Dictamen : 245 - del 26/06/2020

26 de junio de 2020

C-245-2020

Señora

Laura Rojas Araya

Secretaria Concejo Municipal

Municipalidad de Oreamuno

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio no. MO-SCM-126-2019 de 29 de octubre de 2019, mediante el cual transcribe el artículo 27 del acuerdo no. 3239-2019, en el que el Concejo Municipal dispuso requerir nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

“¿Es necesaria la publicación del anexo II de Tablas de los Usos de Suelo, según las zonas, en el Diario Oficial La Gaceta, que formaban parte del Plan Regulador aprobado, para su validez y aplicación?”

Para dar respuesta a la consulta, debe tomarse en cuenta que, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), así como el Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores (Reglamento no. 6296 de 14 de diciembre de 2017, publicado en el Diario Oficial La Gaceta no. 18 de 31 de enero de 2018), un plan regulador es el instrumento de planificación territorial local, que permite orientar y administrar el espacio físico de un territorio, el crecimiento urbano, turístico, agrario, social y económico, con fundamento en las políticas, directrices y estrategias de desarrollo sostenible.”

La Sala Constitucional ha dicho que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón”. (Voto no. 18438-2008 de las 17 horas y 56 minutos de 11 de diciembre de 2008).

Acorde con ese criterio de la Sala Constitucional, hemos sostenido que “los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria, y que, por ello, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Municipalidades deben respetar los principios que puedan derivarse de las leyes con rango superior, según la jerarquía de las fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978).” (Dictamen no. C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007. En igual sentido, véanse los dictámenes nos. C-311-2019 del 24 de octubre de 2019 y C-360-2019 del 3 de diciembre de 2019).

Es decir, los planes reguladores -y los reglamentos que lo conforman- tienen carácter normativo en el tanto adecúan y organizan el crecimiento urbano, pudiendo incluso imponerse, en éstos, restricciones a otros derechos, como el de propiedad. Consecuentemente, es necesario que dichos planes se ajusten al principio de legalidad.

La Ley de Planificación Urbana, en su artículo 17, determina el procedimiento que debe seguirse de previo a la implementación de un Plan Regulador, supeditado al cumplimiento de cuatro aspectos principales: 1. La convocatoria a audiencia pública. 2. La aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo. 3. La adopción formal del Plan por medio de mayoría absoluta de votos. 4. La publicación del aviso de su adopción en La Gaceta.

Sin bien, el último punto refiere la publicación de “un aviso sobre su adopción”, mediante diversos criterios de esta Procuraduría, se ha determinado que, en virtud del carácter normativo que poseen los Planes Reguladores, así como de la relación del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana con el artículo 4 inciso a), 13 inciso p) y 43 del Código Municipal y los artículos 140 y 240 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, éstos deben ser publicados de forma integral. (Véanse los pronunciamientos nos. OJ-011-1996 de 8 de marzo de 1996, C-072-1998 y C-116-1999 de 7 de junio de 1999).

Como ya se dijo, si el plan regulador tiene carácter normativo, tanto para la Municipalidad respectiva como para los particulares que se encuentran sometidos a su jurisdicción, éste requiere ser publicado en su totalidad.

Aunado a ello, resulta importante considerar que, en virtud del principio de seguridad jurídica, los interesados necesitan conocer con certeza cuáles son las disposiciones aplicables en materia urbana dentro de una determinada jurisdicción, siendo el medio idóneo, para cumplir cabalmente con tal principio, la publicación íntegra en el Diario Oficial.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el hecho de que un plan regulador, o parte de éste, no haya sido publicado en La Gaceta, no implica su invalidez, es decir, no lo convierte en un acto nulo. La falta de publicación, implica, más bien, un problema de eficacia. Es decir, conforme con el artículo 140 y 240 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, para ser eficaz o, en otras palabras, para poder surtir efectos y poder ser aplicado, el plan regulador debe ser publicado en La Gaceta.

Si el procedimiento previo se ha llevado a cabo acorde con lo establecido en los incisos 1), 2) y 3), todos del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, el plan regulador adoptado es un acto administrativo válido. Solo restaría su publicación para que pueda surtir efectos.

Entonces, si ese acto de carácter general, o parte de éste, no se publica, ello no implica que posea defectos de validez o que posea nulidades, sino que éste- o la parte no comprendida en la publicación, no puede ser aplicada o surtir efectos. La forma de subsanar la inaplicabilidad de las disposiciones correspondientes es con la efectiva publicación en el Diario Oficial, en el entendido de que, será a partir de su publicación, que éstas resultarían eficaces.

Así lo dispusimos en el dictamen no. C-116-1999 antes citado, al indicar que:

“De la resolución anterior podemos extraer dos conclusiones: la falta de publicación de los mapas sí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran de su aplicación. Esto es, si la situación del administrado puede resolverse con la parte normativa del plan que sí fue publicada, la misma le deviene plenamente aplicable.

III. Situación del plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana.

De acuerdo con los datos aportados, parte del plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana fue publicado en La Gaceta Nº 55 del 20 de marzo de 1987, siendo posteriormente modificado, modificación que se publicó en La Gaceta Nº 74 de 19 de abril de 1991. Se indica también, expresamente, que hasta la fecha no se han publicado los planos o mapas correspondientes, expresando diversas razones para tal actuación, entre otras, que el criterio que se sostenía hasta antes del pronunciamiento de esta Procuraduría supra transcrito, era en el sentido de que lo único que se tenía que publicar era la parte dispositiva de los planes reguladores, lo que no comprendía a los planos o mapas.

Después de analizado nuevamente el asunto, este Órgano Asesor mantiene el criterio ya expuesto en punto a la necesidad de publicar los mapas o planos que formen parte de un plan regulador, y en defecto de cumplirse con tal requisito, éstos carecerían de eficacia. Nótese que la anterior posición es coincidente con la sostenida por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de los Municipios, en el sentido de que los mapas deben publicarse para que sean eficaces, precisando además éste último, que serán ineficaces únicamente aquellos contenidos del plan regulador que no hayan sido publicados.

Por lo tanto, los mapas y planos que formen parte del plan regulador que no hayan sido publicados devienen en ineficaces hasta que no se produzca su debida publicación.”

A modo de resumen y contestando la pregunta planteada, de conformidad con el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 4 inciso a), 13 inciso p) y 43 del Código Municipal, y artículos 140 y 240 de la Ley General de la Administración Pública, sí es necesaria la publicación del Anexo II de Tablas de los Usos del Suelo –que formaban parte del Plan Regulador aprobado- para su aplicación y eficacia, no así para determinar su validez.

En virtud de lo indicado en el criterio de la asesoría jurídica que se adjunta, el Anexo II del Plan Regulador ya habría sido publicado en La Gaceta, razón por la cual, el problema de eficacia expuesto ya habría sido subsanado.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez Ángela Garro Contreras

Procuradora Abogada