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Dictamen : 253 - del 03/07/2020
03 de julio de 2020
C-253-2020
Señor
Gilberto Monge Pizarro
Alcalde
Municipalidad de Mora
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número
AMM-694-2019 de fecha 28 de octubre de 2019, mediante el cual solicita nuestro
criterio sobre lo siguiente:
“¿Con la aprobación de las leyes 9329, 9660 y la reforma
al artículo 5 de la ley 8114, han quedado tácitamente derogados el inciso d),
el párrafo segundo específicamente la frase que dice "...o cuando la
inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e
integridad o se limite la accesibilidad de los peatones,", y el párrafo
quinto que dice "... En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a
la municipalidad para que asuma, por cuenta propia, la construcción o el
mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio
socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de
recursos económicos suficientes para emprender la obra." del artículo 84
del Código Municipal y el inciso d) del artículo 85 del Código Municipal. Es decir, si con base en esta derogatoria tácita es obligación de
las municipalidades en las vías públicas cantonales y del Consejo Nacional de
Vialidad en las vías públicas nacionales la construcción de las aceras?”
La
pregunta concreta que nos plantea ya ha sido abordada por la Procuraduría en
otras ocasiones, ante la consulta de otros Gobiernos Locales, y se ha concluido
que no existe
ninguna incompatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley no.
9329 y los artículos 84 y 85 (antes 75 y 76), ambos del Código Municipal (Ley
no. 7794 de 30 de abril de 1998), por lo que no debe considerarse que se ha
derogado tácitamente la obligación de los propietarios y poseedores de
construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.
Para
su consideración, transcribimos parte del dictamen no. C-188-2016 de 8 de
setiembre de 2016, en el cual se arribó a la conclusión antes expuesta:
“B. LA PROMULGACIÓN DE LA
LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA
DE LA RED VIAL CANTONAL NO HA DEROGADO EL ARTÍCULO 75.D DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
El artículo 75.d del Código Municipal ha establecido una obligación propter rem que vincula a los propietarios de inmuebles y
que les impone el deber positivo de construir las aceras frente a sus
propiedades y darles mantenimiento:
Artículo 75. —De conformidad con el plan regulador municipal, las
personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título,
de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:
d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento
Luego, debe precisarse que la obligación prevista en el artículo 75.d
del Código Municipal se adquiere con la adquisición, por cualquier título, de
la propiedad o posesión de un bien inmueble y se trata de una obligación
positiva de carácter permanente que le exige al titular del derecho real
construir las aceras al frente de su propiedad y, adicionalmente darles
mantenimiento.
En este sentido, es menester advertir que la obligación propter rem prevista en el artículo 75.d tiene un carácter
urbanístico, exigible por parte de la Municipalidad respectiva, y que tiene por
finalidad asegurar el ornato, buen orden y tránsito peatonal del
vecindario. En la sentencia N.°
2359-2002 de las 8:47 horas del 8 de marzo de 2002, la Sala Constitucional se refirió
la naturaleza urbanística de las obligaciones impuestas por el numeral 75 del
Código Municipal:
«II.- DE LA NATURALEZA DE LAS OBLIGACIONES DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO
MUNICIPAL. Tal y como lo alega el accionante, efectivamente, el artículo 75 del
Código Municipal establece las siguientes obligaciones:
(…)
d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.
(…)
Nótese que se trata de obligaciones que se exigen a las "personas
físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes
inmuebles" respecto de esos inmuebles, cuya naturaleza es de orden
urbanística, en tanto se refieren a la implementación de medidas de salubridad,
seguridad, comodidad y ornato -entre otras- para los propietarios o poseedores
de los lotes, cuya exigencia resulta legítima por parte de la municipalidad en
virtud de la responsabilidad que tiene asignada en lo que respecta a la
planificación urbana del cantón de su jurisdicción.»
Ahora bien, debe insistirse, entonces, que la obligación que el artículo
75.d le impone a los propietarios de inmuebles, no es
incongruente ni incompatible con el hecho de que la Ley N.° 9329 le atribuya a
las municipalidades una competencia en materia de atención integral y exclusiva
de la Red Vial Cantonal.
En este orden ideas, conviene, en primer lugar, señalar que si bien la Ley N.° 9329 ha consolidado la competencia de
las municipalidades en materia de la Red Vial Cantonal, lo cierto es que ya
antes de la promulgación de dicha Ley, y en virtud de lo dispuesto por el
artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, las municipalidades tenían
una competencia sobre la administración de red vial cantonal, lo cual incluía
ciertamente el derecho de vía correspondiente. Al respecto, citamos nuevamente
la Opinión Jurídica OJ-55-2011:
«En este sentido, debe destacarse que ya actualmente, en principio, la
administración de la red vial cantonal es una competencia de las
municipalidades. Esto en virtud del artículo 1 de la Ley General de Caminos
Públicos (LGCP), N.° 5060 de 22 de agosto de 1972, el cual transcribimos en lo
que interesa.
RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.
Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:
a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a
fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados
con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de
tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un
área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de
las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura,
sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes
sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.»
Sin embargo, es necesario constatar que a pesar del artículo 1 LGCP, el Poder
Ejecutivo aún ha retenido importantes competencias en materia de la red vial
cantonal.
Efectivamente, debe señalarse que ha sido reconocido que, a pesar de que
la Red Vial Cantonal es administrada por las Municipalidades, el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes todavía ejerce importantes competencias en materia
de planificación, clasificación, desarrollo y conservación de dicha Red…
El proyecto de Ley, entonces, transferiría de forma definitiva e íntegra
las competencias en materia de construcción y mantenimiento de la Red Vial
Cantonal a favor de las Municipalidades…»
Es decir que si bien es claro
que la Ley N.° 9329 ha traído cambios importantes en el orden competencial de
las instituciones públicas, que afecta particularmente la distribución de
competencias entre el Poder Ejecutivo y las Municipalidades, no existe ninguna razón para suponer que la promulgación de esa norma haya producido
una modificación de tal naturaleza que suponga la supresión de la obligación
urbanística de los propietarios de inmuebles de construir y dar mantenimiento a
las aceras al frente de sus fundos.
Por el contrario, debe
indicarse que el artículo 76 claramente establece que corresponde a la
Municipalidad respectiva exigir el cumplimiento de las obligaciones del
artículo 75, incluyendo su inciso d), lo cual no solamente no es incompatible
con la consolidación de competencias locales operada por la Ley N.° 9329 sino
que incluso es congruente pues se trataría de una atribución propia de la
entidad pública administradora de la Red Vial Cantonal.
Ergo, es evidente que no existe incompatibilidad entre la Ley N.° 9329 y
el artículo 75.d del Código Municipal por lo que debe concluirse que éste no se
encuentra derogado.” (Se añade la negrita).
Además,
debemos indicar que el criterio transcrito ha sido reiterado en los dictámenes
Nos. C-239-2016 de 8 de noviembre de 2016, C-258-2016 de 5 de diciembre de
2016, OJ-162-2016 de 13 de diciembre de 2016, C-13-2017 de 24 de enero de 2017
y C-102-2018 de 15 de mayo de 2018, no existiendo razón alguna para variarlo.
Por
su parte, debe señalarse que la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística (no.
9660 de 24 de febrero de 2019), así como la reforma introducida por ésta al
inciso b) del artículo 5° de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias
(no. 8114 de 9 de julio de 2001), no suponen incompatibilidades con las normas
del Código Municipal antes citadas.
La
Ley 9660, según su artículo 1°, tiene por objeto “promover y regular el uso de la bicicleta como medio de transporte,
trabajo y recreación, conocido también como movilidad ciclística, con el
propósito de lograr un beneficio para la salud humana y desarrollar una
alternativa a los medios de transporte de personas en zonas urbanas y rurales,
complemento para la disminución del uso de combustibles fósiles en transporte,
reduciendo el colapso vial ocasionado por la flota vehicular nacional.”
Para
lograr su finalidad, se dispuso que las Municipalidades serían las encargadas
de administrar parte de los recursos para promover la
movilidad y seguridad ciclística que se establecen en el artículo 15,
determinándose, a través de la reforma al artículo 5 inciso b) de la Ley 8114,
que el porcentaje del impuesto único a los combustibles que corresponde a las
Municipalidades, debe ser priorizado conforme a lo establecido en el plan vial
de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada Gobierno Local, y que esos
planes viales de conservación y desarrollo contemplan los aspectos relacionados
a la movilidad urbana y seguridad ciclística. Lo anterior, no implica
incompatibilidad o derogatoria alguna de las disposiciones del Código Municipal
consultadas, pues no modifica, de ningún modo, la obligación de construir y dar
mantenimiento a las aceras por parte de los munícipes.
Entonces,
aunque la obligación de construir las aceras y darles mantenimiento sea de los
propietarios y poseedores, la Municipalidad no renuncia a las competencias
otorgadas por el artículo 2° de la Ley 9329 relativas a la atención plena y
exclusiva de la red vial cantonal. Más bien, la exigencia y control del
cumplimiento de esa obligación, en los términos dispuestos por el artículo 84
del Código Municipal, forma parte del ejercicio de esas competencias
municipales.
La
construcción y mantenimiento de las aceras, es una obligación a cargo de los
propietarios y poseedores de carácter urbanístico y que es exigible por parte
de los Municipios con la finalidad de asegurar el ornato, buen orden y tránsito
peatonal de las vías públicas. Y el hecho de que la obligación esté a cargo de
los propietarios o poseedores no implica que la Municipalidad desatienda las
competencias de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.
Tampoco existe contradicción o derogación de lo indicado por el artículo
84 en cuanto a que, si el
munícipe incumple alguna de esas obligaciones, la Municipalidad está facultada,
e incluso, obligada (cuando ese incumplimiento genere una situación de riesgo o
peligro), a ejecutar las obras o prestar los servicios correspondientes, cobrando
al propietario o poseedor su costo efectivo. Así como tampoco se ha visto
afectada la posibilidad de que la construcción y mantenimiento de las aceras
pueda ser asumida por la Municipalidad cuando se demuestre, mediante un estudio
socioeconómico, que los propietarios o poseedores carecen de recursos
económicos para cumplir con esa obligación.
En
conclusión, de conformidad con todo lo expuesto, el artículo 2° de la Ley
Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de
la Red Vial Cantonal y la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, no han
derogado tácitamente el inciso d) del artículo 84, los párrafos de ese artículo
que citan en su consulta, ni el inciso d) del artículo 85, ambos del Código
Municipal.
La
exigencia y control del cumplimiento las obligaciones de los propietarios y
poseedores dispuestas por esas normas, y las posibilidades que se establecen
para que la Municipalidades puedan asumir esas obligaciones por motivos de
seguridad y por la falta comprobada de recursos de determinados poseedores o
propietarios, forman parte de las competencias municipales de atención plena y
exclusiva de la red vial cantonal.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez Angela
M° Garro Contreras
Procuradora Abogada
de Procuraduría
C-253-2020
LEY 9329, LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS.
LEY 9660, LEY DE MOVILIDAD Y SEGURIDAD CICLÍSTICA. LEY
8114 LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y
EFICIENCIA TRIBUTARIAS. ARTÍCULOS 84 Y 85 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
OBLIGACIÓN DE CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE ACERAS.
El señor, Gilberto Monge Pizarro, Alcalde
Municipal de la Municipalidad de Mora, mediante oficio No. AMM-694-2019, requiere nuestro criterio
respecto de las leyes 9329 Ley Especial para la Transferencia de Competencias:
Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal; 9660, Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, y
la reforma al artículo 5 de la Ley 8114 Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias, en específico consulta “si con base en esta derogatoria tácita es
obligación de las municipalidades en las vías públicas cantonales y del Consejo
Nacional de Vialidad en las vías públicas nacionales la construcción de las
aceras?”
Esta Procuraduría, en el dictamen No. C-253-2020 de 26 de junio de 2020,
suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez y la Abogada de
Procuraduría Angela M°
Garro Contreras, concluye que:
De
conformidad con todo lo expuesto, el artículo 2° de la Ley Especial para la
Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial
Cantonal y la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, no han derogado
tácitamente el inciso d) del artículo 84, los párrafos de ese artículo que
citan en su consulta, ni el inciso d) del artículo 85, ambos del Código
Municipal.
La
exigencia y control del cumplimiento las obligaciones de los propietarios y
poseedores dispuestas por esas normas, y las posibilidades que se establecen
para que la Municipalidades puedan asumir esas obligaciones por motivos de
seguridad y por la falta comprobada de recursos de determinados poseedores o
propietarios, forman parte de las competencias municipales de atención plena y
exclusiva de la red vial cantonal.