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Opinión Jurídica : 086 - del 23/06/2020
23 de junio de 2020
OJ-086-2020
Señora
Mileidy Alvarado
Arias
Diputada
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República doy respuesta a su oficio no. MAA-PRN-414-2020 de 17 de
junio de 2020, recibido en la Procuraduría el 18 de junio, mediante el cual
requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:
“1.
¿Cómo se debe proceder para resguardar la seguridad jurídica
y el derecho de propiedad de las personas que adquirieron el bien antes de que
entrara a regir la Ley no. 6043?
2. ¿Cuál
sería el proceder de las municipalidades que no cuentan con recursos económicos
para hacer efectivo lo establecido en el artículo 8 de la Ley No. 6043?”
El
artículo 1° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo
de 1977) dispone que la zona marítimo terrestre es un bien demanial,
y, en consecuencia, según el artículo 7°, los terrenos incluidos en ella no
pueden ser objeto de informaciones posesorias y los
particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizados a su nombre, por éste
u otro medio.
Ahora bien, debe advertirse que la afectación al
dominio público de la zona costera no nace con la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre (artículos 1, 7 y 9), ni con la Ley de Tierras y Colonización,
(artículo 7, inciso b), sino que proviene desde el siglo antepasado (véanse,
entre otras, las siguientes normas: Ley no. 162 del 28 de junio de 1828, Código
General de 1841 (no. 39 del 31 de agosto de 1868), Ley de Aguas (no. 8 del 26
de mayo de 1884), y el Código Fiscal de 1885, como lo ha reconocido la Sala
Constitucional:
“Sobre la demanialidad
de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se
ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad
–para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier
país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la
época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un
principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le
conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima". La
normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense
inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos
veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la
etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la
reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se
recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de
octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a
lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar
que en algunas normas de ésta época, expresamente se
resalta el carácter demanial de esta zona, como en el
caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el
flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley
número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se
ratifica la "idenunciabilidad" de los
terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras
de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil
ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la
denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta
como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En
el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición
de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la
costa de ambos mares. Ya en el siglo XX, la primera normativa a que hizo
referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de
agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de
explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley
número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con
exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros
–medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria,
y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se
mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes
número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de
mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros
para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien,
en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su
consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos
disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la
pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron
de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se
reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los
doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo
bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables
e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la
zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con
una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la
que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial.
Esta medida, junto con el carácter demanial de los
terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la
Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos
sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de
noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización
Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil
novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de
veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo
dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de
los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a
partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído
por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción,
lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de
informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas).
Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de
esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que
se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos
setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La
Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea
que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. (…)
Con lo cual, es claro que desde las
primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de
bien demanial (dominical, demanio
o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características
de la demanialidad, sea, su inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción
al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.
«Resulta claro entonces, sin demérito
del antecedente de la época colonial señalado, que
desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de
terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las
tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un
régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo
tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia
promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente,
el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en
dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la
zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose
hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las
márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados
por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero
en ningún momento negó su carácter de bien demanial
y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...]
De este somero estudio sobre la
legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión
de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo
largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el
artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de
dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que
la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia
nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más
bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en
extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor.» (Sentencia número
007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59
minutos de 25 de febrero de 2009).
Conforme
con lo anterior y como ya lo hemos dispuesto en otras ocasiones (véase, entre
otros, el dictamen no. C-128-1999 de 24 de junio de 1999), por un periodo breve
de diecisiete meses, se permitió la titulación de la zona restringida de ese
bien demanial, por la vía de informaciones posesorias
promovidas durante la vigencia del Transitorio III de la Ley de Urbanización
Turística de la Zona Marítimo Terrestre (no. 4558 de 22 de abril de 1970),
específicamente desde su publicación en el diario oficial La Gaceta no. 104 de
12 de mayo de 1970, hasta su derogatoria por la Ley no. 4847 de 4 de octubre de
1971, publicada en La Gaceta N° 206 del 14 de octubre de 1971).
De
ahí que, es posible que ciertas secciones de la zona marítimo terrestre
quedaran sometidas a propiedad privada, y, por tanto, el artículo 6° de la Ley
6043, en atención al principio de irretroactividad de la ley dispuesto en el
artículo 34 de la Constitución Política, establece que el régimen allí dispuesto
no resulta aplicable a las propiedades inscritas con sujeción a ley.
En
consecuencia, contestando su primer interrogante, según lo dispuesto en el
artículo 8° de la Ley 6043, en resguardo de la seguridad jurídica y del derecho
de propiedad privada de quienes comprueben tener un derecho de propiedad
privada, adquirido de manera legítima, antes de la entrada en vigencia de esa
ley, la forma de recuperar esos inmuebles reducidos a dominio particular y
reincorporarlos al régimen demanial de la zona
marítimo terrestre, es mediante el procedimiento de expropiación.
Nótese
que el artículo 8° citado declara de utilidad pública la zona marítimo
terrestre a efectos de que esos bienes, sujetos a propiedad privada, puedan ser
expropiados y recuperados.
No
obstante, debe advertirse que lo anterior resulta aplicable para aquellos
particulares que demuestren que sus inmuebles han sido adquiridos de manera
legítima, es decir, cumpliendo con todos los requisitos legales fijados al
efecto, pues, de lo contrario, si se trata de terrenos obtenidos de manera
irregular, no pueden ser objeto del procedimiento de expropiación, e incluso,
las correspondientes inscripciones registrales podrían ser anuladas y
canceladas. (Véase el dictamen no. C-128-1999 citado).
Al
respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha dispuesto que:
“Cierto es
que de conformidad con el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre: «Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a las áreas de las
ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con
sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni aquellas cuya legitimidad
reconozcan las leyes». En estos casos a que se refiere dicho artículo 6, si el
Estado quiere recuperar el bien, debe estarse a lo que dispone el artículo 8
Ibídem, según el cual: «Se declara de utilidad pública la zona marítimo
terrestre a efecto de que los lotes, paredes o mejoras ubicados en ella, que
hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares,
puedan rescatarse para el patrimonio nacional o por medio de expropiación».
Pero téngase presente que el artículo 6 de la ley de referencia, dice
claramente que estas disposiciones se aplicarán, cuando se trate de propiedades
inscritas «con sujeción a la ley», no cuando se trata de casos en que, como el
presente, la propiedad ha sido inscrita en contra de las disposiciones del
ordenamiento jurídico, en cuyo caso el Estado puede recuperar el bien sin que
tenga que someterse al trámite de la expropiación.” (Voto no. 104-1996 de las 9 horas 15 minutos de 4 de
octubre de 1996).
En
cuanto a la segunda interrogante planteada, debe decirse que es tarea de la
administración activa, en ejercicio de las funciones que le corresponden,
administrar su presupuesto y, en esa condición, gestionar y valorar opciones
para proceder conforme a lo indicado en el artículo 8° de la Ley 6043 en los
casos en los que resulte aplicable.
En todo caso, debe tomarse en cuenta que, conforme con
el artículo 16 de la Ley 6043, es posible que los particulares decidan, de
manera voluntaria, ceder o traspasar sus terrenos.
Además, podría explorarse la posibilidad de utilizar
parte de los fondos percibidos por las Municipalidades por concepto de
concesiones en la zona marítimo terrestre, para la recuperación de propiedades
privadas debidamente inscritas, según lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley
y según el criterio al respecto de la Contraloría General de la República,
conforme al artículo 79 del Reglamento a la Ley ZMT (Decreto Ejecutivo No. 7841 de
16 de diciembre de 1977) que indica expresamente que la Contraloría “velará
por la debida utilización de los ingresos que perciban las municipalidades por
concepto de concesiones que otorguen en la zona marítimo terrestre.”
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
OJ-086-2020.
CONSULTA
DE DIPUTADOS. PROPIEDAD PRIVADA EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. ARTÍCULO 8 DE LA
LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN.
La señora Mileidy Alvarado Arias,
Diputada, Asamblea Legislativa, requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿Cómo se debe proceder para resguardar la seguridad jurídica y el
derecho de propiedad de las personas que adquirieron el bien antes de que entrara
a regir la Ley no. 6043?
2. ¿Cuál sería el proceder de las municipalidades que no cuentan con
recursos económicos para hacer efectivo lo establecido en el artículo 8 de la
Ley No. 6043?”.
Esta
Procuraduría, en Opinión Jurídica no. OJ-086-2020 de 23 de junio de 2020,
suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez concluye que:
Según lo
dispuesto en el artículo 8° de la Ley 6043, en resguardo de la seguridad
jurídica y del derecho de propiedad privada de quienes comprueben tener un
derecho de propiedad privada, adquirido de manera legítima, antes de la entrada
en vigencia de esa ley, la forma de recuperar esos inmuebles reducidos a
dominio particular y reincorporarlos al régimen demanial de la zona marítimo
terrestre, es mediante el procedimiento de expropiación. Si se trata de
terrenos obtenidos de manera irregular, no pueden ser objeto del procedimiento
de expropiación, e incluso, las correspondientes inscripciones registrales
podrían ser anuladas y canceladas. (Véase el dictamen no. C-128-1999 citado).
En cuanto a la
segunda interrogante planteada, debe decirse que es tarea de la administración
activa, en ejercicio de las funciones que le corresponden, administrar su
presupuesto y, en esa condición, gestionar y valorar opciones para proceder
conforme a lo indicado en el artículo 8° de la Ley 6043 en los casos en los que
resulte aplicable. En todo caso, debe tomarse en cuenta que, conforme con el
artículo 16 de la Ley 6043, es posible que los particulares decidan, de manera
voluntaria, ceder o traspasar sus terrenos.