Dictamen : 221 - del 15/06/2020

15 de junio de 2020

C-221-2020

 

Señora

Norma Meza Rojas

Presidente, Junta Directiva

Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° CPNCR-DE-017-2019 de fecha 24 de enero de 2019, mediante el cual se comunica el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Colegio en sesión del día 22 de enero de 2019.

De conformidad con el acuerdo adoptado por ese órgano colegiado, se nos plantean las siguientes interrogantes:

1.      ¿Existe complementariedad entre el Código de Ética del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica y su Ley Orgánica?

 

2.      ¿Únicamente se pueden sancionar las faltas expresamente contempladas en la Ley Orgánica, o bien está facultado el Colegio para que a través del Código de Ética se establezca un elenco de sanciones, tipificando las faltas al ejercicio profesional que puedan dar lugar a sanciones, entre ellas la suspensión del ejercicio profesional y otras menos gravosas como la advertencia o la amonestación confidencial?

Se adjuntó a la consulta el criterio legal de fecha 4 de octubre del 2018, emitido por el asesor jurídico externo de ese Colegio, el cual concluye que la potestad disciplinaria y reglamentaria del órgano colegiado es atribuida por su ley orgánica. Asimismo, afirma que de conformidad con el principio de tipicidad, las conductas descritas en el Código de Ética se encuentran ajustadas a derecho y que son genéricas, dada la imposibilidad de prever la multiplicidad de conductas en que puede incurrir un profesional.

 

Por último, destaca que algunas de las sanciones sobrepasan los plazos fijados en la ley, aspecto en el cual se hace un uso abusivo del poder reglamentario.

                                  

            I.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN MATERIA DISCIPLINARIA.

 

Para abordar el tema que nos ocupa, conviene empezar señalando que la jurisprudencia judicial ha desarrollado exhaustivamente la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales –dentro de cuyas potestades se encuentra justamente la de carácter disciplinario-. A esos efectos, valga citar la base dogmática que ha sostenido históricamente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a partir de las siguientes consideraciones:

 

“... Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño." (Sentencia número 01386-90, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa. El resaltado no es del original.) De manera que, se constituyen en entidades de derecho público de naturaleza corporativa (o lo que es lo mismo, corporaciones de derecho público), de base asociativa, ancladas sobre el doble aspecto del monopolio del ejercicio de funciones públicas sobre las profesiones, cual es la de ejercer el control y fiscalización del ejercicio de la profesión, y que es el fundamento de la potestad disciplinaria, y la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio profesional. Es necesario advertir que no forman parte del aparato estatal en sentido estricto, toda vez que se trata de entes públicos no estatales, de base corporativa; aunque, si se integran a la Administración –en su modalidad de descentralizada, y no estatal-, cuando realizan la función administrativa encomendada en virtud de mandato legal. De manera que, sólo en el tanto persigan fines públicos, es que utilizan y ostentan prerrogativas de poder público. Precisamente por esa dual conformación de los colegios profesionales –como ente público y como ente asociativo– es que se ha reconocido que ejerce potestades en dos ámbitos: a) por un lado, cumplen la función de interés público que el Estado en forma directa les ha encomendado por mandato legislativo, precisamente en resguardo del debido ejercicio de la profesión; ámbito donde se configura y legitima el control y fiscalización de sus agremiados a través del ejercicio de su potestad disciplinaria, al ser obligatoria la colegiatura (potestad reglamentaria y disciplinaria); y b) por otro, actúa en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados (representación gremial); siendo que la primera es una función pública y la segunda de carácter privado. El Estado posee un poder fiscalizador en aras del bien común, que no ejercita en forma directa, sino que lo delega en forma exclusiva en esas organizaciones públicas no estatales, al existir intereses superiores de la sociedad, que exige un control sobre la actividad que realizan los diversos grupos de profesionales, ya que su actividad reviste un claro interés público. Así, la labor de fiscalización de los colegios profesionales se traduce en la aplicación de los correspondientes regímenes disciplinarios, potestad que no resulta desproporcionada ni irrazonable per se, en tanto sin ella ese control sería inexistente o fatuo y encuentra su razón de ser –nos referimos a las denominadas profesiones liberales-, precisamente en ese interés público que existe en la preparación adecuada de sus miembros y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional en la praxis. Por ello, es que bien puede afirmarse que es este interés público el que justifica el que los Poderes Públicos autoricen a los colegios profesionales la exigencia del cumplimiento de sus obligaciones en lo que respecta –concretamente– al ejercicio de la profesión, por ejemplo, el deber de colegiarse, el pago de las mensualidades correspondientes a esa colegiatura, el ejercer la profesión conforme a las reglas de ética y moral que la corporación dicte, etc. En este sentido, es importante recordar, que cada disciplina o profesión tiene normas éticas y profesionales propias, y cada colegio profesional es el llamado a ejercer la potestad disciplinaria de sus agremiados de la forma que considere más pertinente y oportuna, sin sujeción a los procedimientos establecidos para otras agrupaciones gremiales, siempre y cuando se orienten en criterios o parámetros razonables y se impongan mediante el cumplimiento del debido proceso…)[1]. (el subrayado es propio).

 

En este orden de ideas, es oportuno acotar que la función fiscalizadora de los Colegios Profesionales nace de la atribución que el legislador les confiere, como entes públicos encargados de velar por el correcto ejercicio de una determinada profesión. Ello por cuanto un inadecuado o deficiente ejercicio profesional puede desembocar en eventuales consecuencias dañosas para derechos de terceros privados, o lesivas del interés público, momento en el que emergen las facultades atinentes a la potestad disciplinaria, como herramienta de corrección en aras de resguardar una estricta observancia de las normas profesionales, los postulados éticos y el decoro profesional en la práctica.

 

Resulta necesario señalar que en anteriores ocasiones esta Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de analizar la regularidad jurídica de la potestad disciplinaria del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, así, recientemente señaló que:

 

 “…en el régimen previsto por la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición, indudablemente, se ha otorgado una competencia a un Tribunal de Honor para conocer de las faltas cometidas en el ejercicio de la profesión de Nutricionista en que puedan incurrir los miembros del Colegio  y para determinar la procedencia de imponer una sanción administrativa. Al efecto, se transcribe el artículo 34 de la Ley Orgánica de cita:

 

ARTÍCULO 34.- Integración y competencia.

 

La Asamblea General ordinaria nombrará al Tribunal de Honor, compuesto por cinco personas miembros activos residentes en el país, de reconocida solvencia moral, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelegidas.

La Asamblea General podrá remover de sus cargos a cualesquiera de las personas miembros del Tribunal de Honor.

Este Tribunal actuará como cuerpo colegiado y conocerá de las denuncias contra personas miembros activos del Colegio, por faltas cometidas en el ejercicio de su profesión y por faltas cometidas contra la presente Ley, su Reglamento, los reglamentos internos y el Código de Ética Profesional.

El Tribunal, de conformidad con la presente Ley, determinará si la denuncia procede.

El cargo de miembro del Tribunal de Honor será incompatible con el desempeño de cualquier otro cargo del Colegio.

…

Ahora bien, es notorio que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición también le ha otorgado a su Tribunal de Honor una competencia para establecer la respectiva sanción administrativa en caso de que se estime procedente…

En este sentido, debe advertirse que, de conformidad con el numeral 40 recién transcrito, corresponde al Tribunal de Honor del Colegio de Profesionales en Nutrición el resolver, por acto motivado, sobre la procedencia o no de una sanción contra un colegiado…” (Dictamen N° C-028-2015) (El subrayado es propio).

 

Es entendido, sin embargo, que aún y cuando el legislador haya dotado al órgano colegiado de funciones públicas, esto no genera de manera automática o ilimitada la atribución de la potestad reglamentaria, pues ello dependerá de los alcances que la ley correspondiente haya definido al efecto. En esa medida, la facultad reglamentaria de los colegios profesionales debe ser minuciosamente revisada a la luz de la norma legal habilitante.

 

Al respecto, se impone aclarar que existen diversos tipos de reglamentos, según su naturaleza y alcance. Así, encontramos los reglamentos de organización interna, potestad que la Sala Constitucional[2] ha definido como intrínseca a los colegios profesionales. No obstante, la potestad reglamentaria con alcances generales no se deriva de la sola constitución del órgano, ni resulta de su naturaleza misma, sino que será la norma legal la que la confiera o restrinja. En ese orden de ideas, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VI, en la resolución N° 77-2018 de las quince horas del veintinueve de junio de dos mil dieciocho, dimensionó estos aspectos de la potestad reglamentaria, señalando:   

 

“…También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, las atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional…

 

…es el legislador el que define la estructura y competencia de los colegios profesionales y es por ende, el legislador el que delimita entonces, la forma en cómo éstos ejercen la potestad normativa propia de los fines que le han sido encomendados…

 

De las normas anteriormente transcritas, se desprende con claridad que en ninguna de las atribuciones dadas a los órganos del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, está la potestad reglamentaria, ni siquiera alguna de la que se pudiera desprender razonablemente de forma implícita aquella potestad. Atendiendo entonces a este marco normativo, resultaría un exceso en la competencia de aquel Colegio haber emitido y publicado el "Reglamento para el ejercicio de los profesionales en enfermería especialistas en salud mental y psiquiatría" por cuanto no existe norma de rango legal que así lo habilite. Si bien, dentro del Decreto Ejecutivo 37286-S, se indica en su numeral 10 que el Colegio reglamentara las actividades técnicas de la especialidad de la obstetricia y las otras especialidades, tal norma no puede estimarse a criterio de esta Cámara, como habilitante para un ejercicio reglamentario como el efectuado, por cuanto, ésta es una potestad que no tiene rango de ley, y en ese tanto excede los límites que el mismo ordenamiento le impone al propio Poder Ejecutivo.…

…aún cuando al Sala Constitucional ha advertido la potestad reglamentaria de los Colegios Profesionales, éste es un razonamiento dado en términos de su organización interna, pero no de alcance general, y que podría suponerse que incluso deriva de que es un ejercicio habitual del legislador disponer de aquella potestad expresamente en el texto legal. Nótese, que usualmente los Colegios Profesionales en sus leyes orgánicas tienen dispuesta aquella atribución de forma expresa. … Aún cuando se aceptara como lo ha referenciado el Ente demandado, que es un ejercicio consustancial a su propia organización y deviene de un principio general de su naturaleza pública, aquella tesis resultaría aceptable únicamente al caso de normas de orden interno como un reglamento de organización, que es lo que advierte la propia Sala Constitucional. Sin embargo, el punto en análisis, es que más allá de como lo pretende exponer el accionado, el texto reglamentario que se analiza en el caso concreto, denota elementos que en nada proponen aspectos organizativos y menos en el entendimiento que son solo vinculantes para ellos mismos, estimando que de la lectura de éste, tal como se indicó en el hecho probado 9, el texto regula competencias específicas de los profesionales en Enfermería especialistas en Salud Mental y Psiquiatría en de los diferentes niveles de atención, los cuales proponen el marco de acción de un profesional con aquella especialidad en un entorno nacional y local y que incide necesariamente en el ámbito de otras instituciones públicas y privadas y frente a los usuarios de los servicios de salud en los que se desarrollen aquellos profesionales. Por lo que el verdadero vicio, es que al Colegio no se le habilitó legalmente el ejercicio de una potestad reglamentaria que en todo caso, la materia que se reguló resulta de alcance general y no meramente organizativa, como pretende hacerse ver…”.

 

En consecuencia, será la ley orgánica del colegio profesional el instrumento normativo que pautará la facultad de éste para ejercer la potestad reglamentaria.  En el caso concreto del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, dicha disposición se encuentra contenida en el numeral 22 de la Ley N° 8676, al preceptuar:

 

“Artículo 22.- Atribuciones de la Asamblea General

Corresponde a la Asamblea General:

…

e)     Conocer y aprobar el Código de Ética Profesional.

f)     Conocer y aprobar los reglamentos internos del Colegio….”

 

Es notorio que el Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, al amparo del principio de legalidad y el numeral 22 citado, ha sido dotado -en cabeza de la Asamblea General- de potestades suficientes para dictar su reglamentación interna y las normas deontológicas. Estas últimas son entendidas como un conjunto de principios y reglas éticas que guían una actividad profesional, las cuales regulan los deberes mínimos esperables de un profesional agremiado.

 

II. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO.

 

El principio de tipicidad se refiere a la necesaria y estricta adecuación que ha de existir entre la conducta prohibida descrita expresamente en el ordenamiento jurídico y la acción u omisión cometida por el sujeto de que se trate.

 

Ahora bien, el derecho administrativo sancionador -o disciplinario, como también se le denomina- se sustenta de algunos principios orientadores del derecho penal, ambos como manifestaciones del poder punitivo del Estado, que deriva en restricciones o privaciones de derechos establecidas para tutelar intereses superiores, como lo es el interés público.

 

Valga retomar que, en el caso de los colegios profesionales, el Estado, a través de la ley, transfiere algunos poderes a esos entes públicos, entre los que se encuentra la potestad disciplinaria. No obstante, esos principios orientadores del derecho penal a los que hicimos referencia supra son matizados según la disciplina en que sean aplicados, es decir, penal o administrativo disciplinario, lo que es explicado por la jurisprudencia constitucional en la siguiente forma:

 

"…Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas -principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."(Resolución N° 1484-96) … los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(Resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos…" [3]

 

Bajo ese entendido, es importante tener claridad -en el derecho administrativo sancionador- que los principios orientadores del derecho penal no se aplican de modo idéntico al ámbito penal, por tratarse de campos jurídicos diferentes. Nótese, para el tema que aquí nos ocupa -y en relación con el bien jurídico tutelado- que en el régimen disciplinario se protege el orden social general. Téngase presente que, por la dinámica propia del ejercicio de cada una de las profesiones, existe una imposibilidad de predeterminación taxativa de todas las conductas sancionables, de ahí que el principio de tipicidad no puede ser entendido con la rigidez propia del derecho penal.

 

Esta línea de pensamiento ha sido sostenida por la Sala Constitucional, al señalar:

 

“… La falta o infracción disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación al funcionamiento de cualquier deber propio de su condición, aún cuando no haya sido especialmente definida aunque sí prevista. Los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables, pues dependen de la índole de los comportamientos o conductas de los sujetos "subordinados", comportamientos o conductas en verdad ilimitados en número dada su variedad; por ello se deduce la existencia de tres elementos de la falta disciplinaria: 1.- un elemento material: que es un acto o una omisión; 2.- un elemento moral: que es la imputación del acto a una voluntad libre; y 3.- un elemento formal: que es la perturbación al funcionamiento del servicio o afección inmediata o posible de su eficacia.…

…ello supone que las potestades generales de actuación deberán haber sido previstas en una norma jurídica anterior a la imposición de la medida correctiva, pero no implica que todos y cada uno de los elementos de la conducta sancionable hayan sido consignados en el texto, como requieren los tipos penales…

En el primer caso, el mismo Reglamento impugnado contiene una previsión del deber que, por el supuesto incumplimiento del accionante, constituye una falta administrativa; el segundo, si bien no determina con exactitud el tipo de sanción aplicable a cada tipo de falta, sí enumera todos los tipos de sanciones que el Colegio puede aplicar, y deja a la Administración la determinación discrecional de cuál medida cabe a cada caso. En ambos casos, las normas en cuestión se conforman plenamente con los límites determinados por la jurisprudencia constitucional (según cita), constituyendo previsiones con el grado suficiente de concreción en tratándose de función administrativa disciplinaria…”[4] (énfasis suplido)

 

En el mismo sentido, en su resolución N° 7631-2001, sostuvo lo siguiente:

 

“… Así las cosas, queda claro que no puede haber infracción del principio de reserva legal en lo que respecta al establecimiento de las sanciones, y que deriva de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política, recordándoseles a los accionantes que la norma constitucional de referencia es de aplicación exclusiva al ámbito sancionatorio penal, no así al régimen sancionatorio disciplinario, y que se justifica precisamente en la especial naturaleza del régimen disciplinario. Nótese que resulta absolutamente imposible que mediante ley se definan todas las posibles infracciones o faltas que se pueden verificar en el desempeño de una profesión, y en el caso de los contadores públicos, no es una excepción, correspondiéndole al órgano correspondiente del referido colegio profesional su determinación y aplicación…”.

 

Tal como se desprende con certeza de las consideraciones transcritas, el principio de tipicidad -tratándose de las conductas reprochables dentro del régimen disciplinario- en algunas características difiere en su aplicación de las regulaciones en materia penal. Entre ellas, tenemos que dentro del régimen disciplinario se permite la imposición de la sanción en tanto las potestades generales de actuación estén previamente atribuidas y reguladas en el precepto normativo.

 

Lo señalado es entendible, ante la clara imposibilidad de regular vía ley la pluralidad de conductas que podrían resultar reprochables –y sancionables- en el ejercicio de una profesión, pudiendo el colegio profesional desarrollar la tipología de conductas –como puede ser mediante la emisión de un Código Ética-, facultad que ostenta el Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, al amparo del artículo 22 de la Ley N° 8676.

 

Lo anterior, claro está, debiendo respetar los principios básicos del debido proceso al momento de imponer una sanción, como lo es una adecuada imputación e intimación de los cargos, lo que permitirá a la persona investigada efectuar una defensa efectiva de frente a los hechos y conductas que se le atribuyen.

 

A mayor abundamiento, conviene terminar este punto acudiendo a otra sentencia de la Sala Constitucional que recoge en forma amplia la posición explicada, y que resulta particularmente ilustrativa tratándose justamente del caso de las sanciones disciplinarias impuestas por los colegios profesionales:

 

“…Infracción que se encuentra expresamente prevista como falta grave, en el inciso a) del artículo 67 del Código de Moral Profesional del Abogado. Por lo se le impuso al recurrente la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio de la abogacía por un período de un año, al tenerse por probada la comisión de una falta grave, en atención a lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 38 del Código de Moral Profesional y en el numeral 10, incisos 2 y 3, de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, en relación con los numerales 67, inciso a, y 69, inciso b, del Código de Moral Profesional, y 12 y 13 de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados. Así las cosas, se corrobora que en el caso particular del recurrente la Junta Directiva le impuso la mencionada sanción al tenerse por probada la comisión de los hechos imputados, así como al concluir que estos implicaban una falta disciplinaria que ya se encontraba prevista y sancionada en la normativa que rige la materia. Además, la citada Junta Directiva motivó su determinación, pues expresó y desarrolló las razones de hecho y de derecho que sustentaban lo resuelto. De allí que no puede estimarse que lo actuado por la recurrida sea arbitrario, subjetivo o carente de todo sustento normativo. En todo caso, procede hacer referencia a lo manifestado por esta Sala, al analizar lo relativo al principio de tipicidad en materia disciplinaria, en relación con el régimen disciplinario que corresponde al Colegio de Abogados. Así, en sentencia 7041-96, esta Sala estimó:

En la sentencia número 5594-94 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, la Sala se pronunció con amplitud sobre el régimen disciplinario y el principio de tipicidad:

“II. EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO. La responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que nace de la transgresión de una obligación administrativa o de un deber impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete una falta de servicio o de comportamiento, transgrediendo las reglas de la función pública. La transgresión de los deberes administrativos tiene su sanción característica en la responsabilidad administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el procedimiento dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción administrativa que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del funcionario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana, potestad que es inherente y propia de la Administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. Sin embargo, el poder disciplinario no es exclusivo del régimen del derecho público. Así por ejemplo, se da en la familia, ejerciendo ese poder los padres, no sólo para la corrección de los hijos, sino también para la preservación de la unidad moral de la familia, y se reprende no por lo que se ha hecho, sino para que no se vuelva a hacer; en el campo laboral privado -industrial y comercial-, lo ejerce el patrón en defensa de la regularidad en la esfera de trabajo; en los colegios profesionales, etc. Se puede concluir que en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para corregir, e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias (...)

III. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO. La existencia de un conjunto de deberes de los funcionarios -y a la vez de sus atribuciones-, sean deberes comprendidos en la obligación de la función o del servicio que desempeñan, o los que derivan de la subordinación jerárquica, exige normas establecidas para reglar esas relaciones, y sanciones para cuando se violan tales obligaciones. El principio de tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción (...).

Puede afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio fundamental en la responsabilidad disciplinaria, pero no en la misma forma que en ámbito jurídico-penal, ya que los principios "nullum crimen sine lege", "nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal sustantivo, por cuanto la actividad sancionatoria de índole penal y la de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la potestad sancionatoria penal del Estado. Así, en el derecho penal, en relación con los delitos, toda pena debe estar establecida en la ley con respecto al hecho incriminado, excluyendo, por su generalidad, toda posibilidad de referencia a los llamados conceptos jurídicos indeterminados, o las cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no está plenamente definida no hay pena. En el derecho disciplinario, en razón del fin que persigue, cual es la protección del orden social general, y de la materia que regula, --la disciplina-, la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, ya que comprende hechos que pueden ser calificados como violación de los deberes del funcionamiento, que en algunas legislaciones no están especificados, y, en otras, sí. De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo. Motivado en la variedad de causas que pueden generar su aplicación, en la imprecisión frecuente de sus preceptos y en la esfera de aplicación, no siempre es orgánico ni claro en la expresión literal, razón por la cual puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas concretamente, pero que se entienden incluidas en el texto, siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento creado al efecto. La falta o infracción disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación al funcionamiento de cualquier deber propio de su condición, aún cuando no haya sido especialmente definida aunque si prevista. Los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables, pues dependen de la índole de los comportamientos o conductas de los sujetos "subordinados", comportamientos o conductas en verdad ilimitados en número dada su variedad; por ello se deduce la existencia de tres elementos de la falta disciplinaria: 1.- un elemento material: que es un acto o una omisión; 2.- un elemento moral: que es la imputación del acto a una voluntad libre; y 3.- un elemento formal: que es la perturbación al funcionamiento del servicio o afección inmediata o posible de su eficacia.”  (Sentencia N° 2004-10227 de las quince horas con cincuenta y seis minutos del veintiuno de setiembre del dos mil cuatro)

 

III. EL ALCANCE Y LÍMITE DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS.

 

Es de interés para la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica que se determine si ese colegio profesional tiene potestad jurídica para establecer en el Código de Ética plazos para las sanciones disciplinarias superiores a los estipulados en su Ley constitutiva.

 

Al respecto, valga señalar que el legislador -al momento de promulgar la Ley N° 8676, ley constitutiva de ese colegio profesional- estableció en el artículo 37 el elenco de sanciones que podrían ser impuestas a los miembros agremiados, indicándose:

 

“Artículo 37.-Sanciones a las personas miembros.

Las personas miembros del Colegio podrán recibir las siguientes sanciones:

a)     Suspensión de su calidad de miembro activo del Colegio, si se atrasa en el pago de seis cuotas de la colegiatura. La persona colegiada recuperará su calidad de miembro activo cuando pague el monto adeudado por concepto de cuotas.

b)    Suspensión de uno a dos meses de la condición de persona colegiada, si publica o autoriza informes, estudios o análisis falsos.

c)     Suspensión de tres a seis meses de su condición de persona colegiada a quien, en el ejercicio de su profesión, revele algún secreto profesional, a pesar de que la divulgación pueda causar daño a terceros.

d)    Suspensión de uno a seis meses de su condición de persona colegiada a quien realice algún acto de competencia desleal en el ejercicio de su profesión.

e)     Suspensión de seis meses a un año de la condición de miembro activo, a la persona colegiada que, públicamente o con un fin ilícito, exhiba o acredite referencias o atestados personales cuya falsedad se compruebe.

Para fijar las sanciones, con excepción de la establecida en el inciso a) de este artículo, se estará a lo indicado en los artículos 70[5] y 71[6] del Código Penal, en lo que sean compatibles con la presente Ley.”  (énfasis agregado)

Al efecto, esta Procuraduría examinó el Código de Ética del Colegio Profesional, encontrando que el órgano colegiado reformó dicho instrumento normativo, de conformidad con la publicación realizada en el Diario Oficial La Gaceta N° 179 de fecha 23 de setiembre de 2019, es decir, la reforma operó con posterioridad a la solicitud de criterio jurídico que aquí nos ocupa.

En la redacción del Código de Ética vigente, se aprecia que el órgano colegiado, reformó el término de las sanciones, circunscribiéndolas a los rangos establecidos en la ley N° 8676. Específicamente, se señala:   

 

“Artículo 132: dependiendo de la gravedad del hecho, se podrá recurrir a diferentes modalidades de sanción:

a) Amonestación escrita (falta leve).

b) Suspensión del profesional por espacio de hasta seis meses (falta grave).

c) Suspensión del Colegio de 6 meses y hasta un máximo de un año (falta gravísima).

d) Luego de incurrir en dos faltas leves, por el mismo hecho, en un período no mayor de cuatro años esta será considerada una falta grave.”  (Énfasis suplido)

 

Así, era el Código de Ética anterior -vigente al momento de la consulta- el que comprendía sanciones que iban desde la amonestación verbal hasta la expulsión mayor a 3 años. En efecto, el artículo 77 señalaba:

 

“Artículo 77.-Dependiendo de la gravedad del hecho, se podrá recurrir a diferentes modalidades de sanción, sin que necesariamente deban estar todas presentes, teniendo la potestad, la Junta Directiva, según el artículo 25, inciso u) acordar las sanciones para los miembros, de acuerdo con lo previsto en Ley del Colegio de Profesionales en Nutrición, sus Reglamentos y el presente Código:

a) Amonestación verbal.

b) Amonestación escrita.

c) Multa.

d) Suspensión del asociado por espacio de seis meses.

e) Expulsión del Colegio por un máximo de tres años, cuando se incurra en una falta grave.

f)  Expulsión mayor a 3 años cuando se incurra en una falta gravísima.”

 

Se desprende sin mayor esfuerzo intelectivo que las regulaciones contempladas en el Código de Ética vigente al momento de la consulta –actualmente derogado-, establecía sanciones de mayor severidad que las impuestas por el mismo legislador, incluso considerando la multa económica como una consecuencia de la falta disciplinaria.

 

De la revisión exhaustiva del expediente legislativo N° 15.787, antecedente de la ley N° 8676, se extrae que el correspondiente proyecto presentado a la Asamblea Legislativa contemplaba una mayor tipología de sanciones, considerando desde la amonestación hasta la suspensión para el ejercicio profesional por un plazo de entre un año a veinticinco años.

 

No obstante, con motivo de una moción presentada por varios legisladores, se propuso un texto sustitutivo del proyecto, modificando -entre otros aspectos-, el quantum de las sanciones, circunscribiéndolas a sanciones por falta de pago de la cuota de agremiado y suspensiones en su condición de persona colegiada por periodos de un mes y hasta un año, conllevando estas últimas como consecuencia natural la imposibilidad para el ejercicio de la profesión, al tenor del artículo 11[7] de la Ley N° 8676. (Ver expediente legislativo, páginas 24 a 26, 111 y 112 y 216)

 

Infortunadamente, las actas del expediente legislativo no consignaron, respecto al punto en análisis, la discusión y fundamentación de los cambios promovidos en el texto. 

 

  Pese a lo dicho, es oportuno acotar que el legislador tuvo la oportunidad de analizar las sanciones propuestas en el proyecto de ley y consideró que algunas de ellas no resultaban pertinentes para el régimen disciplinario del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, eliminando así las suspensiones mayores a un año.  Claro está, la única excepción se configura en caso de omisión de pago de las cuotas de la colegiatura, en cuyo caso lógicamente la suspensión se mantiene por todo el tiempo en que se produzca el incumplimiento de esa obligación.

 

Aclarado lo anterior, se impone dilucidar si el quantum de las sanciones en el régimen disciplinario es materia de reserva de ley.  Al respecto, la Sala Constitucional ha trazado una línea jurisprudencial, en el siguiente sentido:

 

“… Así las cosas, se corrobora que esta Sala ha reconocido la constitucionalidad de la potestad disciplinaria del Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus agremiados. También reconoció en dicha resolución que el Colegio de Abogados está legítimamente facultado –en el ejercicio de su potestad disciplinaria- para dictar el correspondiente Código de Moral, a efectos de regular el monto de las sanciones a imponer para las situaciones concretas que allí se describen. Ello dentro de los parámetros establecidos en la ley que rige la materia. Todo esto en atención a uno de los fines primordiales del Colegio, como lo es velar por el correcto ejercicio de la profesión y corregir disciplinariamente a los profesionales que incumplan las reglas éticas propias de la abogacía…”.[8]  (énfasis agregado)  

“Además, como se dijo en el considerando anterior, el Colegio está facultado por ley para ejercer la potestad disciplinaria sobre sus miembros y consecuentemente, puede dictar el Código de Moral. El Código de Moral, cuerpo normativo de carácter reglamentario, lo que hace es regular el monto de las sanciones a imponer para las situaciones concretas que allí se describen, dentro de los parámetros establecidos en la ley, es decir, regulan la amonestación, que es sanción de mucho menor gravedad que la suspensión y en cuanto a la suspensión, en ningún caso de los previstos en el reglamento excede los cinco años establecidos en la ley, además es de recordar que lo relativo a la inhabilitación fue declarado inconstitucional en sentencia número 3133-92, de las diez horas del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos…”[9]  (énfasis agregado)

 

En ese sentido, la tesis jurisprudencial resulta coherente con la concepción del derecho fundamental al ejercicio liberal de la profesión, como expresión del derecho al trabajo y a proveerse una vida digna. Es por ello que sólo por ley pueden imponerse limitaciones a este derecho fundamental, tales como la imposición de una suspensión en el ejercicio profesional, de ahí que el colegio no puede rebasar los márgenes contemplados en la norma legal.

 

Finalmente, cabe recordar que en derecho administrativo la imposición de multas es también materia de reserva de ley, por expresa disposición del artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública, tema ampliamente desarrollado por esta Procuraduría en el dictamen N° 236-2015, de fecha 07 de setiembre de 2015.

 

A la luz de todo lo expuesto, cabe concluir que el Código de Ética anterior, es decir, sobre el cual se había planteado la consulta que aquí nos ocupa, ciertamente transgredía los límites de la potestad reglamentaria otorgada a ese Colegio Profesional, al establecer sanciones más gravosas a las previstas en la ley N° 8676.  No obstante, el actual Código de Ética, promulgado en setiembre de 2019, sí respeta el rango de sanciones fijado por el legislador.

 

Así las cosas, y en orden a las inquietudes planteadas a esta Procuraduría, resulta preciso concluir que el Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica cuenta con potestad amplia y suficiente para emitir normas deontológicas en un Código de Ética, pudiendo desarrollar la regulación de conductas objeto de sanción.  No obstante, esa competencia no permite rebasar los plazos máximos establecidos por el legislador, toda vez que ello es reserva de ley.

 

IV. - CONCLUSIONES

 

1.      Los colegios profesionales son entidades de derecho público de base asociativa. Por mandato legal ejercen funciones públicas de control y fiscalización del ejercicio de una profesión, de donde deriva su potestad disciplinaria y cuya finalidad es velar por el correcto y buen desempeño de los profesionales agremiados. Además, actúan en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados.

 

2.      El artículo 34 de la Ley N° 8676, Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, otorgó al Tribunal de Honor facultades para conocer las faltas disciplinarias cometidas por sus agremiados.

 

3.      El legislador confirió al Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica potestades suficientes para dictar su reglamentación interna y las normas deontológicas. Estas últimas son entendidas como un conjunto de principios y reglas éticas que guían una actividad profesional, como deberes exigibles a los profesionales en el desempeño de su actividad.

 

4.      Tratándose del régimen disciplinario, el principio de tipicidad se aplica sin la rigurosidad propia de la materia penal. Ante la clara imposibilidad de regular vía ley la pluralidad de conductas que podrían resultar reprochables –y sancionables- en el ejercicio de una profesión, se puede desarrollar la tipología de conductas mediante la emisión de un Código de Ética, facultad que ostenta el Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica al amparo del artículo 22 de la Ley N° 8676.

 

5.      El alcance –v. gr., el plazo- de las sanciones es materia reservada a la ley, careciendo de competencia el colegio profesional -vía reglamentaria- para ampliar el quantum de las sanciones establecidas por el legislador. Ergo, la regulación reglamentaria de las sanciones debe respetar los márgenes máximos que fija la ley.

 

6.      El Código de Ética del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 16 de fecha 24 de enero de 2011 –sobre el cual versó la consulta que aquí nos ocupa- violentaba el principio de reserva de ley, al establecer plazos para las sanciones superiores a los fijados por ley. 

 

7.      A diferencia del anterior, el actual Código de Ética, emitido el 23 de setiembre de 2019, se ajusta a los límites señalados en la ley N° 8676 -ley constitutiva del colegio profesional- de tal suerte que resulta conforme al bloque de legalidad.

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

   Andrea Calderón Gassmann                           Alejandra Solano Madrigal

              Procuradora                                            Abogada de Procuraduría                         

 

 

ACG/ASM

En respuesta a: 1128-2019 

 

 

C-221-2020

                                                                                                                                                                                

COLEGIOS PROFESIONALES. NATURALEZA. POTESTADES DISCIPLINARIAS. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO. CÓDIGO DE ÉTICA. RESERVA DE LEY EN MATERIA DE SANCIONES. REGLAMENTO NO PUEDE AMPLIAR EL ALCANCE DE LAS SANCIONES.

 

El Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica nos plantea las siguientes interrogantes:

 

1.    ¿Existe complementariedad entre el Código de Ética del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica y su Ley Orgánica?

 

2.    ¿Únicamente se pueden sancionar las faltas expresamente contempladas en la Ley Orgánica, o bien está facultado el Colegio para que a través del Código de Ética se establezca un elenco de sanciones, tipificando las faltas al ejercicio profesional que puedan dar lugar a sanciones, entre ellas la suspensión del ejercicio profesional y otras menos gravosas como la advertencia o la amonestación confidencial?

Mediante nuestro dictamen C-221-2020 de fecha 15 de junio del 2020 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Alejandra Solano Madrigal, Abogada, evacuamos la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.    Los colegios profesionales son entidades de derecho público de base asociativa. Por mandato legal ejercen funciones públicas de control y fiscalización del ejercicio de una profesión, de donde deriva su potestad disciplinaria y cuya finalidad es velar por el correcto y buen desempeño de los profesionales agremiados. Además, actúan en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados.

 

2.    El artículo 34 de la Ley N° 8676, Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica, otorgó al Tribunal de Honor facultades para conocer las faltas disciplinarias cometidas por sus agremiados.

 

3.    El legislador confirió al Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica potestades suficientes para dictar su reglamentación interna y las normas deontológicas. Estas últimas son entendidas como un conjunto de principios y reglas éticas que guían una actividad profesional, como deberes exigibles a los profesionales en el desempeño de su actividad.

 

4.    Tratándose del régimen disciplinario, el principio de tipicidad se aplica sin la rigurosidad propia de la materia penal. Ante la clara imposibilidad de regular vía ley la pluralidad de conductas que podrían resultar reprochables –y sancionables- en el ejercicio de una profesión, se puede desarrollar la tipología de conductas mediante la emisión de un Código de Ética, facultad que ostenta el Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica al amparo del artículo 22 de la Ley N° 8676.

 

5.    El alcance –v. gr., el plazo- de las sanciones es materia reservada a la ley, careciendo de competencia el colegio profesional -vía reglamentaria- para ampliar el quantum de las sanciones establecidas por el legislador. Ergo, la regulación reglamentaria de las sanciones debe respetar los márgenes máximos que fija la ley.

 

6.    El Código de Ética del Colegio de Profesionales en Nutrición de Costa Rica publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 16 de fecha 24 de enero de 2011 – sobre el cual versó la consulta que aquí nos ocupa- violentaba el principio de reserva de ley, al establecer plazos para las sanciones superiores a los fijados por ley.  

 

7.    A diferencia del anterior, el actual Código de Ética, emitido el 23 de setiembre de 2019, se ajusta a los límites señalados en la ley N° 8676 -ley constitutiva del colegio profesional- de tal suerte que resulta conforme al bloque de legalidad.