Dictamen : 206 - del 02/06/2020

02 de junio del 2020

C-206-2020

 

Licenciado

Luis Fernando Campos Montes

Gerente General

Instituto Nacional de Seguros (INS)

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio N° G-04988-2018 de fecha 20 de diciembre del 2018, suscrito en su momento por la Licda. Lucía Fernández Sáenz, anterior Gerente General de ese instituto, mediante el cual se nos plantean una serie de consultas relacionadas con la cobertura de los seguros, en relación con los denominados “riesgos de trabajo en trayecto”. Puntualmente, se formulan las siguientes interrogantes:

 

1.      ¿Existe una colisión normativa entre el artículo 196 del Código de Trabajo y el artículo 65 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, para el caso de los trabajadores que sufren accidentes de tránsito en el trayecto de su domicilio al trabajo y viceversa, cuando el patrono no proporciona o paga el transporte?

 

2.      ¿Qué tratamiento debe otorgárseles a estos riesgos en trayecto, según lo dispuesto en la normativa citada?

 

3.      En el supuesto de que en el criterio jurídico se concluya que en los riesgos en trayecto en donde el patrono no brindó el medio de transporte, también debe el Régimen de Riesgos del Trabajo cancelarle al Seguro Obligatorio Automotor los costos incurridos, y si esto es así, ¿deberá realizarse a partir de agosto del 2018 o deberá realizarse de forma retroactiva, aún y cuando existe un criterio jurídico que respalda el actuar de la Administración hasta la fecha?

 

Se señala en la consulta de mérito que existe una duda razonable con respecto al tratamiento que deben tener los accidentes de tránsito que sufren los trabajadores en el trayecto de su domicilio al trabajo y viceversa, cuando el patrono no proporciona ni paga el transporte, específicamente en cuanto a la cobertura de los costos del siniestro.

 

Lo anterior, por cuanto el Código de Trabajo señala expresamente que en los riesgos en trayecto, cuando el patrono no proporciona ni paga el transporte, el Seguro de Riesgos del Trabajo, pagado exclusivamente por los patronos, cubrirá las prestaciones que no hayan sido cubiertas por otros regímenes de seguridad social, es decir, operará en exceso de esos otros regímenes; mientras que la Ley de Tránsito señala que en esos casos, Riesgos del Trabajo no solo pagará las prestaciones al descubierto, sino que debe reintegrar al Seguro Obligatorio Automotor las sumas que se hayan erogado en ese régimen.

 

            En relación con esta temática, se explica en su consulta que al interior de la institución han existido criterios disímiles sobre el procedimiento que debe seguir el INS para efectos de cargar los costos que demanda la atención de este tipo de riesgos. Ello, por cuanto mediante oficio N° DJUR-02087-2014 de fecha 30 de setiembre del 2014, la Dirección Jurídica institucional había afirmado que, en caso de existir un aviso de accidente de riesgos del trabajo (cuando el patrono no proporciona ni paga el transporte), la cobertura del seguro de Riesgos del Trabajo se activará en caso de que existieran prestaciones no cubiertas por los otros regímenes de seguridad social, dentro de los cuales entendió que estaban incluidos el de la Caja Costarricense de Seguro Social y el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores (SOA).

 

Como lógica consecuencia de ese criterio –según se nos indica- el seguro de Riesgos del Trabajo entraría a cubrir las prestaciones derivadas del siniestro únicamente después de que se hubiere agotado la cobertura del SOA.

 

            A diferencia del criterio anterior, mediante el oficio DJUR-05555-2018 del 11 de diciembre del 2018, la Dirección Jurídica realizó un nuevo análisis de este tema, concluyendo expresamente que los riesgos en trayecto deben ser asumidos en su totalidad por el régimen de Riesgos del Trabajo, de ahí que en el supuesto de que el patrono haya presentado un aviso tardío o bien que el accidente sea declarado un riesgo de trabajo por una autoridad judicial, la entidad aseguradora que emitió la póliza de riesgos del trabajo debe reconocer a la entidad que emitió la póliza de seguro automotor, los gastos incurridos en la atención del caso. Lo anterior, bajo el eventual supuesto de que las pólizas hubieren sido otorgadas por diferentes empresas aseguradoras.

 

            Asimismo, resulta de importancia señalar que, en virtud de que esa institución aseguradora puso en conocimiento de la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) los términos de la consulta que aquí nos ocupa, recibimos el oficio N° SGS-0044-2019 de fecha 18 de enero del 2019, mediante el cual dicha Superintendencia expuso su posición al respecto, señalando que, en su criterio, el aparente conflicto que el INS estima que existe entre las normas indicadas (artículo 196 del Código de Trabajo y 65 de la Ley de Tránsito) en realidad no se configura, y más bien, resulta claro que en la hipótesis planteada acerca de los riesgos en trayecto, debe ser cubierta en su totalidad por el Seguro de Riesgos del Trabajo, toda vez que el SOA no puede considerarse como parte de los regímenes de seguridad social.

 

            Afirma la SUGESE en su misiva que la  consulta le resulta de especial interés, no sólo por la obligación legal de las aseguradoras estipulada en el artículo 25 inciso z) de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (LRMS) en cuanto a cumplir con la normativa atinente a seguros obligatorios, sino también por la transparencia contable y financiera que exige el desarrollo de la actividad aseguradora, indispensable para los objetivos de estabilidad y eficiencia del mercado, así como la más amplia entrega de información a los asegurados (artículo 29 LRMS) .

 

Se agrega que lo anterior es particularmente sensible en el caso de los seguros obligatorios cuyas decisiones afectan a amplios sectores de la población, propietarios de vehículos, o patronos y trabajadores, o asegurados de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

 

            Por último, valga agregar que, en el oficio de consulta enviado por ese instituto, se indica que, dado que la decisión que se adopte afectará a los patronos, por tener incidencia en la prima del seguro, se sugiere conferir audiencia previa a la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP).

 

            Dicha solicitud debe ser desestimada, siendo preciso indicar que, en la vía consultiva, esta Procuraduría ha considerado procedente conferir audiencia a algún ente u órgano de la Administración Pública cuando se advierte que los términos del dictamen que se emitirá tienen incidencia directa y relevante sobre el ejercicio de las competencias de esa Administración, a pesar de que no ha sido la institución consultante. Ello en razón del efecto vinculante que ostentan nuestros dictámenes.

 

            En consecuencia, tratándose de una organización privada como lo es la UCCAEP –es decir, ajena a la Administración Pública, que es la destinataria de nuestros pronunciamientos-, no cabe conferir este tipo de audiencia formal, máxime que tampoco estimamos que los alcances del dictamen tengan una consecuencia propiamente directa sobre esta cámara empresarial.

 

 

I.                   Normativa aplicable

 

            En relación con la consulta planteada, resulta indispensable transcribir las normas legales relacionadas con el asunto en cuestión. Dispone el Código de Trabajo:

                

“ARTÍCULO 196. Se denomina accidente de trabajo a todo accidente que le suceda al trabajador como causa de la labor que ejecuta o como consecuencia de ésta, durante el tiempo que permanece bajo la dirección y dependencia del patrono o sus representantes, y que puede producirle la muerte o pérdida o reducción, temporal o permanente, de la capacidad para el trabajo.

También se calificará de accidente de trabajo, el que ocurra al trabajador en las siguientes circunstancias:

a.  En el trayecto usual de su domicilio al trabajo y viceversa, cuando el recorrido que efectúa no haya sido interrumpido o variado, por motivo de su interés personal, siempre que el patrono proporcione directamente o pague el transporte, igualmente cuando en el acceso al centro de trabajo deban afrontarse peligros de naturaleza especial, que se consideren inherentes al trabajo mismo. En todos los demás casos de accidente en el trayecto, cuando el recorrido que efectúe el trabajador no haya sido variado por interés personal de éste, las prestaciones que se cubran serán aquellas estipuladas en este Código y que no hayan sido otorgadas por otros regímenes de seguridad social, parcial o totalmente.

b.  En el cumplimiento de órdenes del patrono, o en la prestación de un servicio bajo su autoridad, aunque el accidente ocurra fuera del lugar de trabajo y después de finalizar la jornada.

c.  En el curso de una interrupción del trabajo, antes de empezarlo o después de terminarlo, si el trabajador se encontrare en el lugar de trabajo o en el local de la empresa, establecimiento o explotación, con el consentimiento expreso o tácito del patrono o de sus representantes.

Ch. En cualquiera de los eventos que define el inciso e) del artículo 71 del presente Código.”

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de 1982)

 

Por su parte, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, establece, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 64.- Cobertura del seguro obligatorio del vehículo automotor

El seguro obligatorio de los vehículos automotores cubre la lesión y la muerte de las personas víctimas de un accidente de tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. Asimismo, la lesión o muerte ocurrida en un accidente producido con responsabilidad civil, derivados de la posesión, el uso o el mantenimiento del vehículo. En este último caso, esta responsabilidad debe ser fijada mediante los procedimientos establecidos y ante los tribunales competentes.

 

ARTÍCULO 65.- Presunción de accidente

Para los efectos de la indemnización prevista por el seguro obligatorio de vehículos automotores, se presume que todo accidente donde participe uno o más vehículos automotores es un accidente de tránsito y, por tanto, susceptible de ser indemnizado conforme a la presente ley, en tanto no haya aviso de accidente laboral por parte del patrono, la víctima del accidente o sus derechohabientes, de conformidad con lo establecido en el Código de Trabajo.

 

De existir este aviso se presumirá que se trata de un riesgo laboral y la atención del lesionado se regirá por lo dispuesto en el Código de Trabajo, salvo que la entidad aseguradora, mediante prueba idónea, determine lo contrario.

 

En dicho evento la entidad aseguradora que emitió la póliza de seguro obligatorio automotor reconocerá, a la entidad aseguradora que emitió el seguro de riesgos del trabajo, los gastos incurridos en la atención del caso. De igual forma procederá esta última, si el aviso de accidente laboral se produce de forma tardía, en relación con los gastos en que, hasta ese momento, haya incurrido la entidad que emitió el seguro obligatorio de vehículos.”

 

De la lectura de las normas transcritas queda claro que el seguro obligatorio de vehículos automotores (conocido como SOA) es el que, en principio, tiene cobertura sobre todo accidente de tránsito, salvo que se trate de un accidente laboral, en cuyo caso debe estarse a lo que, al respecto, regula el Código de Trabajo.

 

Es aquí donde resulta determinante hacer una correcta interpretación de los alcances del artículo 196 del Código de Trabajo. Ello, por cuanto -según se desprende del texto de dicha norma que transcribimos supra- en caso de que el patrono no haya proporcionado ni pagado el transporte al trabajador (tratándose de un accidente en el trayecto, y siempre que el recorrido que efectúe el trabajador no haya sido variado por interés personal de éste), las prestaciones que se cubran serán aquellas estipuladas en el Código de Trabajo y que no hayan sido otorgadas por otros regímenes de seguridad social, parcial o totalmente.

 

            A la luz de esta disposición, se advierte que lo que resulta determinante entonces es dilucidar qué debe entenderse por regímenes de seguridad social, y si el SOA podría o no considerarse comprendido dentro de estos regímenes.

 

En efecto, nótese que de esa calificación dependerá el tratamiento que habría que darle a los gastos que se hayan cubierto con cargo a la póliza del SOA, en caso de que se reciba un aviso de accidente de trabajo (cuando el patrono no brindó ni pagó el transporte de su trabajador), pues que si se entendiera que sí constituye un seguro que forma parte de la categoría de seguridad social, no tendrían que reembolsarse los gastos con cargo a la póliza de Riesgos del Trabajo.

 

En cambio, si se concluye que el SOA no puede catalogarse como un seguro que forme parte de los regímenes de seguridad social, el costo de todas aquellas prestaciones que se hayan brindado al trabajador con cargo al SOA, habrían de ser reembolsadas con cargo a la póliza de Riesgos del Trabajo.

 

II.                Naturaleza de los regímenes de seguridad social.

 

De conformidad con lo dicho en el aparte anterior, estimamos que cobra suma importancia ahondar en el tema de la naturaleza y alcance de la seguridad social, y para ello resulta pertinente recurrir a nuestro dictamen N° C-251-2015 de fecha 9 de setiembre del 2015, mediante la cita de una serie de consideraciones que adquieren gran trascendencia para evacuar la consulta planteada. Nos permitimos hacer la siguiente transcripción que, si bien resulta extensa, deviene sumamente ilustrativa para el tema a tratar:

 

“I.       Sobre el Derecho a la Seguridad Social

 

La seguridad social es un derecho fundamental de los trabajadores que se encuentra consagrado en los artículos 73 y 74 de la Constitución Política, señalan las normas en comentario, lo siguiente: (…)

Al respecto este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa mediante el dictamen C-329 del 2014 del 9 de octubre del 2010, señaló lo siguiente:

“El artículo 73 de la Constitución Política consagra el principio de la seguridad social, al señalar que: “Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.

 

En relación a la seguridad social, la Sala Constitucional en su jurisprudencia judicial mediante la resolución N° 2007-17971 de las catorce horas y cincuenta y uno minutos del doce de diciembre del dos mil siete, ha señalado lo siguiente:

 

“IV.-Sobre el Derecho de la Seguridad Social. Antes de referirse al Derecho de la Seguridad Social, se estima necesario hacer un breve recuento sobre su desarrollo histórico. Inicialmente, los sujetos protegidos por los seguros sociales fueron los obreros, quienes a partir de la Revolución Industrial, conformaban el mayor grupo de trabajadores asalariados. La introducción de la máquina en el engranaje industrial significó para el trabajador un sinnúmero de desventajas, pues, además de las extenuantes jornadas y difíciles condiciones de trabajo que enfrentaban, los convirtió en un elemento más del engranaje industrial, cuyos movimientos requerían mayor cuidado y concentración, pues un descuido los exponía a lesiones físicas. Posteriormente, los trabajadores asalariados fueron incluidos en el sistema de protección por categorías, en forma paulatina. En Alemania, país precursor de los seguros sociales, se instauró la primera legislación de seguro obligatorio en 1883 para el seguro de enfermedad, en beneficio de los trabajadores de la industria; posteriormente, en 1885 se amplió para los trabajadores del comercio y en 1886 a los de la agricultura. Luego, se incluyó como beneficiarios de los seguros sociales a personas económicamente débiles –indigentes por ejemplo-, y a otros grupos de la sociedad, aunque no vivieran del sueldo (artesanos, cooperativistas, campesinos). Finalmente, atendiendo a lo que la doctrina llama el "criterio universal", los beneficiarios del sistema de seguridad social –término que supera al anterior de seguros sociales- toda la población nacional debe ser cubierta por el sistema de seguridad social. La definición de la Organización Internacional del Trabajo, establece que seguro social, como sistema de seguridad social, consiste en un conjunto de disposiciones legislativas, que crean un derecho o determinadas prestaciones, para determinadas categorías de personas, en contingencias especificadas. La seguridad social consiste en los sistemas previsionales y económicos que cubren los riesgos a que se encuentran sometidas ciertas personas, principalmente los trabajadores, a fin de mitigar al menos, o de reparar siendo factible los daños, perjuicios y desgracias de que puedan ser víctimas involuntarias o sin mala fe. En Costa Rica, en el siglo XIX, se adoptaron medidas provisionales para la protección de la salud, como la instalación de un Lazareto en 1833 y la creación del Hospital San Juan de Dios, por Decreto Legislativo del 23 de julio de 1845, disposición que estableció además una Junta de Caridad que se encargaría de su administración. El Hospital San Juan de Dios abrió sus puertas en 1852, fue cerrado en 1861 debido a problemas económicos y reabierto en 1863, para prestar desde entonces, ininterrumpidamente sus servicios de asistencia médica. Posteriormente, se crearon Juntas de Caridad y Hospitales en otros lugares del país. En cuanto a la atención de los enfermos mentales, el "Asilo Chapuí" se instaló entre los años 1886 y 1887. En el siglo XX, los esfuerzos continuaron, impulsados por personas como el Dr. Carlos Durán, quien auspició la creación de la Escuela de Enfermería en 1916, propuso la creación del Sanatorio para Tuberculosos y logró la introducción al país del primer aparato de Rayos X. Posteriormente, gracias al empeño de otro destacado profesional en medicina, el Dr. Solón Núñez, se dictaron numerosas e importantes leyes y decretos mediante los cuales se institucionalizó la Asistencia Pública, creando colonias veraniegas, clínicas infantiles y servicios prenatales, Clínica antivenérea, la Subsecretaría de Higiene y Salud Pública, y se promulgaron la Ley de Asistencia Pública, el Decreto para prevenir la contaminación de aguas potables, entre otras. En 1934 se emitió una ley por la que se retenía el 1 % del producto de la renta del banano, para destinarlo al financiamiento de la hospitalización de los trabajadores bananeros, normativa que constituye el primer intento de resolver los problemas de la salud en enfermedades no producidas por accidentes de trabajo, mediante una contribución específica de quienes "se benefician con el esfuerzo de los trabajadores". Posteriormente, en 1935, se dictó la Ley General de Pensiones. Aunque los medios provisionales citados surgieron conforme a las necesidades del momento, y fueron establecidos en normativas específicas sin integración, es en este contexto que germinan las primeras ideas que abrirían paso a la implantación de los seguros sociales en Costa Rica. En su proceso de evolución, tuvo participación importante Jorge Volio, quien propuso a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre accidentes. Asimismo, en 1928 Carlos María Jiménez Ortíz propuso la creación de la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social, que comprendería lo relativo a previsión y seguros, ley que fue promulgada el 2 de julio de ese año, pero sin incluir muchos aspectos inicialmente proyectados. Los acontecimientos que sacudieron al mundo a principios del siglo veinte, especialmente los conflictos bélicos y sus consecuencias devastadoras en las economías de la mayoría de los pueblos, motivaron la adopción de medidas por parte de la comunidad internacional, que por ejemplo, en la parte XIII del Tratado de Versalles de 28 de junio de 1919, relacionada con la Organización Internacional del Trabajo, consignó: "Considerando que la Sociedad de las Naciones tiene por objeto establecer la paz universal, y que esta paz no puede fundarse sino sobre la base de la justicia social.." y en su artículo 427 enunció nueve principios relacionados con las condiciones laborales, partiendo de la premisa de que el trabajo no puede ser considerado como una mercancía o un artículo de comercio. Influencia trascendental tuvieron también las encíclicas "Rerum Novarum", publicada en 1891 y referida a las condiciones de trabajo de los obreros y, posteriormente "Quadragéssimo Anno", dada por el Papa Pío XI en el cuarenta aniversario de la primera. Pío XI se refiere en su encíclica de una forma más amplia a la "cuestión social", y escribe sobre la "formación de una nueva legislación, desconocida por completo en los tiempos precedentes, que asegura los derechos sagrados de los obreros, nacidos de su dignidad de hombres y de cristianos; estas leyes han tomado a su cargo la protección de los obreros, principalmente de las mujeres y de los niños; su alma, salud, fuerzas, familia, casa, oficinas, salarios, accidentes del trabajo, en fin, todo lo que pertenece a la vida y familia de los asalariados". En nuestro país, la toma de conciencia sobre la "cuestión social", implicó que existiera la voluntad política suficiente para crear los seguros sociales de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte, que se manifestó claramente con la promulgación, el 1 de noviembre de 1941, de la primera Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. De inmediato se inició la reglamentación de la Ley, mediante la cual se puso en vigencia el seguro de enfermedad, maternidad y cuota mortuoria en las ciudades de San José y Alajuela. El paso siguiente y fundamental en este proceso, fue la incorporación a la Constitución Política vigente –de 1871- mediante la Ley N° 24 de 2 de julio de 1943, del capítulo de las "Garantías Sociales", que incluyó en su artículo 63 los seguros sociales de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, y demás contingencias que la ley determine. El 23 de agosto de 1943, se promulgó el actual Código de Trabajo, y con él, la segunda regulación sobre accidentes de trabajo, que sería reformada posteriormente por Ley N° 6727 de 9 de marzo de 1982. De este breve recuento sobre la evolución de Derecho a la Seguridad, podemos concluir que la contingencia social es la base esencial del derecho a la seguridad social, entendida como la política de bienestar, generadora de la paz social, basada en el más amplio sentido de la solidaridad humana. La OIT indica que la seguridad social es aquella que va a “asegurar a cada trabajador y persona a cargo, por lo menos, medios de subsistencia que le permitan hacer frente a cada contingencia que ocasione la pérdida involuntaria de los ingresos del trabajador o que lo reduzca de manera que no pueda cubrir las necesidades de su familia.” El derecho a la vida, a nivel individual y a nivel social se encuentra en el principio de la solidaridad, este último, como resguardo de la paz, la convivencia y el desarrollo mismo de los pueblos. El sistema de seguridad social consiste, en general, en un conjunto de normas, principios e instrumentos destinados a proteger a las personas en el momento en que surgen estados de vulnerabilidad, que le impidan satisfacer sus necesidades básicas y las sus dependientes. La Sala Constitucional, mediante resolución 1992-846, ha señalado sobre el particular que:

 

“La seguridad social, esto es, el sistema público de cobertura de necesidades sociales, individuales y de naturaleza económica desarrollado en nuestro país a partir de la acción histórica de la previsión social, estructurada en nuestro país sobre la base de las pensiones y jubilaciones, de la mano de la intervención tutelar del Estado en el ámbito de las relaciones de trabajo ha llegado a convertirse con el tiempo sin la menor reserva, en una de las señas de identidad principales del Estado social o de bienestar.”

 

Según la doctrina, el Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de su alcance. Por otra parte, la Sala Constitucional mediante sentencia N° 1998-7393, en lo que respecta al derecho a la Seguridad Social, indicó:

 

“El derecho a la seguridad social, tutelado en los artículos 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 9 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, garantiza a todos los ciudadanos que el Estado, por medio de la Caja Costarricense de Seguro Social, les otorgará al menos los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. Este régimen de seguridad social se financia en forma tripartita, mediante la contribución forzosa de los patronos, los trabajadores y el Estado. Por lo tanto, la contribución es una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes. Al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la Caja Costarricense de Seguro Social de las cuotas patronales y de los trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 123 inciso 13) de la Constitución Política, ni tampoco el principio de no confiscatoriedad.”

 

En el artículo 73 de la Constitución Política, se establecen los seguros sociales a fin de proteger a los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, y se prescribe que la administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. Los artículos 50 y 73 constitucionales, deben ser interpretados armónicamente pues integran, conjuntamente, el Derecho de la Seguridad Social. De este derecho se deriva que el Estado, tiene la obligación de mantener un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos, garantizando y brindando las condiciones sociales necesarias para preservar el derecho a la vida y a la salud. El ámbito subjetivo de la aplicación del derecho a la seguridad social, se sustenta en el principio de universalidad, cubriendo a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo, asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Tal y como lo indican las normas ya citadas, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio de solidaridad social, pues se funda en el forzoso y tripartito aporte que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social. (Sentencia 2001-10546). Este derecho es irrenunciable, tal y como lo indica el mismo texto constitucional en el artículo 74, que dice:

 

“Artículo 74. Los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional”.

 

Así, la Sala ha indicado en reiteradas ocasiones que los derechos laborales son irrenunciables, por tanto, imprescriptibles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política, por lo que procede rechazar la excepción de prescripción opuesta por la autoridad accionada” (Sentencia N° 95-1102). Este derecho se caracteriza –diferenciándolo de los derechos de libertad- en que no se traduce en la imposición de una conducta negativa o en la abstención, sino que se configura como derecho a una prestación; requiriendo, en consecuencia, para su realización una intervención positiva impuesta por el Estado. Este derecho se encuentra compuesto por las intervenciones necesarias para garantizar la satisfacción de las necesidades de las personas, en lo que respecta a la protección de los trabajadores y sus dependientes; por eso requiere su desarrollo en la normativa de actuación, pues no es suficiente con el enunciado constitucional. En este sentido, la Sala Constitucional indicó: “las prestaciones de la seguridad social, tienen la finalidad de garantizar al asegurado y sus familiares una existencia digna, cuando acaezca una circunstancia que afecte el desempeño del trabajo (invalidez, vejez) (…) La Constitución Política instaura la seguridad social y sienta las bases organizativas de ésta. No obstante, dada la brevedad de sus disposiciones, resulta imposible que regule todos los detalles relativos a ella. Corresponde al legislador desarrollar las disposiciones constitucionales. Y para esto debe respetar y cumplir la obligación contraída por el Estado Costarricense, al aprobar diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos.” (Sentencia N° 1995-5261).”

 

 

            Las anteriores consideraciones resultan particularmente enriquecedoras, toda vez que permiten arribar a una conceptualización sobre lo que constituye un régimen de seguridad social. En tal sentido, podemos afirmar que este tipo de regímenes fueron concebidos para brindar protección fundamentalmente a los trabajadores y sus dependientes, considerando su estado de vulnerabilidad y necesidad que demanda un sistema social de prestaciones en materia de salud y vejez.

 

            En ese mismo sentido, ya en nuestro dictamen C-004-2001 de fecha 11 de enero del 2001, habíamos señalado lo siguiente:

 

“Antes de entrar al análisis puntual sobre los alcances del segundo párrafo del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS, debemos recordar que el sistema de seguridad social en nuestro país es un pilar fundamental del Estado social de Derecho y un derecho constitucional de toda persona. Sobre el particular, en el dictamen C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000 expresamos lo siguiente:

"En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.

Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando. La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 ( Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta ( con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes. En ese sentido, conviene traer a cuenta las importantes resoluciones que el Tribunal Constitucional ha emitido en esta materia. Al respecto ha señalado, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, lo siguiente:

‘- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población. La transformación del Estado en la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma formulación del modelo económico establecido el cual, por ende, impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92, de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia digna y provechosa en la colectividad). La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:

‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’ (550-95).

En otro voto, el número 5058-93, también expresó:

‘V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad’.

Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa, crea los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

Tal y como se estableció en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, el régimen de la seguridad social tiene una aplicación de carácter general.

Por su parte, el artículo 74 de Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Unico, son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.

En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.”

 

Justamente por estas altas aspiraciones de solidaridad y en el marco del desarrollo de nuestro Estado Social de Derecho consagrado constitucionalmente, a la luz del artículo 73 de la Carta Fundamental se fijan las bases de nuestro sistema de seguridad social a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social, caracterizado por la importante y forzosa contribución estatal al sostenimiento del régimen.

 

Es así como hemos afirmado que la seguridad social es “…el sistema público de cobertura de necesidades sociales, individuales y de naturaleza económica desarrollado en nuestro país a partir de la acción histórica de la previsión social, estructurada en nuestro país sobre la base de las pensiones y jubilaciones, de la mano de la intervención tutelar del Estado en el ámbito de las relaciones de trabajo ha llegado a convertirse con el tiempo sin la menor reserva, en una de las señas de identidad principales del Estado social o de bienestar.” (Dictamen C-329-2014 del 09 de octubre del 2014)

 

 

III.             El seguro obligatorio de vehículos no pertenece a los regímenes de seguridad social.

 

Teniendo claro el panorama relativo al tema de la seguridad social, corresponde detenerse a analizar la naturaleza que ostenta el seguro obligatorio de vehículos automotores (SOA), a fin de valorar si podemos encajarlo en ese tipo de regímenes de seguridad social. Para esos efectos, valga remitirnos a lo dispuesto por el artículo 64 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, cuyo texto dispone:

 

“ARTÍCULO 64.- Cobertura del seguro obligatorio del vehículo automotor

El seguro obligatorio de los vehículos automotores cubre la lesión y la muerte de las personas víctimas de un accidente de tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. Asimismo, la lesión o muerte ocurrida en un accidente producido con responsabilidad civil, derivados de la posesión, el uso o el mantenimiento del vehículo. En este último caso, esta responsabilidad debe ser fijada mediante los procedimientos establecidos y ante los tribunales competentes”.

           

Esta Procuraduría General ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de esta clase de seguro, y al respecto, hemos señalado lo siguiente:

 

 

“II.     Sobre el Seguro Obligatorio Automotor

            El Seguro Obligatorio de vehículos se encuentra regulado en los artículos 56 al 78 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas  Terrestres y Seguridad Vial Ley N° 9078, señalando el artículo 56 lo siguiente:

 

ARTÍCULO 56.- Seguro obligatorio de vehículos

 

“Todo vehículo automotor deberá estar asegurado de conformidad con lo dispuesto en este capítulo y su reglamento, así como por lo que dispone la Ley N.° 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, de 22 de julio de 2008, y sus reformas, y demás sobre la materia.

Las entidades aseguradoras que ofrezcan el seguro obligatorio no podrán negarse a emitir el seguro por la cobertura obligatoria establecida en esta ley, siempre que el vehículo cumpla los requisitos exigidos por la legislación para circular en el país.

El reglamento definirá las pautas para la emisión de la póliza.

Las tarifas de las primas serán determinadas por cada una de las entidades aseguradoras y deberán ser suficientes para hacer frente a los compromisos definidos para el seguro obligatorio. La Superintendencia General de Seguros no tramitará solicitudes de autorización de tarifas cuyo margen de utilidad sea superior al seis por ciento (6%). La nota técnica que sustenta la tarifa deberá cumplir las formalidades requeridas en la normativa que emita el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.

No obstante, si a pesar de dicha limitación se producen excedentes, se constituirá una reserva acumulativa para hacerle frente a futuras pérdidas del seguro obligatorio, hasta de un veinticinco por ciento (25%) de las primas percibidas en el año. Si el excedente supera este porcentaje, el remanente se trasladará a título de contribución especial a la Caja Costarricense de Seguro Social para mitigar el costo por la atención de personas lesionadas, cuando se agote la cobertura del seguro obligatorio”

           

Cabe señalar que dicho seguro también se encuentra regulado por el Reglamento sobre Seguro Obligatorio para Vehículos N° 25370, el cual sufrió unas reformas mediante el decreto N° 36878 “Reforma al Reglamento sobre Seguro Obligatorio para Vehículos”.

           

Sobre el seguro obligatorio de automóviles, la jurisprudencia de este Órgano Asesor ha señalado en su Opinión Jurídica OJ-017-2012 del 24 de febrero del 2012, lo siguiente:

  “SEGURO OBLIGATORIO DE AUTOMÓVILES

El seguro obligatorio de automóviles (SOA) corresponde a la prestación obligatoria que deben pagar todos los propietarios de vehículos para efectos de cubrir aquellas lesiones o muertes provocadas como consecuencia de accidentes de tránsito. Actualmente, su cobro y administración se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Seguros (INS) y su finalidad está claramente detallada en el artículo 49 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (Ley N° 7331):

 

“ARTÍCULO 49.- El seguro obligatorio de los vehículos cubre la lesión y la muerte de las personas, víctimas de un accidente de tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. Asimismo, cubre los accidentes producidos con responsabilidad civil, derivados de la posesión, uso o mantenimiento del vehículo. En este último caso, esta responsabilidad debe ser fijada mediante los procedimientos establecidos y ante los tribunales competentes.”

 

Tal y como su nombre lo señala, el pago de este seguro por parte de los propietarios de vehículos es obligatorio, sin perjuicio de que se puedan adquirir otras pólizas que incrementen el alcance de la cobertura. Lo que se establece, en consecuencia, es una obligación legal de contar con un monto de cobertura base para la eventualidad de que se deban atender indemnizaciones a consecuencia de daños a terceros, sea la muerte o la lesión física de ellas.

 

El SOA, si bien comparte características con los tributos, como por ejemplo su carácter coactivo y el ser una prestación pecuniaria impuesta por el Estado a través de una ley, no puede ubicarse propiamente dentro del ámbito tributario ni dentro de las categorías tributarias aplicables a nivel nacional – impuestos, tasas, contribuciones especiales y contribuciones parafiscales – (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). Se trata, antes bien, de una específica convención entre partes, a las que se les agrega ciertas características propias al contenido del contrato, y que se enmarca dentro de la regulación de otras ramas del Derecho.

 

Según el autor Guillermo Cabanellas de las Torres, seguro es:

 

“(…) un contrato aleatorio, por el cual una de las personas (el asegurador) se compromete a indemnizar los riesgos que otra (el asegurado) sufra, o a pagarle determinada suma a este mismo o a un tercero (el beneficiario) en caso de ocurrir o no ocurrir el acontecimiento de que se trate, a cambio del pago de una prima en todo caso.” (Cabanellas de las Torres, G. (2008) Diccionario Jurídico Elemental. Editorial Heliasta. Buenos Aires, Argentina. p. 343)

 

Adicionalmente, el mismo autor señala que el seguro obligatorio es “el establecido imperiosamente por una ley para determinada categoría de personas (…)”.

 

Consecuentemente, de conformidad con lo anterior, el seguro obligatorio de vehículos podría conceptualizarse como un contrato que debe suscribirse de manera obligatoria, dados los términos de la Ley N° 7331, y cuya prima corresponde al monto fijado anualmente por el Instituto Nacional de Seguros de acuerdo con las características del vehículo. Su finalidad, en nuestro criterio, está impregnada de una evidente preocupación social: hacer efectiva una indemnización a terceros inocentes que sean víctimas de daños ocasionados como consecuencia de accidentes de tránsito, sin que al efecto importe la solvencia del causante del daño. Precisamente para evitar cualquier tipo de eventualidad por un posible no pago de los daños, el seguro obligatorio se revela como una garantía a esas eventuales víctimas, siendo dineros que administra un tercero que se dedica a la administración de seguros.

 

            En esta línea de razonamiento, hemos dicho:

 

“(…), conviene indicar que el Seguro Obligatorio de Vehículos también es un negocio de naturaleza mercantil. Efectivamente, la investigación doctrinaria ha concluido afirmando que se trata de un típico Seguro de Responsabilidad Civil. Al respecto, citamos a LEITÓN AGUILAR:

‘Así Morillas Jarillo nos dice que ‘si bien es cierto que presenta características especiales, el S.O.A. puede seguir definiéndose como un seguro privado…., seguro que cubre el riesgo de que el patrimonio del asegurado tenga que hacer frente a una indemnización derivada de su responsabilidad civil por el uso y circulación del vehículo de motor contemplado en la póliza’.’ (LEITÓN AGUILAR, LUIS. El Seguro Obligatorio de Vehículos como Asociación Forzosa. Tesis de Grado. Universidad de Costa Rica. 1997, p. 119)

(…)

En consecuencia, es un punto aceptado que el Seguro Obligatorio de Vehículos constituye un negocio mercantil sometido al Derecho Comercial. Esto sin perjuicio de reconocer que está dotado de características particulares. De un lado, que la Ley regula exhaustivamente su contenido, y luego que es impuesto como obligatorio por la Ley.” (Dictamen C-431-2008 del 8 de diciembre de 2008. El resaltado no es del original.)

(…)

Al respecto, la jurisprudencia judicial mediante resolución N° 110-2013 de las quince horas del veintiocho de noviembre del dos mil trece, Tribunal Contencioso Administrativo Sección VIII, ha señalado lo siguiente:

“IV.-SOBRE EL SEGURO OBLIGATORIO DE AUTOMÓVILES (SOA): El denominado Seguro Obligatorio de Automóviles corresponde a un instrumento de tutela y soporte económico (concretado contractualmente entre el propietario de un vehículo y una aseguradora pública o privada) para los posibles afectados en un accidente de tránsito, que es impuesto por el ordenamiento jurídico a los propietarios de vehículos como requisito autorizante para su desplazamiento en el territorio nacional. Por su medio, los conductores, pasajeros y terceros -transeúntes o viajeros - son cubiertos en relación con el riesgo que genera la actividad de conducción de un automotor, la que eventual puede causar el fallecimiento de ciudadanos, o bien, su incapacidad total o parcial, así como gastos médicos, hospitalarios y de rehabilitación, viáticos, alimentación u otros supuestos -según los parámetros del seguro -, cubiertos a través de subsidios, en caso de un accidente de tránsito. Ciertamente lleva implícito un interés público que, debe aclararse, no implica una transmutación de dicho mecanismo en un seguro de carácter social, pues el deber de su adquisición está vinculada y direccionada a la propiedad de un vehículo y, por consiguiente, quien lo tome, establecerá un nexo contractual privado con la entidad aseguradora que brinde el servicio. En esa línea, debe resaltarse, el límite del quantum de los subsidios que eventualmente sean otorgados, queda supeditado, por una parte, al tipo y grado de las lesiones causadas y, por otra, a la suma pactada entre el particular-asegurado y empresa aseguradora que, por lo general, está definido en una cláusula de adhesión del contrato, la que varía cada cierto período. Paralelamente, ese seguro conlleva un elemento de protección del patrimonio del propietario del vehículo (o de su conductor) responsable de la lesión, quien intempestivamente puede llegar a enfrentar una tensión de naturaleza económica ante la provocación impensada de una lesión, por lo que el SOA funciona también como un medio de compensación o equilibrio del patrimonio del causante del daño, pese a que, eventualmente, esa responsabilidad pueda superar la cobertura pactada, en cuyo caso, satisfecho el monto del seguro, la entidad aseguradora se desvincula del asunto, quedando directamente obligado el generador del detrimento por imperativo constitucional (numeral 41 de la Carta Magna), lo que ya fue abordado indirectamente en lo que refiere a los seguros obligatorios por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia mediante voto Nº 30-F-2005 de 10:45 horas de 27 de enero del 2005. Desde una óptica normativa, el SOA tiene origen en la Ley de Tránsito, verbigracia, Nº 5322 de 27 de agosto de 1973, derogada por la Ley Nº 5930 de 13 de septiembre de 1976, que a su vez fue substituida por la Ley de Tránsito por las Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 de 13 abril de 1993 y sus subsiguientes reformas. Para la fecha en que tuvo lugar el accidente origen de este proceso, el monto del seguro estaba determinado en tres millones de colones, y era de aplicación la Ley Nº 8696 de 17 de diciembre del 2008, así como el Reglamento sobre el Seguro Obligatorio para Vehículos Automotores Nº 25.370-MOPT-J-MP de 04 de julio de 1996. En forma general, se procede a hacer referencia a las bases legales de trascendencia para este tipo de seguro. Así, el ordinal 39 de la Ley establece la obligatoriedad de dicho instrumento, brindando a la vez el sustento para la emisión de la regulación reglamentaria. El numeral 49 reza de manera expresa: "El seguro obligatorio de los vehículos cubre la lesión y la muerte de las personas, víctimas de un accidente de tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. Asímismo, cubre los accidentes producidos con responsabilidad civil, derivados de la posesión, uso o mantenimiento del vehículo. En este último caso, esta responsabilidad debe ser fijada mediante los procedimientos establecidos y ante los tribunales competentes." Por su parte los ordinales 52 y 53 definen los límites y las prestaciones económicas procedentes y, el 51, indica que el límite máximo de cobertura del seguro obligatorio de vehículos estará definido por el reglamento a la Ley, el cual, es determinado por el artículo 14 que, según certificación aportada por la entidad aseguradora -la que no ha sido objeto de cuestionamiento alguno por el actor- está fijada en tres millones de colones.”

 

Así mismo la Sala Constitucional mediante la resolución N° 2013-01933 de las diez horas cincuenta y dos minutos del ocho de febrero del dos mil trece señaló lo siguiente:

 

”Específicamente, en el tema del Seguro Obligatorio de Automóviles, el artículo 56 la Ley de Tránsito vigente establece que las tarifas de las primas, serán determinadas por cada una de las entidades aseguradoras y deberán ser suficientes para hacer frente a los compromisos definidos para el seguro obligatorio vehicular. Dicha tarifa debe satisfacer las especificaciones exigidas por la normativa legal, cuyo control previo de legalidad es ejercido por la Superintendencia General de Seguros con el fin de garantizar que se encuentren ajustadas a la realidad técnica, actuarial, comercial y estadística que debe ser contada para su establecimiento. Precisamente, la Ley número 8653 dispone que corresponde a la Superintendencia General de Seguros, entre otras, la función de autorizar las tarifas de las primas de los seguros obligatorios (artículo 9 inciso e). Para tal efecto, el artículo 29-bis del Reglamento sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la SUGESE enuncia que para la autorización de la tarifa de seguro obligatorio, el solicitante (entidad aseguradora) debe suministrar a la Superintendencia, una versión de la nota técnica actualizada. Es así como de conformidad con el numeral 39-bis de dicha normativa, la nota técnica define, entre otras cosas, el cálculo de la prima o tarifa comercial. Los requisitos de la nota técnica solicitada por la Superintendencia a las entidades aseguradoras para el registro de seguros obligatorios se encuentran en el anexo 22 del Reglamento. El formato y contenido mínimo de la nota técnica es el siguiente: a) Características del producto, b) descripción de las coberturas, c) hipótesis técnicas, d) información estadística, e) hipótesis financieras, f) procedimientos y fundamentos de la prima o tarifa de riesgo, g) procedimientos de la prima o tarifa comercial, h) tarifas solicitadas. En lo que respecta al Seguro Obligatorio de Automóviles, deben indicarse los procedimientos, fórmulas y parámetros con que se calculan las provisiones aplicables al seguro obligatorio. Los métodos correspondientes a las provisiones tienen que registrarse conforme a la normativa aplicable para su constitución, debiéndose documentar en el contenido de la nota técnica, siendo en este contenido en donde tienen que aparecer asentados expresamente todos los procedimientos y parámetros utilizados. Asimismo, podrán hacerse referencias bibliográficas con la finalidad de respaldar y fundamentar algún procedimiento, teorema o teoría especial que pretenda aplicar en el seguro obligatorio sometido a registro, pudiendo anexar a la nota técnica imágenes del fragmento de documento o libro al cual hace referencia (ver en tal sentido sentencia número 2013-001453 de las catorce horas treinta minutos del 30 de enero del 2013).  Como puede observarse, el objeto de la nota técnica es una revelación por parte de la aseguradora de la forma de cálculo y la información utilizada para la determinación de las primas, que permite al regulador valorar la razonabilidad y sostenibilidad del producto. En ese sentido, se considera que la determinación de la prima es un tema de estrategia comercial que como tal, se encuentra fuera del conocimiento público (ver sentencia número 2013-001453 de las catorce horas treinta minutos del 30 de enero del 2013).”

 

            Las anteriores consideraciones nos permiten sustentar el criterio de que el seguro obligatorio de automóviles (SOA) es una póliza que se carga a los propietarios de los vehículos, a fin de que, en caso de un accidente de tránsito, se cuente con una cobertura para sufragar los gastos derivados de lesiones o muertes producidas en este tipo de accidente. Así, se cuenta con un monto de cobertura base para la eventualidad de que se deban atender indemnizaciones a consecuencia de daños a terceros, sea la muerte o la lesión física de ellos.

 

            La Ley se ha ocupado de imponer el pago de este seguro, a fin de garantizar una efectiva atención médica y/o el pago de una indemnización a aquellas personas que resultaron víctimas de un accidente de tránsito, independientemente del grado de responsabilidad o solvencia que pueda tener el propietario del vehículo involucrado.

 

            Como vimos, si bien se impone su pago con carácter obligatorio –de ahí que la cancelación de la prima se recauda anualmente con el cobro del derecho de circulación del vehículo- sigue siendo un contrato de corte mercantil.  Ciertamente podemos encontrar un componente social que se traduce en la obligación impuesta por Ley sobre los propietarios de vehículos, a fin de que ninguna persona que resulte víctima de un accidente quede desprotegida por insolvencia o alguna otra condición personal del propietario del vehículo involucrado.

            Pero una cosa es que el legislador, con una “preocupación” o sentido social haya dispuesto imponer un régimen obligatorio para que ninguna víctima de este tipo de infortunios quede desprotegida, y otra cosa es que este seguro pueda catalogarse como perteneciente a los regímenes de seguridad social, que, como vimos supra, responden a luchas y reivindicaciones para la clase trabajadora, y a valores que superan una simple cobertura económica. Tan es así que los seguros pertenecientes a la seguridad social se componen de una contribución tripartita, en tanto el Estado participa con su contribución justamente porque estamos en el ámbito de la seguridad social.

 

Al respecto, valga rescatar el siguiente precedente emanado de la jurisprudencia judicial:

 

“El Seguro Social que prevé la Constitución, descansa sobre principios de previsión de riesgo, pero también de solidaridad económica de quienes aportan a un fondo común, y que permite brindar asistencia a los que no pueden pagar el mismo importe por eso se clasifica como un “seguro de reparto”, pues se distribuyen entre los asegurados el importe de las cotizaciones o subsidios que se perciben, pero se acumulan los recursos indispensables por un tiempo, y con el incremento de los intereses se cubren los desembolsos de una época determinada. La seguridad social es un derecho constitucional desarrollado en la ley, que en principio no ostenta el rango de derecho fundamental, salvo que las circunstancias concretas permitan atribuirle esa connotación, por su importancia imprescindible para la vigencia de otros derechos fundamentales. Debemos tener claro que en la especie no estamos en presencia de un seguro de naturaleza mercantil, en donde se indemnizan los riesgos bajo cobertura del asegurado o el beneficiario. Para que los Seguros Sociales puedan hacerse efectivos a favor de los beneficiarios, se precisa que el ente asegurador cuente con recursos suficientes, por lo tanto la determinación de la fuente de ingresos -quienes van a contribuir y en qué proporción- resulta esencial. El régimen en Costa Rica comporta una contribución tripartita, porque además de la aportación del patrono y del trabajador contribuye el Estado, beneficiándose todos los sujetos intervinientes, pues la adecuada atención redunda en la salud o recuperación del trabajador, se minimiza el perjuicio de los patronos que no ven afectada su producción, los trabajadores se benefician, los patrones no ven afectada su producción, y el Estado se beneficia porque propicia la paz social interna derivada de una población con conciencia de su seguridad frente a imprevistos. Sobre su naturaleza la Sala Constitucional ha señalado "Cuando se habla de seguros sociales se trata de una institución de rango constitucional (artículo 73 de la Carta Política). Asimismo, en esa institución descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, como instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (artículos 50 y 74 constitucionales). Es por lo anterior que el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los seguros sociales, tiene que ver con el cumplimiento de las obligaciones esenciales del sistema democrático del país y por ello, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social. Son en consecuencia, obligaciones atinentes al orden público" (Voto N° 0033-96). (Resolución Nº 115- 2015 . SECCIÓN OCTAVA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA . SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, GOICOECHEA, a las nueve horas del cuatro de diciembre de dos mil quince.) (Énfasis suplido. Al respecto, véase nuestro dictamen N° C-169-2016 de fecha 12 de agosto de 2016)

                                                                                                                                                                           

          Así, tenemos que, a diferencia de los regímenes de seguridad social, el SOA más bien obedece a un claro interés público que justifica la imposición obligatoria de esta póliza, pero dicho interés resulta concerniente a la finalidad de proteger a quienes pueden resultar víctimas de la circulación de los vehículos por la vía pública. Por ello, se trata de una imposición que deben aceptar y cumplir todos aquellos propietarios de vehículos que quieran desplazarse por el territorio nacional, dado el riesgo que genera para terceros su tránsito por las vías terrestres.

 

          De ese modo, tal como acertadamente lo definió el Tribunal Contencioso Administrativo en la sentencia que se transcribió líneas atrás, el interés público que puede identificarse en este tipo de instrumento “no implica una transmutación de dicho mecanismo en un seguro de carácter social, pues el deber de su adquisición está vinculada y direccionada a la propiedad de un vehículo y, por consiguiente, quien lo tome, establecerá un nexo contractual privado con la entidad aseguradora que brinde el servicio.”

 

            Nótese que este tipo de seguro no está dirigido a proteger a la clase trabajadora, ni tampoco trazado bajo una premisa de vulnerabilidad relativa a las necesidades básicas de protección de un grupo familiar, pues la cobertura no discrimina si el afectado tiene o no capacidad y solvencia económica, si es trabajador o no, si tiene alguna condición especial de salud, si tiene dependientes, en qué rango de edad se encuentra, ni ningún otro indicador propio de la seguridad social.

 

            Lo anterior coincide con la posición que sostuvo la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su resolución N° 741-2008 de fecha 3 de noviembre del 2008 -que menciona la SUGESE en su oficio-, cuando señaló que: “Igual sucede con el seguro obligatorio de automóviles, en donde, si bien no se trata de una prestación de la seguridad social, existe una disposición legal específica que establece, con carácter obligatorio, que los vehículos automotores cuenten con el seguro indicado (canon 38 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas)”.

 

            A la luz de todo lo expuesto, resulta de obligada conclusión que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley de Tránsito, la forma en que debe operar la cobertura de los seguros obligatorios tanto de Riesgos del Trabajo como el SOA, en aquellos casos en que el trabajador sufre un accidente de tránsito en trayecto -y el patrono no ha proporcionado ni pagado el transporte- es recurriendo al pago de los daños con cargo a la póliza de Riesgos de Trabajo.

 

            Valga agregar que, si el aviso de accidente de trabajo se produce en forma tardía, aquellos gastos que ya hubieran sido cubiertos por el SOA hasta ese momento, deberán serle reintegrados al asegurador con cargo a la póliza de Riesgos del Trabajo.

 

            Asimismo, en el eventual caso de que el emisor de la póliza de Riesgos del Trabajo posteriormente llegara a demostrar que no se trataba de un accidente de trabajo, tendrá derecho a que se le reintegren los gastos efectuados hasta ese momento para atender los daños provocados por el accidente, con cargo a la póliza del SOA.

 

Desde este punto de vista, se advierte que entre las normas que fueron objeto de consulta –artículo 196 del Código de Trabajo y artículo 65 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial- no existe ninguna colisión ni contradicción, sino una complementariedad, toda vez que la Ley de Tránsito claramente establece que en el caso de los accidentes laborales los daños deben ser cubiertos por la póliza de Riesgos del Trabajo, quedando así excluido el uso de la póliza del SOA para estos supuestos.

 

En tanto –según quedó visto- el SOA no puede ni debe ser considerado, por su naturaleza, como un seguro que forme parte de los regímenes de seguridad social, no se produce contradicción ni inconsistencia alguna con lo dispuesto por el artículo 196 del Código de Trabajo. Antes bien, frente a esta hipótesis de accidente catalogado como riesgos de trabajo en trayecto, el ordenamiento jurídico es claro en cuanto a que deberá ser cubierto integralmente con cargo a la póliza de Riesgos del Trabajo.

 

 

IV.      La Ley de Tránsito prevalece sobre la definición contenida en el Reglamento General sobre los Riesgos de Trabajo.

 

            En razón de que en los criterios vertidos por la Asesoría Jurídica del INS se menciona el artículo 6 del Reglamento General de los Riesgos de Trabajo, conviene hacer algunas consideraciones sobre el particular.  La citada normativa reglamentaria (Decreto Ejecutivo N° 13466-TSS de fecha 24 de marzo de 1982), en lo que aquí nos ocupa, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 6º- Son regímenes de seguridad social, para los efectos del artículo 196, inciso a), del referido Código, los que gestiona y administra la Caja Costarricense de Seguro Social, el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, los sistemas de pensiones, generales y especiales, y las prestaciones que se otorguen a los trabajadores como beneficios incorporados e instrumentos colectivos de trabajo, y los previstos en convenios que suscriban organismos gremiales o profesionales con instituciones aseguradoras.” (énfasis suplido)

 

            Como puede verse, esta norma reglamentaria, que pretendió desarrollar lo dispuesto en el artículo 196 del Código de Trabajo, fue emitida desde el año 1982. Si bien en su contenido desconoce los alcances del artículo 73 de la Constitución Política, también lo es que ese reglamento data de muchos años antes del dictado de las sentencias de la Sala Constitucional (creada en 1989) que hemos citado en este análisis, así como de la emisión de los dictámenes de esta Procuraduría General que han sido también retomados aquí al analizar el tema de los regímenes de la seguridad social.

            Pero, además, resulta determinante advertir que el artículo 65 de la Ley de Tránsito (N° 9078 del 4 de octubre del 2012), vino a zanjar en forma clara y definitiva el modo en que debe funcionar la cobertura de las pólizas de Riesgos del Trabajo y del SOA en caso de un accidente en trayecto, estableciendo que en caso de tratarse de un accidente laboral, los gastos derivados de la atención del accidente serán cargados a la póliza de Riesgos del Trabajo. (Sobre la naturaleza de los seguros sobre riesgos del trabajo, puede consultarse nuestra opinión jurídica número OJ-041-98 del 14 de mayo de 1998, así como nuestros dictámenes C-251-2015 del 9 de setiembre del 2015 y C-145-2017 del 23 de junio del 2017).     

En tanto la Ley de Tránsito constituye una norma jerárquicamente superior, su aplicación prevalece sobre el reglamento (doctrina del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), y además, dicha Ley es muy posterior a ese cuerpo reglamentario, así que cualquier contradicción determinaría una prevalencia de esta  última norma emitida, de suerte tal que no cabe duda de que en caso de accidentes de trabajo en trayecto, los gastos no pueden cubrirse con la póliza del SOA, sino que deben ser cargados a la póliza de Riesgos del Trabajo.

Sobre este tema de la prevalencia que debe dársele a la Ley con respecto a cualquier norma de carácter reglamentario y la inevitable desaplicación de esta última en caso de contradicción, valga retomar las siguientes consideraciones que hemos vertido sobre el particular:

“En efecto, por imperativo del principio de jerarquía normativa – corolario del principio de legalidad – recogido en el ya citado artículo 6 de la LGAP, una disposición no puede contradecir a otra de rango superior, debiendo prevalecer esta última, como con toda claridad lo establece el artículo 2 del Código Civil:    

“ARTÍCULO 2º- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan a otra de rango superior.”

(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

 

En ese sentido, el dictamen C-038-2003, del 14 de febrero (reiterado en el pronunciamiento C-150-2003 del 27 de mayo del 2003), señaló:

“Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.

 

    La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.

 

    Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

(…)

En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al "quid" de la cuestión, es importante transcribir las normas legales que aparentemente presentan el conflicto, descartando desde ya las normas de rango reglamentario, ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho estas últimas, de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto jurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con claridad meridiana, el elemental principio de que una norma de rango inferior no puede modificar o derogar la ley (fuerza pasiva).”

(…) Sirva también como fundamento la explicación del dictamen C-017-97, del 30 de enero de 1997, en la solución dada al mismo conflicto normativo que aparece en el pronunciamiento aquí cuestionado entre una ley y un reglamento, determinando la inaplicación de esta última norma, en observancia, precisamente, del principio de jerarquía normativa: 

(…)

Teniendo presente lo anterior, ya en otras situaciones anteriores y similares a la que nos ocupa, la Procuraduría realizó igualmente una serie de advertencias en relación con la posición que la Administración Pública debe asumir, ante los casos de incompatibilidad de contenidos entre una norma de carácter legal, frente a lo establecido en una norma secundaria reglamentaria:

 

De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder estos, de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan." (Sala Constitucional, Voto No. 7335-94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994)... ...De conformidad con todo lo expuesto, esta Procuraduría aconseja desestimar el Reglamento sujeto a nuestra consideración y regirse para el otorgamiento de permisos de uso, al ser suficiente, por lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública y a los principios y normas contenidos en la Ley No. 6043, salvo que los señores miembros de ese Concejo estimen útil contar con un instrumento que regule el tema para la zona marítimo terrestre, para lo cual deberán ajustar su articulado a aquella normativa, como paso previo a aprobarlo y ponerlo en vigencia… (tomado del dictamen Nº C- 100-95 de 10 de mayo de 1995).

 

Recientemente la Procuraduría fue más explícita en este tema, mediante el pronunciamiento Nº C-129-96 de 6 de agosto de 1996, indicando en esa oportunidad lo siguiente:

 

"...De estas disposiciones normativas, es posible inferir que la regulación de los servicios de radiocomunicación privados, en el caso específico de la Ley de Radio, tienen como únicas limitantes las recién indicadas, si bien, según se vio, el Reglamento introduce una limitante más y con ello amplía y contradice la Ley que reglamenta, quebrantándose con ello los límites impuestos al ejercicio de la potestad reglamentaria.

 

Es preciso indicar que ante el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como consecuencia del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que se le imponen (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 2 del Código Civil)...". CONCLUSIONES:... ...6.- Ante el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria existente en el Reglamento a la Ley de Radio, debe privar lo dispuesto en la Ley como consecuencia del principio de jerarquía normativa, debiéndose desaplicar lo establecido por el Reglamento fuera del cauce normal de la potestad reglamentaria". (ver dictamen C-141-2019 de fecha 23 de mayo del 2019)

 

V.                Los gastos correspondientes a cada póliza de seguros deben ser registrados correctamente.

Por otra parte, tenemos que en la consulta que aquí nos ocupa, se señala que, en el supuesto de que se concluya que en los riesgos en trayecto en donde el patrono no brindó el medio de transporte debe el Régimen de Riesgos del Trabajo cancelarle al Seguro Obligatorio de Automóviles (SOA) los costos incurridos –cosa que efectivamente así se concluyó, según explicamos- se indique si tal reconocimiento de gastos debe efectuarse a partir de agosto del 2018, o de forma retroactiva, a pesar de que existe un criterio jurídico que respalda el actuar de la Administración hasta esa fecha.

Sobre el particular, debemos empezar indicando que, según quedó visto, de conformidad con el artículo 65 de la Ley de Tránsito, en caso de accidente, cuando se trate de riesgos en trayecto, los costos deben ser cubiertos por la póliza de Riesgos del Trabajo.

Así, dispone la norma expresamente que, si con cargo a la póliza del SOA se hubieran cubierto gastos para la atención de tal accidente, estos deberán ser reintegrados por parte de la entidad aseguradora que emitió la póliza de Riesgos del Trabajo.

Esta regulación adquiere particular relevancia tomando en cuenta la apertura en materia de seguros que se produjo a partir de la Ley N° 8653 del 22 de julio del 2008 (Ley Reguladora del Mercado de Seguros), de conformidad con la cual las entidades aseguradoras privadas se encuentran autorizadas para emitir no solo las pólizas de seguro que voluntariamente adquieren los tomadores, sino también las de carácter obligatorio (como lo son el SOA y Riesgos del Trabajo). De ese modo, si eventualmente las pólizas hubieran sido emitidas por dos entidades aseguradoras distintas, habría de producirse ese reintegro de una entidad a otra, a fin de cumplir con lo ordenado por el artículo 65 de la Ley de Tránsito.

En este punto, debe tenerse presente lo dispuesto por el Transitorio III de la citada Ley 8653, tema sobre el cual nuestro dictamen N° C-92-2015 del 17 de abril del 2015 desarrolla una serie de consideraciones que merecen ser traídas a colación. Señala dicho pronunciamiento:

“A-. UN SEGURO OBLIGATORIO EN UN MERCADO ABIERTO Y COMPETITIVO

 

El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC), Ley 8622 de 21 de noviembre de 2007, dispuso en materia de seguros la “apertura total del sector”, comprensiva tanto de los seguros voluntarios como de los obligatorios. Un proceso de apertura gradual y regulada.  De acuerdo con el calendario establecido, a más tardar el 1 de enero de 2008 se permitiría el establecimiento de compañías aseguradoras que podrían ofrecer todos los seguros menos los obligatorios. Y a más tardar el 1 de enero de 2011 se permitiría la competencia en orden a los seguros obligatorios, sea el seguro obligatorio de vehículos y el seguro obligatorio de riesgos de trabajo. Una competencia que se califica de “efectiva” y no discriminatoria (sub inciso b) del artículo III.2, de la Sección H, del Anexo 12.9.2, del Capítulo 12 “Servicios Financieros).

 

         Esta apertura del mercado de seguros se concretiza con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N. 8653 de 22 de julio de 2008, que rompe el monopolio de seguros creado desde la Ley N ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros. Se propugna por un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares.

 

El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de las leyes 12 y 6082 (Ley de Reaseguros), pero es uno de los objetivos de la Ley su modernización y fortalecimiento “para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas. Por demás, el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto. No obstante lo cual, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, aquélla a la cual el Estado contratará los seguros que necesita.

 

La apertura alcanza también los seguros obligatorios y, en concreto, el seguro de riesgos de trabajo. En efecto, en ejecución del Tratado la Ley del Mercado de Seguros dispone al efecto:

 

“TRANSITORIO III.- Apertura en la prestación de seguros obligatorios

 

El Estado mantendrá el monopolio de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor, administrados por el Instituto Nacional de Seguros, de conformidad con lo indicado en el título IV del Código de trabajo y la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectivamente.

 

A partir del 1º de enero de 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de esta Ley, siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional.”

 

Con lo que se reafirma la apertura del mercado de seguros obligatorios a partir de 1 de enero de 2011. Apertura que para la Sala Constitucional es constitucionalmente válida, en el tanto en que:

 

“…el constituyente originario estableció un sistema para regular constitucionalmente los riesgos de trabajo para que puedan ser objeto de diversos diseños o estructuras jurídicas y prestacionales, basado en la libertad de configuración del legislador. Lo anterior claramente como parte de la gran cantidad de actividades económicas productivas, así como los empleos y riesgos que pueden existir en cada uno de ellos. Precisamente, ello permitió, por una decisión legislativa, optar para que el Instituto Nacional de Seguros ejerciera esta actividad en régimen de monopolio, lo que implicó un rumbo diferente para los seguros obligatorios de riesgos de trabajo a aquellas regulaciones de la Caja, y sin embargo, ello no lo hacía ni lo haría inconstitucional, como tampoco, una mayor apertura en la escogencia del Patrono, frente a una oferta mayor de operadores de los seguros de riesgos profesionales. 

 

Se desprende de lo anterior otras consecuencias importantes, en las que se pasa de una Institución en la cual operaba bajo un sistema de explotación de seguros monopolizado, consecuentemente un mercado fuertemente intervenido, y luego se optó por uno distinto de apertura, con una autoridad reguladora imparcial, con poderes adecuados, con protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes. Se previó así un órgano regulador que debe velar e impedir el perjuicio para el trabajador. En consecuencia, la tesis del accionante puede mantener una errónea concepción de que el Estado desapareció por completo dentro del mencionado esquema patrono-trabajador-riesgos de trabajo. Está reconocido por el Derecho Público que el Estado, a través de una decisión legislativa, puede declarar determinados servicios que se presten en régimen de monopolio, o se presten en un régimen de libre competencia, sin que ello –necesariamente- signifique detrimento en el servicio. De tal manera, puede liberar ciertas actividades para que operen bajo la modalidad del mercado”. Sala Constitucional, resolución N. 16628-2012 de 16:30 hrs. de 28 de noviembre de 2012.

 

Un seguro que, no obstante, la apertura, mantiene “su carácter obligatorio, universal y forzoso”. Dada su vinculación a la seguridad social, no es de extrañar que los seguros obligatorios no se sometan a las regulaciones generales de los contratos de seguros, contenidas en la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, Ley 8956 de 17 de junio de 2011. Ley que dispone en el segundo párrafo del artículo 1 que el seguro de riesgos del trabajo se regirá por su ley específica y supletoriamente por lo dispuesto en la ley, el Código de Comercio y el Código Civil. En consecuencia, se rige por el Código de Trabajo, que mantiene su carácter de norma especial respecto de otros seguros. 

 

No obstante, el seguro de riesgos de trabajo puede ser ofrecido por toda entidad de seguros, independientemente de su especialidad, según lo dispone el Reglamento, sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la Superintendencia General de Seguros, N. 744 de 18 de septiembre de 2008, emitido por el CONASSIF. Por consiguiente, el aseguramiento de riesgos de trabajo deja de ser una actividad estatal monopólica, para abrirse al mercado.

 

Este aspecto es importante porque toda la regulación del Código de Trabajo en materia de riesgos profesionales parte de la competencia monopólica del INS en esta materia. Por tanto, como señaló la Sala Constitucional en la resolución transcrita parcialmente, esa regulación debe ser interpretada y aplicada en consonancia con el proceso de apertura: “…una verdad de Perogrullo es que el Código de Trabajo debe ser interpretado conforme a la apertura del mercado, de manera que si en el artículo 205 del Código de Trabajo establece al Instituto Nacional de Seguros como el ente administrador del seguro, ello claramente fue modificado por el Tratado y la Leyes de implementación, para dar lugar a la SUGESE y sus competencias”. 

 

De modo que si bien el artículo 1 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros dispone que la actividad aseguradora del Instituto Nacional de Seguros incluye la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, lo cierto es que esa administración debe entenderse restringida al servicio que ofrece y sujeta a la regulación y supervisión del Superintendencia General de Seguros, que debe “velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros”, inciso f) artículo 1 de la Ley del Mercado de Seguros y garantizando información a los asegurados, artículo 29 íbidem.

 

         Es bajo ese marco que se debe interpretar, entonces, el artículo 331 del Código de Trabajo”.

 

No obstante, en la actualidad, todavía ninguna empresa aseguradora privada se encuentra emitiendo este tipo de pólizas, de modo que ambas son colocadas exclusivamente por el INS (al respecto, véase la información que se encuentra en el sitio web oficial de la Superintendencia General de Seguros: www.sugese.fi.cr). Es decir, a esta fecha, la entidad consultante administra los fondos provenientes de ambas pólizas de cobertura obligatoria.

Ahora bien, tal como lo señala la SUGESE, que es la superintendencia competente para fiscalizar a las entidades aseguradoras, existen normas y principios que obligan a mantener un estricto registro y orden contable en el manejo de los fondos que se administran en razón de la colocación de tales pólizas de seguros, lo cual incluso resulta determinante para el cálculo de las primas que deben pagar los tomadores de dichas pólizas. Por ello, aun cuando ambas pólizas las maneje el mismo INS, el cargo de los costos debe hacerse correctamente sobre cada uno de los tipos, según corresponda.

En efecto, por virtud del artículo 25 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, se impone una serie de obligaciones a las entidades aseguradoras, entre ellas, el cumplimiento de las especificaciones legales o la reglamentación técnica establecida para los seguros obligatorios, cuando corresponda, así como llevar adecuadamente  la contabilidad o los registros exigidos legalmente; informar de la manera y por los medios definidos por la Superintendencia de los hechos relevantes de la entidad; remitir y publicar la información completa y correcta que se requiera para el público, así como actualizar los libros de contabilidad o los registros obligatorios.

Lo anterior impone un principio de transparencia y un estricto orden financiero y contable para el manejo de los seguros que administra la entidad. En ese sentido, cabe llamar la atención acerca de que el propio INS, en la consulta que aquí nos ocupa, advirtió que lo anterior genera consecuencias a nivel contable, y además tiene efectos sobre terceros, sobre variaciones de primas, siniestralidad, reservas, etc.

Nótese lo grave que resulta el registro equivocado de costos sobre un régimen que no corresponde, toda vez que ello implicaría incluso que un tipo de póliza subsidie gastos que le corresponde asumir a otra, lo cual redunda en un perjuicio para aquellos asegurados que no estén pagando primas ajustadas a los verdaderos costos y a la siniestralidad de los eventos asegurados.

De lo anterior se desprende que, con mayor razón aún, deviene no solo obligatorio, sino necesario, registrar correctamente los costos que son cargados a cada tipo de póliza –sea la del SOA o la de Riesgos del Trabajo-, porque los gastos debe asumirlos la póliza a la cual legalmente deben ser cargadas tales erogaciones.

En ese sentido, no podemos compartir la apreciación que se hace en la consulta que aquí nos ocupa, en el sentido de que el INS tiene “plena discrecionalidad” para cargar los costos de los riesgos en trayecto según conveniencia y oportunidad. Esto es así porque, según vimos, tales costos están sometidos a la determinación y regulación legal que impone el artículo 65 de la Ley de Tránsito, de tal suerte que no existe margen de discrecionalidad para el INS en el manejo de estas pólizas de carácter obligatorio.

Asimismo, se expone en el oficio de consulta que, si bien existe un periodo en el que los costos no se cargaron correctamente a cada tipo de póliza, ello obedeció al criterio jurídico interno emitido en su momento, que ahora puede advertirse que contrariaba el artículo 65 de la Ley de Tránsito.

Sobre este punto, debemos llamar la atención sobre el hecho de que la aplicación de las leyes no está sujeta a ningún tipo de criterio jurídico ni circunstancias de otro orden, toda vez que su acatamiento resulta estrictamente obligatorio a partir de su entrada en vigencia. Ello a la luz de lo dispuesto por el artículo 129 de la Carta Fundamental.  Sobre el tema, valga traer a colación las siguientes consideraciones vertidas por esta Procuraduría mediante el dictamen C-160-2017 del 6 de julio del 2017, que resultan ilustrativas en este punto:

 

“Define el autor Guillermo Cabanellas el desuso como la “falta de uso, práctica o ejercicio de algo”, así también como la “inobservancia de una ley por olvido o carencia de aplicación, sin que ello implique su derogación ni impida invocar el precepto legal”. (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, 28° Edición, 2003, p.219).

 

Por su parte, el autor Diez-Picazo refiere al desuetudo como la “pérdida de vigencia de una ley por obra del desuso o de una costumbre en contrario”.   En lo que al desuso se refiere, señala que “…están todos aquellos casos en que, por desconocimiento, obsolescencia o sentimiento generalizado de que es injusta, existe una práctica consolidada de inobservancia de una norma legal”. (Diez-Picazo, Luis María, La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., 1990, 42 y 48pp.).

 

         Entonces, se trata de la mera inobservancia o incumplimiento de una norma, la cual, pese a estar vigente, no es aplicada, ya sea porque se desconoce su existencia, o bien, se considera obsoleta o injusta.   Bajo ese concepto, el desuso no debe confundirse con el proceso intelectivo de interpretación –que exige utilizar una norma sobre otra–, ni tampoco con la negativa a emplear una norma que se encuentra derogada.

 

Ahora bien, sea cual sea la razón que conduzca al no uso de una norma, lo cierto es que el ordenamiento patrio no consiente esa práctica.   Así, los numerales 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil establecen de manera palmaria que, no es posible inobservar la norma, salvo que haya sido derogada o abrogada, a saber:

 

“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

 

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

 

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

 

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.” (Lo subrayado no es del original).

 

 

“ARTÍCULO 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

 

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (Lo subrayado no es del original).

 

         Tal y como se desprende del tenor literal tanto de la propia norma constitucional, como de la legal, en tesis de principio, no puede alegarse ignorancia de la ley, ni desatender un mandato legal bajo el pretexto de que no se comparte o que se catalogue como antiguo.   De modo que, no es posible el desuso de una disposición normativa que se encuentra vigente.

 

         Aunado a lo expuesto, a nivel de doctrina, el autor Fernando Castillo –citando a Scrutton– al analizar el tema de la derogatoria de las normas, considera inviable que estas pierdan la vigencia producto de su inobservancia, recalcando que:

 

“Lo que sí no admite el ordenamiento jurídico es que las normas jurídicas pierdan su vigencia por el desuso. “La doctrina que, si a cierto número de gentes no les gusta una ley y muchas personas la desobedecen, la ley es, por tanto, anticuada y nadie necesita prestarle atención, es una afirmación de defensa muy peligrosa en cualquier país constitucional.   En tanto en cuanto una ley figura en una colección legislativa, el camino de librarse de ella es derogarla o modificarla en el Parlamento, y los cuerpos subordinados, que están obligados a obedecer la ley, no pueden comprometerse a desobedecer una ley del Parlamento.” (SCRUTTON citado por Castillo Víquez, Fernando. Temas Controversiales del Derecho Constitucional. Editorial Juricentro, 2011, 130p.)

 

En el mismo sentido, para el autor Diez-Picazo no existe justificante para el desuso de una norma:

“Es sin duda cierto, en este orden de ideas, que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento” (…) Del mismo modo, no parece que pueda afirmarse que el paso del tiempo o el sentimiento colectivo de lo justo pueda, en rigor de conceptos, afectar la vigor de las leyes. (…) Es claro que para quienes practican una estricta observancia normativa no hay justificación posible para esa limitación, ya que las leyes sólo pierden su vigencia por obra de otras posteriores.” (Diez-Picazo, Luis María, La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., 1990, 49-50pp.).

 

Partiendo de lo anterior, en lo que al proceder de la Administración Pública se refiere, desconocer una norma o estimarla obsoleta o injusta, no es razón suficiente para que el operador jurídico la desatienda.   Significa que toda conducta administrativa debe estar amparada en la ley, sin que sea posible –en un principio– ignorar las normas vigentes al conocer de una situación en particular.

 

Esto responde al principio de legalidad, que debe ser entendido de la siguiente manera:

 

“VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 3410-1992 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992).

 

         Se trata entonces, en palabras de autor Eduardo Ortiz, que el “principio de legalidad impone a la Administración el respeto de ordenamiento jurídico en su totalidad.” (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, 2002, p.76).   En este mismo sentido, el autor García de Enterría dispone que la Administración “…está sometida, como sujeto de Derecho que es, a todo el ordenamiento, y por lo tanto, también a sus propios Reglamentos.” (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, décimo tercera edición, Editorial Azanzadi S.A., 2006, p.210).

 

Desde esa perspectiva, mientras una norma –sea legal o reglamentaria– se encuentre vigente, es parte del ordenamiento jurídico, y con ello, del bloque de legalidad al cual debe sujetarse toda la actividad administrativa.

 

Pero, además, en lo que al tema de la consulta se refiere, nos permite comprender que las razones para no atender a la práctica del desuso de una ley, se aplican sin miramientos cuando se trata de un reglamento.   En ese orden de ideas, el operador jurídico debe actuar sometido al ordenamiento jurídico, lo que implica que deberá acatar los reglamentos vigentes.

 

Esta Procuraduría General ha sido conteste con ese razonamiento al indicar que la Administración Pública no tiene competencia para desaplicar las normas, sean esas legales o infralegales. (Ver Procuraduría General de la República, dictámenes C-246-1998 del 18 de noviembre de 1998, C-81-2005 del 24 de febrero de 2005, C-372-2007 del 18 de octubre de 2007, C-170-2008 del 20 de mayo de 2008, C-120-2011 del 1° de junio de 2011 y C-126-2011 del 10 de junio de 2011).”

 

        

                        Así las cosas, es claro que las normas legales deben ser estrictamente acatadas y aplicadas a partir de su fecha de entrada en vigor, sin que pueda alegarse ningún tipo de desconocimiento, desuso o interpretación en contrario.

 

VI.             En vía consultiva no podemos hacer juzgamientos sobre actos ya formalizados.

 

            Por último, tenemos que en la consulta que aquí nos ocupa se indica que fue a partir del año 2018 que el INS procedió a aplicar a las pólizas de Riesgos del Trabajo los costos derivados de la atención de accidentes de trabajo en trayecto. Esto, a pesar de que la Ley de Tránsito –que ordena hacerlo de ese modo- había entrado en vigor desde el año 2012.

 

Sobre este punto específico, se pretende en la consulta que esta Procuraduría defina si, para todos aquellos casos ocurridos antes de la emisión del criterio jurídico que en el año 2018 aclaró que lo procedente era aplicar el cargo de los gastos según lo dispone el artículo 65 de la Ley de Tránsito, deben hacerse ajustes contables en forma retroactiva, con las consecuencias que ello conlleva, entre ellas, efectos a terceros beneficiarios de excedentes (tales como la Caja Costarricense de Seguro Social y el Consejo de Saludo Ocupacional), así como variaciones en primas, siniestralidad, reservas, etc.

Este pedimento implicaría necesariamente que entremos a valorar la legalidad de actuaciones ya ocurridas, al tratarse de decisiones y actos que ya fueron formalizados por el instituto, en el manejo contable de los costos de las indemnizaciones.

Desde esta perspectiva, debemos señalar que lo anterior aparejaría un juzgamiento de actos que ya fueron adoptados, calificación que escapa a nuestra competencia consultiva, la cual, por naturaleza, orienta a la Administración para efectos de la interpretación y aplicación de normas que debe hacer a futuro. Al respecto, en anteriores ocasiones hemos expresado esta situación en la siguiente forma:

“Además, es necesario recordar que este Órgano Asesor no está facultado para revisar o juzgar en la vía consultiva la legalidad de actos ya realizados por la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva sobre la cuestión planteada (en igual sentido ver, entre otros, nuestro dictamen N° C-119-2008 del 16 de abril del 2008).

 

Al respecto, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.

 

Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.” (Véase nuestro dictamen N° C-368-2014 de fecha 31 de octubre del 2014)

 

En virtud de lo anterior, deviene improcedente que en vía consultiva esta Procuraduría General entre a calificar las actuaciones ya formalizadas y le indique a esa institución qué decisiones debe tomar respecto de movimientos contables y financieros o registros que fueron efectuados en años anteriores.

Antes bien, a la luz de las consideraciones vertidas en este dictamen, es el propio instituto el que debe analizar la situación financiera y contable en relación con los cargos efectuados a este tipo de pólizas de seguro obligatorio, así como el manejo de fondos, reservas o transferencias que hayan podido efectuarse respecto de aquellas, en periodos anteriores.

Asimismo, será la SUGESE, en ejercicio de las potestades legales que ostenta sobre las aseguradoras, la que habrá de definir si puede o no intervenir en este aspecto para girarle al INS algún tipo de instrucciones sobre esta situación.

 

VII.     Conclusiones

1.    El seguro obligatorio de automóviles (SOA) es una póliza que se carga a los propietarios de los vehículos, a fin de que, en caso de un accidente de tránsito, se cuente con una cobertura para garantizar una efectiva atención médica y/o el pago de una indemnización a aquellas personas que resultaron víctimas de un accidente de tránsito, independientemente del grado de responsabilidad o solvencia que pueda alegar el propietario del vehículo involucrado.

 

2.    En la obligatoriedad de este seguro podemos encontrar una preocupación o componente social, pero no por ello puede catalogarse como perteneciente a los regímenes de seguridad social, los cuales responden a luchas y reivindicaciones para la clase trabajadora, y a valores que superan una simple cobertura económica.

 

3.    El SOA conserva su carácter mercantil, pero obedece a un interés público, dado el riesgo que genera para terceros el tránsito de los vehículos por las vías terrestres.

 

4.    De conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley de Tránsito, la forma en que debe operar la cobertura de los seguros obligatorios tanto de Riesgos del Trabajo como el SOA, en aquellos casos en que el trabajador sufre un accidente de tránsito en trayecto -y el patrono no ha proporcionado ni pagado el transporte- es recurriendo al pago de los daños con cargo a la póliza de Riesgos de Trabajo.

 

5.    Entre las normas que fueron objeto de consulta –artículo 196 del Código de Trabajo y artículo 65 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial- no existe ninguna colisión ni contradicción, sino una complementariedad, toda vez que la Ley de Tránsito claramente establece que en el caso de los accidentes laborales los daños deben ser cubiertos por la póliza de Riesgos del Trabajo, quedando así excluido el uso de la póliza del SOA para estos supuestos, toda vez que esta última no pertenece a los regímenes de seguridad social.

 

6.    En tanto la Ley de Tránsito constituye una norma jerárquicamente superior, su aplicación prevalece sobre el Reglamento General de los Riesgos de Trabajo.

 

7.    Si con cargo a la póliza del SOA se hubieran cubierto gastos para la atención de un accidente de naturaleza laboral, estos deberán ser reintegrados por parte de la entidad aseguradora que emitió la póliza de Riesgos del Trabajo. Ello cobra particular importancia, tomando en cuenta la apertura en materia de seguros que se produjo a partir de la Ley N° 8653. De ese modo, si eventualmente las pólizas hubieran sido emitidas por dos entidades aseguradoras distintas, habría de producirse ese reintegro de una entidad a otra, a fin de cumplir con lo ordenado por el artículo 65 de la Ley de Tránsito.

 

8.    No obstante, en la actualidad, todavía ninguna aseguradora privada se encuentra emitiendo este tipo de pólizas, de modo que ambas son colocadas exclusivamente por el INS. Es decir, la entidad consultante administra los fondos provenientes de ambas pólizas de cobertura obligatoria.

 

9.    Sin embargo, el cargo de los costos debe hacerse correctamente sobre cada uno de los tipos de póliza (sea la del SOA o la de Riesgos del Trabajo), según corresponda.

 

10. El registro equivocado de costos sobre un régimen que no corresponde, implicaría incluso que un tipo de póliza subsidie costos que le corresponde asumir a otra, lo cual redunda en un perjuicio para aquellos asegurados que no estén pagando primas ajustadas a los verdaderos costos y a la siniestralidad de los eventos asegurados.

 

11. Las normas legales deben ser estrictamente acatadas y aplicadas a partir de su fecha de entrada en vigor, sin que pueda alegarse ningún tipo de desconocimiento, desuso o interpretación en contrario.

 

12. En relación con la forma en que se manejaron los cargos a las pólizas de seguro obligatorio entre la fecha de entrada en vigencia de la Ley de Tránsito (2012) y la fecha en que se empezó a aplicar su artículo 65 por virtud del criterio jurídico interno vertido en el año 2018, deviene improcedente que en vía consultiva esta Procuraduría General entre a calificar las actuaciones ya efectuadas y le indique a esa institución qué decisiones debe tomar respecto de movimientos contables y financieros que fueron efectuados en años anteriores (en orden a eventuales  ajustes de carácter retroactivo), pues ello escapa a la naturaleza de la función consultiva.

 

13. El propio instituto deberá analizar la situación financiera y contable en relación con los cargos efectuados a este tipo de pólizas de seguro obligatorio, así como el manejo de fondos, reservas o transferencias que hayan podido efectuarse respecto de este tipo de pólizas en periodos anteriores.

 

14. En ejercicio de las potestades legales que ostenta sobre las aseguradoras, la SUGESE habrá de definir si puede o no intervenir en este aspecto para girarle al INS algún tipo de instrucciones sobre esta situación.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

c.c.  Tomás Soley Pérez

Superintendente General de Seguros                                                                                        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-206-2020

 

SEGURO OBLIGATORIO AUTOMOTOR (SOA). SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO. RIESGOS DEL TRABAJO EN TRAYECTO. REGÍMENES DE SEGURIDAD SOCIAL. NATURALEZA. CARACTERÍSTICAS. SEGUROS DE NATURALEZA MERCANTIL CON COMPONENTE DE INTERÉS PÚBLICO. REGLAS SOBRE COBERTURA DE PÓLIZAS. REINTEGRO DE GASTOS ENTRE PÓLIZAS Y ENTRE ASEGURADORAS. MERCADO ABIERTO DE SEGUROS. SEGUROS OBLIGATORIOS OPERADOS POR EL INS.

 

El INS nos plantea una serie de consultas relacionadas con la cobertura de los seguros, en relación con los denominados “riesgos de trabajo en trayecto”. Puntualmente, se formulan las siguientes interrogantes:

 

1.      ¿Existe una colisión normativa entre el artículo 196 del Código de Trabajo y el artículo 65 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, para el caso de los trabajadores que sufren accidentes de tránsito en el trayecto de su domicilio al trabajo y viceversa, cuando el patrono no proporciona o paga el transporte?

 

2.      ¿Qué tratamiento debe otorgárseles a estos riesgos en trayecto, según lo dispuesto en la normativa citada?

 

3.      En el supuesto de que en el criterio jurídico se concluya que en los riesgos en trayecto en donde el patrono no brindó el medio de transporte, también debe el Régimen de Riesgos del Trabajo cancelarle al Seguro Obligatorio Automotor los costos incurridos, y si esto es así, ¿deberá realizarse a partir de agosto del 2018 o deberá realizarse de forma retroactiva, aún y cuando existe un criterio jurídico que respalda el actuar de la Administración hasta la fecha?

 

Mediante nuestro dictamen C-206-2020 de fecha 2 de junio del 2020, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.    El seguro obligatorio de automóviles (SOA) es una póliza que se carga a los propietarios de los vehículos, a fin de que, en caso de un accidente de tránsito, se cuente con una cobertura para garantizar una efectiva atención médica y/o el pago de una indemnización a aquellas personas que resultaron víctimas de un accidente de tránsito, independientemente del grado de responsabilidad o solvencia que pueda alegar el propietario del vehículo involucrado.

 

2.    En la obligatoriedad de este seguro podemos encontrar una preocupación o componente social, pero no por ello puede catalogarse como perteneciente a los regímenes de seguridad social, los cuales responden a luchas y reivindicaciones para la clase trabajadora, y a valores que superan una simple cobertura económica.

 

3.    El SOA conserva su carácter mercantil, pero obedece a un interés público, dado el riesgo que genera para terceros el tránsito de los vehículos por las vías terrestres.

 

4.    De conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley de Tránsito, la forma en que debe operar la cobertura de los seguros obligatorios tanto de Riesgos del Trabajo como el SOA, en aquellos casos en que el trabajador sufre un accidente de tránsito en trayecto -y el patrono no ha proporcionado ni pagado el transporte- es recurriendo al pago de los daños con cargo a la póliza de Riesgos de Trabajo.

 

5.    Entre las normas que fueron objeto de consulta –artículo 196 del Código de Trabajo y artículo 65 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial- no existe ninguna colisión ni contradicción, sino una complementariedad, toda vez que la Ley de Tránsito claramente establece que en el caso de los accidentes laborales los daños deben ser cubiertos por la póliza de Riesgos del Trabajo, quedando así excluido el uso de la póliza del SOA para estos supuestos, toda vez que esta última no pertenece a los regímenes de seguridad social.

 

6.    En tanto la Ley de Tránsito constituye una norma jerárquicamente superior, su aplicación prevalece sobre el Reglamento General de los Riesgos de Trabajo.

 

7.    Si con cargo a la póliza del SOA se hubieran cubierto gastos para la atención de un accidente de naturaleza laboral, estos deberán ser reintegrados por parte de la entidad aseguradora que emitió la póliza de Riesgos del Trabajo. Ello cobra particular importancia, tomando en cuenta la apertura en materia de seguros que se produjo a partir de la Ley N° 8653. De ese modo, si eventualmente las pólizas hubieran sido emitidas por dos entidades aseguradoras distintas, habría de producirse ese reintegro de una entidad a otra, a fin de cumplir con lo ordenado por el artículo 65 de la Ley de Tránsito.

 

8.    No obstante, en la actualidad, todavía ninguna aseguradora privada se encuentra emitiendo este tipo de pólizas, de modo que ambas son colocadas exclusivamente por el INS. Es decir, la entidad consultante administra los fondos provenientes de ambas pólizas de cobertura obligatoria.

 

9.    Sin embargo, el cargo de los costos debe hacerse correctamente sobre cada uno de los tipos de póliza (sea la del SOA o la de Riesgos del Trabajo), según corresponda.

 

10. El registro equivocado de costos sobre un régimen que no corresponde, implicaría incluso que un tipo de póliza subsidie costos que le corresponde asumir a otra, lo cual redunda en un perjuicio para aquellos asegurados que no estén pagando primas ajustadas a los verdaderos costos y a la siniestralidad de los eventos asegurados.

 

11. Las normas legales deben ser estrictamente acatadas y aplicadas a partir de su fecha de entrada en vigor, sin que pueda alegarse ningún tipo de desconocimiento, desuso o interpretación en contrario.

 

12. En relación con la forma en que se manejaron los cargos a las pólizas de seguro obligatorio entre la fecha de entrada en vigencia de la Ley de Tránsito (2012) y la fecha en que se empezó a aplicar su artículo 65 por virtud del criterio jurídico interno vertido en el año 2018, deviene improcedente que en vía consultiva esta Procuraduría General entre a calificar las actuaciones ya efectuadas y le indique a esa institución qué decisiones debe tomar respecto de movimientos contables y financieros que fueron efectuados en años anteriores (en orden a eventuales  ajustes de carácter retroactivo), pues ello escapa a la naturaleza de la función consultiva.

 

13. El propio instituto deberá analizar la situación financiera y contable en relación con los cargos efectuados a este tipo de pólizas de seguro obligatorio, así como el manejo de fondos, reservas o transferencias que hayan podido efectuarse respecto de este tipo de pólizas en periodos anteriores.

 

14. En ejercicio de las potestades legales que ostenta sobre las aseguradoras, la SUGESE habrá de definir si puede o no intervenir en este aspecto para girarle al INS algún tipo de instrucciones sobre esta situación.