cual el Tribunal Supremo de Elecciones resolvió requerir a la Procuraduría General el dictamen preceptivo y favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx.

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 I.- ANTECEDENTES

            Luego del análisis del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1.                  Por oficio ACJ-1508-2018 de 18 de diciembre de 2018, la señora Irene Montanaro Lacayo, Jefe de la Sección de Actos Jurídicos del Departamento Civil del Registro Civil, le solicitó al señor Erick Guzmán Vargas, Secretario General del Tribunal Supremo de Elecciones, que se nombrara un órgano director para instruir un procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conforme el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública contra el acto de inscripción del reconocimiento de filiación del menor xxx, citas de nacimiento xxx. Según se explica en el oficio ACJ-1508-2018, el procedimiento de nulidad es necesario para continuar el trámite de ocurso N.° 55186-2015.(Ver folios 003-005 del expediente administrativo)

2.                  Adjunto al oficio ACJ-1508-2018, se ha incorporado en el expediente administrativo, le legajo del ocurso instruido bajo el N.° 55186-2015. En este legajo consta que mediante oficio OLPUN-1024-2015 de 14 de diciembre de 2015, la Oficina Local de Puntarenas del Patronato Nacional de la Infancia solicitó la nulidad del acto jurídico de reconocimiento de persona de menor de edad. Específicamente se solicitó la anulación del reconocimiento que hizo el señor xxx del menor de edad xxx. Para fundamentar su petición, el Patronato alegó que para el momento del reconocimiento, la madre del menor – xxx – ya no gozaba de la patria potestad pues el niño xxx ya había sido declarado en estado de abandono mediante sentencia dictada por el Juzgado de Familia de Puntarenas N.° 407-2015 de las 13:20 horas del 2 de junio de 2015. Sentencia que no había sido inscrita para ese momento (Ver folios del 7 al 39 del expediente administrativo.)

3.                  Que consta en el expediente administrativo que se nos ha aportado, y como parte del legajo del ocurso, el acta de reconocimiento de 17 de setiembre de 2015 mediante la cual, el señor xxx reconoció como hijo suyo a xxx. En el acta de reconocimiento consta que la señora xxx otorgó el consentimiento para que se tuviese reconocido a su hijo por parte del señor xxx. (Ver folio 40 del expediente administrativo)

4.                  Por resolución de las 14:38 horas del 30 de marzo de 2016, y con fundamento en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, practicó la anotación de una marginal de advertencia en el asiento de nacimiento del menor xxx. La anotación de la marginal de publicó mediante edicto, publicado 3 veces, en el Diario Oficial. (Ver folios 55 al 60 del expediente administrativo.)

5.                  Por certificación N.° 31345 del 18 de agosto de 2017, la Dirección General de Migración y Extranjería hizo constar que al señor   xxx se la había otorgado la condición de residente permanente por resolución administrativa N.° 135-572271 de las 12:48 horas del 8 de febrero de 2016. (Ver folio 87 del expediente administrativo)

6.                  Que según la hoja de calificación levantada por la Sección de Actos Jurídicos del Registro Civil consta que no fue posible notificar a la señora xxx de la anotación de la marginal de advertencia. (Ver folios 88 y 89 del expediente administrativo)

7.                  Por oficio ACJ-1819-2017 de 8 de diciembre de 2017, la Sección de Actos Jurídicos requirió a la Dirección General del Registro Civil que nombrara un órgano director para instruir un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx (Ver folios 91 y 92 del expediente administrativo.)

8.                  Mediante oficio DGRC-1194-2018 de 28 de noviembre de 2018, la Secretaría General del Tribunal Supremo de Elecciones devolvió sin tramitar la gestión hecha oficio ACJ-1819-2017 señalando que lo que correspondía era proceder conforme el procedimiento previsto en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil. (Ver folios 100 y 101 del expediente administrativo.)

9.                  A pesar de lo anterior, y ante una nueva gestión de la Sección de Actos Jurídicos, oficio ACJ-1058-2018 de 18 de diciembre de 2018, el Tribunal Supremo de Elecciones por resolución de las 14:20 horas del 14 de enero de 2019, ordenó la apertura de un procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx para cuyos efectos designó al señor Erick Guzmán Vargas, Secretario General del Tribunal, para que fungiera como órgano director. (Ver folios 118-122 del expediente administrativo.)

10.              Por resolución de la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones de las 14:00 horas del 8 de febrero de 2019, se dictó la resolución de apertura del procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx, en la cual se señaló el 8 de abril de 2019 para realizar la comparecencia oral y privada. (Ver folios 141 al 145 del expediente administrativo.)

11.              La resolución del 8 de febrero de 2019 fue comunicada al señor xxx el 18 de febrero de 2019 (Ver folio 153 del expediente administrativo)

12.              La señora xxx fue notificada mediante edicto al ser de domicilio desconocido. (ver folio 172 del expediente administrativo.)

13.               La comparecencia oral y privada se celebró el 8 de abril de 2019. (Ver folios 141 a 149 del expediente administrativo.)

14.              Por resolución de las 10:00 horas del 19 de junio de 2019, el Tribunal Supremo de Elecciones resolvió requerir a la Procuraduría General el dictamen preceptivo y favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx. (Ver folio 224 del expediente administrativo)

II.-       NO ES PROCEDENTE RENDIR EL DICTAMEN PRECEPTIVO Y FAVORABLE REQUERIDO.

            Examinada la gestión formulada mediante oficio STSE-1323-2019 de 24 de junio de 2019, lo procedente es denegar el otorgamiento del dictamen preceptivo y favorable requerido.

            En este sentido, debe observarse que de acuerdo con la resolución de las 10:00 horas del 19 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones, lo solicitado a la Procuraduría General es que dictamine sobre una supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento de filiación del menor xxx, el cual fuere realizado mediante acta de reconocimiento de 17 de setiembre de 2015. Acto a través del cual, el señor xxx reconoció como hijo suyo, y con consentimiento de xxx, a xxx. El reconocimiento en cuestión fue inscrito por el Registro Civil en anotación al margen del asiento 456 del tomo 2157, folio 228. Adviértase que en efecto, la resolución de la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones de las 14:00 horas del 8 de febrero de 2019, que dictó la apertura del procedimiento administrativo fue precisa en que el objeto del mismo era declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx (Ver folios 141 al 145 del expediente administrativo.).

            Luego, debe observarse que el acto de reconocimiento de un menor de edad no es un acto administrativo. En la sentencia N.° 931-2000 de las 9:50 horas del 3 de noviembre de 2000, la Sala Segunda definió el acto de reconocimiento de menor edad como un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo. El reconocimiento, afirma la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es una forma de establecimiento de la filiación extramatrimonial:

El reconocimiento de menor es una forma de establecimiento de filiación extramatrimonial, y constituye un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo.   Según lo determina el artículo 87 del Código de Familia, el reconocimiento es irrevocable.   Pero tal característica no impide, que quien reconoce, pueda impugnar ese acto.   Ello es jurídicamente distinto de la revocación, que pretendería la destrucción del reconocimiento, por mera voluntad unilateral.   Ahora, según indica TREJOS, el reconocimiento es un acto puro, que "no admite limitaciones accesorias a la voluntad (condición, plazo) que tiendan a circunscribir en el tiempo o en la eficacia su alcance:   es un acto sin posible "contraprestación" por lo que si, por ejemplo, a cambio de una suma de dinero se reconoce a quien no es hijo, habrá que juzgar la validez del reconocimiento, independientemente de la contraprestación, que se tendrá por no concertada?"   (TREJOS SALAS, Gerardo Alberto.   Derecho de Familia Costarricense.   Primera edición, San José, C.R., Editorial Juricentro, 1999, Tomo II, p. 69).   Por otra parte, el artículo 86 del Código de Familia, establece, que el reconocimiento podrá ser impugnado, por el reconocido, o por quien tenga interés, cuando ha sido hecho mediante falsedad o error.   Con ello, no se pretende crear un nuevo estado de cosas, sino simplemente declarar una situación preexistente.   Ello tiene pleno sentido, toda vez que la filiación es una cuestión de orden público;   por tal razón, importa proteger al declarante de las influencias que pudiera sufrir, en contra de sí mismo.   Consecuentemente, la falsedad y el error son vicios del consentimiento, y deberá demostrarse su existencia, toda vez que se pretenda la impugnación del reconocimiento de paternidad.

            En otra sentencia, la Sala Segunda ha destacado que se trata de un acto que crea una relación de filiación. Es decir que se trata de un acto jurídico familiar. Se transcriba, en lo conducente, la sentencia de interés:

Es oportuno señalar que técnicamente se trata de una legitimación por subsiguiente matrimonio de los padres (artículo 81 del Código de Familia); y no de un reconocimiento. En efecto, de acuerdo con la información atinadamente ordenada por el juzgado, la filiación legal entre actora y demandado se produjo con la legitimación hecha por él, ante el Director General del Registro Civil (ver folios 3 y 20). Aunque legitimación y reconocimiento conducen a un mismo fin, ambos operan en situaciones diferentes: la legitimación procede por la declaración hecha por parte de quienes posteriormente al nacimiento de una persona contraen matrimonio y la declaran como hijo/a suya. El reconocimiento guarda relación con los hijos/as nacidos/as fuera de un vínculo matrimonial. En criterio del tribunal, la decisión del A quo responde en forma certera a una valoración de las probanzas ofrecidas dentro del proceso judicial. No obstante, omitió el análisis de esos hechos a la luz del reclamo de fondo, es decir, si aún dentro de los hechos que se tuvieron por demostrados e indemostrados, el agravio de fondo de la actora, sobre la interpretación de los artículos 86 y 87 del Código de Familia era la correcta. (Sentencia de la Sala Segunda de la Corte, N.° 219-2009 de las 15:10 horas del 11 de marzo de 2009)

            Luego, la literatura especializada ha caracterizado el acto de reconocimiento como un acto voluntario, no sujeto a término ni condición, personalísimo, retroactivo e irrevocable. (Ver DIEZ PICAZO, LUIS et. Alt. Sistema de Derecho Civil, Civitas, 1994, p. 260)

            De otra parte, y de acuerdo con MENDEZ COSTA, se ha entendido que el acto de reconocimiento es un acto jurídico familiar porque crea una relación jurídica de Derecho de Familia. (MENDEZ COSTA, MARIA JOSEFA. La Filiación. Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, Argentina, P. 214)

            No obstante lo anterior, de conformidad con el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil, N.° 3504 de 10 de mayo de 1965, los actos de reconocimiento, deben inscribirse en el Registro Civil y deben constar al margen del respectivo asiento.

ARTICULO 63.- Los actos de legitimación, reconocimiento, filiación, divorcio, separación judicial, nulidad de matrimonio, ausencia, presunción de muerte, interdicción judicial, adopción, naturalización y opción o cancelación de nacionalidad, se inscribirán de oficio, a solicitud del interesado o de quien lo represente, o por mandamiento de la autoridad competente y deben constar al margen del respectivo asiento.

            En este sentido, cabe precisar que el acto de reconocimiento produce sus efectos jurídicos con la sola manifestación de voluntad de la persona progenitora solemnizada a través de las formas previstas en los artículos 84 y 89 del Código de Familia. Conviene notar que de acuerdo con el numeral 87 del Código de Familia el reconocimiento de un menor de edad es irrevocable, de tal manera que en aquellos supuestos en que el reconocimiento se haya hecho por testamento, el reconocimiento no perderá su fuerza legal aunque el testamento sea ulteriormente revocado. Doctrina del numeral 89 del Código de Familia.

            En consecuencia, debe notarse que la inscripción de un reconocimiento de menor de edad en el Registro Civil no tiene sino un efecto jurídico de naturaleza esencial y meramente probatoria, pues conforme el artículo 45 de la Ley N.° 3504, el estado civil se prueba con la inscripción del acto en el Registro Civil, sin perjuicio, empero, de acudir a otros medios probatorios a falta de tal inscripción. Doctrina del artículo 46 de la Ley N.° 3504. Es decir que con su inscripción, el acto de reconocimiento adquiere la protección jurídica que da la publicidad registral.

            Ergo, es notorio que a pesar de que el acto de reconocimiento de hijo es un acto inscribible en el Registro Civil; no es un acto administrativo, pues sus efectos no nacen de una manifestación de voluntad de la administración ni del ejercicio de una competencia pública. El reconocimiento, por el contrario, es un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo.

            Así las cosas, a pesar de que es obvio que  como acto jurídico, y conforme el artículo 86 del Código de Familia, el reconocimiento de menor de edad puede ser impugnado por nulidad cuando haya sido hecho mediante falsedad y error; lo cierto es que su nulidad no puede ser declarada por la administración en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración, vía que está reservada para que se declare la nulidad de los actos administrativos propios de la administración cuando el vicio que los invalide sea evidente y manifiesto.

III. CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto, no es procedente dictar el dictamen preceptivo y favorable requerido por gestión formulada por el Tribunal Supremo de Elecciones mediante oficio STSE-1323-2019 de 24 de junio de 2019.

            Se adjunta el expediente administrativo remitido.

                                                       Atento se suscribe;

                                                                  Jorge Andrés Oviedo Álvarez                            

                                                                  Procurador Adjunto                                         

C-216-2019

ANULACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA. ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. NO ES PROCEDENTE RENDIR EL DICTAMEN PRECEPTIVO Y FAVORABLE REQUERIDO.

Mediante el oficio STSE-1323-2019 de 24 de junio de 2019, se nos comunica la resolución de las 10:00 horas del 19 de junio de 2019 sobre la cual el Tribunal Supremo de Elecciones resolvió requerir a la Procuraduría General el dictamen preceptivo y favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxx, citas de nacimiento N.° xxx

Por medio del dictamen C-216-2019, Jorge Oviedo Álvarez concluye:

-      De acuerdo con la resolución de las 10:00 horas del 19 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones, lo solicitado a la Procuraduría General es que dictamine sobre una supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento de filiación del menor xxx, el cual fuere realizado mediante acta de reconocimiento de 17 de setiembre de 2015. Acto a través del cual, el señor xxx reconoció como hijo suyo, y con consentimiento de xxx, a xxx

-      El reconocimiento en cuestión fue inscrito por el Registro Civil en anotación al margen del asiento 456 del tomo 2157, folio 228. Adviértase que en efecto, la resolución de la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones de las 14:00 horas del 8 de febrero de 2019, que dictó la apertura del procedimiento administrativo fue precisa en que el objeto del mismo era declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del menor xxxa, citas de nacimiento N.° xxx (Ver folios 141 al 145 del expediente administrativo.).

-      Luego, debe observarse que el acto de reconocimiento de un menor de edad no es un acto administrativo. En la sentencia N.° 931-2000 de las 9:50 horas del 3 de noviembre de 2000, la Sala Segunda definió el acto de reconocimiento de menor edad como un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo. El reconocimiento, afirma la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es una forma de establecimiento de la filiación extramatrimonial. Es decir que se trata de un acto jurídico familiar.

-      No obstante lo anterior, de conformidad con el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil, N.° 3504 de 10 de mayo de 1965, los actos de reconocimiento, deben inscribirse en el Registro Civil y deben constar al margen del respectivo asiento.

-      En este sentido, cabe precisar que el acto de reconocimiento produce sus efectos jurídicos con la sola manifestación de voluntad de la persona progenitora solemnizada a través de las formas previstas en los artículos 84 y 89 del Código de Familia. Conviene notar que de acuerdo con el numeral 87 del Código de Familia el reconocimiento de un menor de edad es irrevocable, de tal manera que en aquellos supuestos en que el reconocimiento se haya hecho por testamento, el reconocimiento no perderá su fuerza legal aunque el testamento sea ulteriormente revocado. Doctrina del numeral 89 del Código de Familia.

-      En consecuencia, debe notarse que la inscripción de un reconocimiento de menor de edad en el Registro Civil no tiene sino un efecto jurídico de naturaleza esencial y meramente probatoria, pues conforme el artículo 45 de la Ley N.° 3504, el estado civil se prueba con la inscripción del acto en el Registro Civil, sin perjuicio, empero, de acudir a otros medios probatorios a falta de tal inscripción. Doctrina del artículo 46 de la Ley N.° 3504. Es decir que con su inscripción, el acto de reconocimiento adquiere la protección jurídica que da la publicidad registral.

-      Ergo, es notorio que a pesar de que el acto de reconocimiento de hijo es un acto inscribible en el Registro Civil; no es un acto administrativo, pues sus efectos no nacen de una manifestación de voluntad de la administración ni del ejercicio de una competencia pública. El reconocimiento, por el contrario, es un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo.

-      Así las cosas, a pesar de que es obvio que como acto jurídico, y conforme el artículo 86 del Código de Familia, el reconocimiento de menor de edad puede ser impugnado por nulidad cuando haya sido hecho mediante falsedad y error; lo cierto es que su nulidad no puede ser declarada por la administración en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración, vía que está reservada para que se declare la nulidad de los actos administrativos propios de la administración cuando el vicio que los invalide sea evidente y manifiesto.