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Dictamen : 208 - del 03/06/2020
03 de junio 2020
C-208-2020
Licda. Isabel Quirós
Sánchez
Directora Ejecutiva
Corporación Arrocera
Nacional (CONARROZ)
Estimada señora:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.E 404-2019 del 12
de junio de 2019, reasignado a mi oficina el 14 de abril de 2020, mediante
el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1- ¿La información enviada por las
Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada, puede ser conocida y
utilizada en forma general y detallada por parte de los funcionarios y de los
miembros de la Junta Directiva para la toma de las decisiones que la Ley le
impone?
2- ¿La información enviada por las Agroindustrias
y rendidas bajo declaración jurada, debe ser considerada bajo la protección de
la ley de INFORMACION NO DIVULGADA Y consecuencia se debe limitar su uso?
3- ¿El conocimiento y uso de la información
suministrada por las Agroindustrias mensualmente bajo los efectos de
declaración jurada, por parte de la Junta Directiva genera un privilegio
indebido y genera perjuicio para los agroindustriales no representados en la
Junta?”
A efectos de cumplir con lo
requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) aportó el criterio de la
Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio DAJ N° 29-19 del 27 de mayo de 2019, en
el cual se concluyó que la información recabada por el cumplimiento del
artículo 27 de la Ley 8285, debe ser usada por el personal administrativo de
CONARROZ y por los miembros de la Junta Directiva únicamente para la toma de
las decisiones necesarias para garantizar el desarrollo de la actividad.
I.
SOBRE LA CORPORACIÓN ARROCERA, PRODUCTORES Y AGROINDUSTRIALES
El artículo 1 de la Ley N°.
8285 del 30 de mayo de 2002, Ley de creación de la Corporación Arrocera,
establece que el objetivo principal de la Corporación es establecer un régimen
de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la
participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad
económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo
de la actividad arrocera.
Asimismo, señala que la
Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la
actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso
agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones.
Por otro lado, el artículo
4 de la citada Ley define el concepto de agroindustrial
como toda persona física o jurídica dedicada al recibo y procesamiento de
arroz, así como de sus subproductos, que dispone de instalaciones y personal
idóneos, está debidamente inscrita como tal en el registro ante la Corporación
y se sujeta a las disposiciones de dicha Ley; mientras que, el productor de arroz es toda persona
física o jurídica dedicada al cultivo del arroz.
Según el artículo 32 de
dicha Ley, el productor de arroz venderá su cosecha a la agroindustria, la
cual, no podrá negarse a recibir entregas de arroz, excepto por los casos
señalados en el artículo 33 de la misma Ley.
Cabe señalar que, una de
las funciones de la Corporación Arrocera es llevar un registro de las
agroindustrias de arroz activas y velar porque todas se inscriban y obtengan la
autorización (artículo 6, inciso d de la Ley N°. 8285).
Por otro lado, como aspecto
principal para atender lo consultado, debemos indicar que la Ley impone la
obligación a los agroindustriales de presentar una declaración jurada mensual
con el detalle de sus compras y ventas, su valor y las existencias al último
día del mes anterior. Al respecto, señalan los artículos 27, 28 y 29:
“Artículo 27.-El
agroindustrial deberá enviar a la Corporación, en los cinco primeros días de
cada mes, una declaración jurada del mes anterior que incluya un detalle por
persona física o jurídica de las compras y las ventas, así como el valor de
estas y las existencias al último día del mes anterior; dicho detalle podrá ser
verificado por la Corporación.
Artículo 28.-Cualquier alteración u omisión en cuanto a la veracidad de los informes
que deberán rendir los agroindustriales sobre cantidades de compra, recibo,
existencias y ventas o entregas, acarreará la sanción establecida en esta Ley,
sin menoscabo de las acciones penales que puedan emprenderse.
Artículo 29.-A fin de comprobar los datos de las informaciones aludidas en el
artículo anterior, la Corporación podrá realizar los chequeos que estime
pertinentes. Para ello, sus funcionarios tendrán acceso a la documentación de
los agroindustriales y a sus inventarios físicos.”
En caso de
que se omita tal obligación, el agroindustrial se expone a ser sancionado,
conforme se indica en los numerales 45, inciso d) y 46, inciso d) de la Ley N°.
8285, los cuales acotan:
“Artículo 45.-Los
agroindustriales serán sancionados por los actos o las omisiones siguientes,
según el artículo 46 de esta Ley:
(…)
d) Atrasar el pago de la contribución obligatoria, así como no enviar,
dentro de los plazos establecidos, la información que la Corporación requiera,
salvo que, por razones justificadas, se le haya extendido el plazo para
presentarla.
(…)”
“Artículo 46.-Los
agroindustriales que incurran en las prohibiciones señaladas en el artículo
anterior, serán sancionados administrativamente por la Junta Directiva, con
respeto al debido proceso, de la siguiente manera:
(…)
d) De acuerdo con el inciso d), con los intereses de ley y una multa de
cinco a quince salarios base.
(…)”
En consecuencia, existe una
obligación legal de todos los agroindustriales inscritos ante CONARROZ de
suministrar mensualmente el detalle de sus ventas, compras, valores y
existencias de arroz, so pena de sanciones, información que podrá ser
verificable por parte de la Corporación accediendo a la documentación e
inventarios.
Esta obligación legal tiene
como finalidad el cumplimiento del objetivo de CONARROZ que es establecer un
régimen de relaciones entre productores y agroindustriales, para garantizar una
participación racional y equitativa en esta actividad económica de estos dos
sectores, es decir, lograr un equilibrio justo entre productores e
industriales, lo cual ampliaremos más adelante.
A partir de lo expuesto, a
continuación, haremos un análisis sobre esta obligación impuesta por el
artículo 27 de la Ley N°. 8285 a los agroindustriales, según los
pronunciamientos emitidos por la Sala Constitucional.
II.
ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DE LA OBLIGACIÓN
CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY N°. 8285
La Sala Constitucional se
ha pronunciado en dos ocasiones sobre la obligación impuesta por el artículo 27
de la Ley N°. 8285 a los agroindustriales, referente a suministrar a CONARROZ
una declaración jurada mensual que incluya un detalle por persona física o
jurídica de las compras y las ventas, así como el valor de éstas y las
existencias al último día del mes anterior.
a) Resolución N° 04448- 2002 de las 15:10 horas del 15
de mayo de 2002 de la Sala Constitucional.
En un primer momento, la
Sala atendió la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad
planteada por varios diputados, referente al proyecto de ley "Creación de
la Corporación Arrocera", tramitado bajo el expediente legislativo No.
13.628, y que dio paso a la que hoy es la Ley No. 8285.
En dicha consulta, los
señores diputados cuestionaron la constitucionalidad de los incisos e) y o) del
artículo 6, y los artículos 27, 29 e incisos c) y d) del artículo 45 del
proyecto –entre otros-, ya que en ellos se autorizaba a la Corporación el acceso
a información confidencial de los productores e industriales involucrados en la
actividad arrocera, lo cual en su criterio era contrario al derecho a la
intimidad y a la inviolabilidad de las comunicaciones y recintos privados,
derechos consagrados en el artículo 24 de la Constitución Política.
Sobre lo anterior, a través
del voto N°. 4448- 2002 de las 15:10 horas del 15 de mayo de 2002, la Sala
Constitucional dispuso lo siguiente:
“(…) Como se señaló anteriormente los diputados consultantes cuestionan
la constitucionalidad de las normas transcritas al considerarlas contrarias al
artículo 24 constitucional. Entienden que las potestades conferidas por dicha
normativa a la Corporación Arrocera, al permitir su acceso a información que
está dentro del ámbito privado de los involucrados en la actividad arrocera y
autorizar la inspección de equipos ubicados en las plantas arroceras, entre
otras, son violatorias al derecho a la intimidad y al derecho al recinto
privado.
Sobre similar punto, esta Sala se pronunció ampliamente en la resolución
No. 2001-13283. Después de un análisis sobre
el uso que la Constitución Política hace del término “ley especial”, llegó a la
siguiente conclusión:
“Artículo 24. Consideraciones de esta Sala. Dado que no existe entonces
una categoría específica que se denomine “ley especial”, es necesario examinar
en cada caso concreto a qué se refiere el constituyente con ese término. Ahora
bien, para resolver el punto planteado es necesario que este Tribunal determine
qué quiso decir y qué no quiso decir el constituyente derivado por “ley
especial” en el párrafo quinto del artículo 24. Analizadas las actas de
aprobación, este Tribunal concluye que el constituyente derivado utilizó el
término “especial” simplemente para recalcar que se trata de una ley aprobada
por mayoría calificada. En el primer debate de la segunda legislatura, dice
en la discusión del texto el diputado Gonzalo Fajardo Salas: “De tal manera,
señor Presidente, señoras y señores Diputados, que esta norma lo que tiende es
a habilitar o darle fundamento a las leyes que tendría que promulgar o que ha
promulgado esta Asamblea Legislativa, …” (folio 257). El mismo diputado ya se
había pronunciado en el mismo sentido (folio 161). Otros diputados conocían
también que ya había leyes anteriores, quizás sin sustento constitucional, que
autorizaban la revisión de documentos a la Administración Pública. La reforma
funcionaría precisamente como una solución a la falta de fundamento (folios
163, 164 y 213). Si por ley especial se hubiera entendido una ley de contenido
único y específico, como argumentan las accionantes, no se habría discutido la
reforma en los términos que se hizo.”
En el caso concreto, consta a folio 1.618 del expediente legislativo que
el proyecto fue aprobado por cuarenta y seis diputados. Será la mayoría
calificada la que decida finalmente si hay un motivo de interés público que
justifique la excepción al artículo 24 de la Constitución Política. Salvo casos
extremos de desproporcionalidad, no debe el Tribunal Constitucional impedir la
decisión de los legisladores. Agregan los consultantes que la
potestad se le otorga a un ente no estatal; sin embargo, la Corporación es un
ente público que como tal forma parte de la Administración Pública. No menos
importantes es hacer también énfasis en que las potestades otorgadas se podrán
ejercer únicamente en relación con los miembros de la Corporación y no frente a
terceros. Finalmente, solo resta recordar que de persistirse en esta clase de
regulación se requerirá mayoría calificada para la aprobación definitiva del
proyecto.”
(El subrayado no pertenece al original)
Conforme
lo anterior, el numeral 24 de la Constitución reconoce la inviolabilidad de los
documentos privados como un derecho fundamental, el cual, como cualquier otro
derecho, no es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en
orden a sus excepciones. Señala este numeral:
“ARTÍCULO 24.- Se
garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las
comunicaciones.
Son
inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de
cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley,
cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados
de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de
Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados,
cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su
conocimiento.
Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de
Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará
los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad
excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y
sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta
excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser
razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán
responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.
La ley
fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda
y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de
contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta
utilización de los fondos públicos.
Una
ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará
cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos
que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de
regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en
qué casos procede esa revisión.
No
producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la
información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier
comunicación.” (El subrayado no pertenece al original)
En lo que nos interesa, esta norma
establece la posibilidad de que por “ley especial” se defina cuáles órganos de
la Administración Pública podrán revisar los documentos privados en el
ejercicio de su competencia y para conseguir fines públicos.
En consecuencia, el derecho
a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones consagrado en
el artículo 24 de la Constitución Política contiene una excepción: cuando
prive un motivo de interés público que amerite que, un órgano de la
Administración Pública pueda revisar los documentos e información privados.
En este caso, el Constituyente
determinó que sería a través de una “ley especial” (aprobada por mayoría
calificada) donde se determine el motivo de interés público que justifique la
excepción al artículo 24.
Así las cosas, en el caso
concreto, tenemos que la Ley N°. 8285 otorgó la potestad a la Corporación
Arrocera para que tuviera acceso a la información privada de los agroindustriales
(específicamente respecto al detalle de sus ventas, compras, valores y
existencias de arroz), con el fin de alcanzar un fin público, que es garantizar una
participación racional y equitativa en esta actividad económica entre los
sectores, es decir, lograr un equilibrio justo entre productores e
industriales.
Por lo tanto, fue a través de esta “ley
especial” que el legislador justificó el interés público para excepcionar el
derecho consagrado en el artículo 24 Constitucional a los agroindustriales
respecto a esta información específica.
En este punto, conviene hacer
referencia sobre los alcances que tiene esta excepción al principio general de
inviolabilidad de los documentos, lo cual quedó plasmado en la sentencia Nº 13283-2001 de la Sala
Constitucional, en el cual se estableció en lo que interesa:
“(…) X.- Artículo 24. Consideraciones de la Sala. Las accionantes echan de menos una lista taxativa de
documentos que se pueden revisar. Considera este Tribunal que, por tratarse
de una excepción al principio general de inviolabilidad de los documentos, el
párrafo quinto del artículo 24 debe interpretarse restrictivamente. Sin
embargo, no tan restrictivamente que anule de hecho o de derecho la excepción
misma. En este caso, la excepción tiene además la particularidad de que
apunta a cumplir con otro principio -tan constitucional como el de la
inviolabilidad de los documentos privados- contemplado en el artículo 46 de la
Constitución Política. Para analizar el punto es necesario sopesar uno y otro
principio; no vaya a ser que por defender unilateralmente uno de ellos el otro
quede sin eficacia. Dicho más concretamente en relación con este caso, interpretar
el párrafo quinto del artículo 26 con sus excepciones y garantías de tal manera
que anule, jurídica o fácticamente, el principio del artículo 46 es
inaceptable. Las garantías de ese párrafo quinto no pueden ser interpretadas
con tanto rigor que el artículo 46 pierda su eficacia. El acceso a documentos
privados no es antojadizo en el contexto de las relaciones comerciales, sino
que resulta adecuado para combatir, como eventualmente en este caso, prácticas
monopolísticas y proteger en general a los consumidores. Pero no solo es
adecuado, sino también necesario. Este Tribunal considera que el Estado no
podría defender eficazmente a los consumidores sin tener acceso a algunos
documentos privados de los comerciantes involucrados. Ahora bien, obviamente
no puede acceder a todo documento que se le antoje y aquí entra en juego la
restricción del artículo 24. El acceso está limitado a los documentos que la
ley señale en relación con sus competencias. A diferencia de la tesis de
las accionantes, considera este Tribunal que no es realista exigir que esa ley
dicte una lista taxativa. Dada la abigarrada y cambiante realidad mercantil,
exigir en nuestro medio una lista así establecida por vía legal haría
prácticamente nugatorias las potestades estatales. Este Tribunal se inclina a
pensar que la garantía del párrafo quinto del artículo 24 se satisface en la
medida que la ley defina cuáles son las competencias del órgano administrativo
en función de las cuáles puede revisar los documentos. De esa manera, podrá
revisar únicamente los documentos que requieran sus funciones; deberá en cada
caso fundamentar por qué es necesario tal documento para cumplir con sus fines.
El administrado podrá objetar en la misma vía administrativa la petición de un
documento en concreto y, en casos extremos, aun en la vía del amparo. En
conclusión, interpretar el párrafo quinto mencionado tal como lo proponen las
accionantes, equivaldría a anular de hecho, o al menos a limitar en exceso, el
principio contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Por ende,
esta Sala no avala tal interpretación.
(…)” (Resolución Nº 13283 – 2001 de las 11:54
horas del 21 de diciembre de 2001)
Del texto transcrito
podemos destacar que la facultad otorgada mediante ley a un órgano de la
Administración para acceder a la información privada de un administrado debe
interpretarse restrictivamente, limitándose únicamente a los documentos que la
misma ley señala y en orden al ejercicio de su competencia en la consecución
del fin público que se persigue.
Finalmente, consideramos
importante recalcar lo dicho por la Sala Constitucional en el voto analizado
04448-2002, respecto a que las potestades otorgadas por la Ley, se podrán
ejercer “únicamente en relación con los
miembros de la Corporación y no frente a terceros”.
Sobre este tema, debemos recordar
que no toda la información que consta en las dependencias administrativas se
trata de documentos públicos o de acceso al público por su interés general,
sino que, también existe información de naturaleza privada, sobre la cual, la
Administración tiene la obligación de mantener reserva sobre ella, a menos que
el particular autorice su divulgación (voto 2001-02460 de las 15:52 horas del
27 de marzo de 2001).
Al respecto, a través de la opinión
jurídica OJ-229-2003 del 12 de noviembre de 2003, nos pronunciamos sobre la
naturaleza de la información referida a la distribución de la importación de
arroz, indicando
en lo que interesa:
“(…) Ahora bien, el punto
consultado en concreto es si la forma en que un particular distribuirá una
importación de arroz debe ser de conocimiento general.
A partir de lo expuesto, debe indicarse que, aún y cuando la Corporación
tenga en su poder los datos sobre la forma en que un particular distribuirá una
importación de arroz que hizo, no puede considerarse, en principio, que esa
información califique como de interés público, por ser ejercicio de actividad
privada.
Amén de lo anterior, la actividad, en sí misma, no involucra ejercicio de actividad
pública, ni está de por medio la utilización de fondos públicos, por lo que se
mantiene dentro del ámbito privado protegido constitucionalmente.” (El subrayado no
pertenece al original)
En consecuencia, podemos concluir
que la información que suministren los agroindustriales a CONARROZ para efectos
de conocer el detalle de sus ventas, compras, valores y existencias de arroz,
no puede considerarse, en principio, de interés público, precisamente por
tratarse de información procedente de una actividad de carácter privado, por lo
que, aún y cuando se encuentre en poder de la Administración, está protegida
por el artículo 24 de la Constitución Política.
b)
Resolución
Nº 16567- 2008 de las
14:53 horas del 5 de noviembre de 2008 de la Sala Constitucional.
Posteriormente,
la Sala entró a conocer una acción de inconstitucionalidad promovida por la
Asociación Nacional de Consumidores Libres, contra los artículos 27, 28, 45
inciso c y 47 –entre otros- de la Ley N° 8285.
Como parte de la
argumentación, el promovente indicó que el
intercambio coactivo de información entre industriales y productores en
oligopolio se observa en dichos numerales, pues mientras en otros países se
sanciona a quien intercambie información con sus competidores, en Costa Rica no
sólo se autoriza, sino que se sanciona a quien no la intercambie. El
intercambio de información coactivo entre las empresas productoras e
industrializadoras de arroz que establece la ley asegura,
inconstitucionalmente, el poder de dichas empresas en el mercado para manipular
la cantidad de arroz a producir, lo cual a su criterio resulta ser una práctica
monopolizadora.
Sobre dicho argumento, a
través del voto 16567-2008 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008, la
Sala Constitucional concluyó lo siguiente:
“(…) esta Sala coincide en
su totalidad con los argumentos de la Procuraduría y no considera
inconstitucionales los artículos 27, 28, 45 y 47 de la ley en cuestión
puesto que no se precisa cuál valor, principio y norma constitucional se está
violando con los preceptos impugnados; puesto que en el contexto y de
acuerdo a los fines que con fue creada la Corporación Arrocera Nacional la
entrega de información a la Corporación constituye un instrumento idóneo,
razonable, necesario y proporcionado para cumplir con el objetivo principal de
la corporación: lograr un equilibrio justo entre productores e
industriales; puesto que no es cierto que exista un intercambio de información
entre competidores, ya que el destinatario de ésta es la Corporación Arrocera;
y puesto que los preceptos impugnados cumplen a cabalidad con el Derecho de la
Constitución, en especial con el numeral 24 según análisis del voto de este
Tribunal número 4448-02, supra mencionado.(…)” (El subrayado no
pertenece al original)
Tal y como se muestra, en
esa resolución la Sala Constitucional reiteró que permitir a CONARROZ tener
acceso a la información sobre las ventas, compras, valores y existencias de
arroz de los agroindustriales (artículo 27 de la Ley N°. 8285), corresponde a
un instrumento idóneo, razonable, necesario y proporcionado para cumplir con el
objetivo principal de la Corporación y, por tanto, se enmarca dentro de la
excepción a la inviolabilidad de los documentos privados del artículo 24 de la
Constitución Política.
Una vez analizados ambos
pronunciamientos de la Sala Constitucional, podemos concluir que la Corporación
Arrocera tiene la plena potestad de requerir a los agroindustriales la
información sobre sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, en
tanto, el artículo 27 de la Ley N°. 8285 es una excepción a la inviolabilidad
de los
documentos privados (artículo 24 Constitucional), lo cual se justifica en el
interés público perseguido que es lograr un equilibrio justo entre
productores e industriales.
Por otro lado, la Administración
tiene la obligación de garantizar la protección de dicha información privada,
es decir, no podría trasladarla a conocimiento de terceros, por tratarse de información
considerada de carácter privada, la cual no pierde esa condición por el solo hecho
de ser recabada por la Administración.
III.
SOBRE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS
La primera consulta
planteada por la Corporación consiste en determinar si la información enviada
por las Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada puede ser conocida y
utilizada en forma general y detallada por parte de los funcionarios y de los
miembros de la Junta Directiva para la toma de las decisiones que la Ley le
impone.
Al respecto, tal y como fue desarrollado
en el apartado anterior, la Corporación Arrocera tiene la plena potestad de requerir a las agroindustriales
la información sobre sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, en
tanto, el artículo 27 de la Ley N°. 8285 es una excepción a la inviolabilidad
de los
documentos privados (artículo 24 Constitucional), lo cual se justifica en el
interés público perseguido que es lograr un equilibrio justo entre
productores e industriales.
En consecuencia, esta
información que suministren los agroindustriales puede ser utilizada por la
Corporación, pero únicamente en el ejercicio de la competencia asignada por Ley
y para la consecución del interés público que persigue. Así las cosas, a lo
interno de la Corporación debe establecerse un protocolo de manejo de la
información confidencial para que únicamente aquellos funcionarios que
necesariamente deban tener conocimiento de dicha información tengan acceso a
ella.
Por tanto, el acceso y
la utilización de la información por parte de los miembros de la Junta
Directiva debe estar dirigido a la consecución de los fines públicos y no puede
desviarse a ningún otro objetivo. Asimismo, en el caso de los demás
funcionarios, sólo deberán tener acceso a ella aquellos que necesariamente la
requieran para el ejercicio de sus funciones. Por tanto, no se trata de un
acceso indiscriminado a la información confidencial por parte de cualquier
funcionario de CONARROZ, sino que necesariamente el acceso debe ser justificado
en la función y en la búsqueda del fin público asignado.
En segundo lugar, CONARROZ plantea
si la información enviada por las agroindustrias y rendidas bajo declaración
jurada debe o no ser considerada bajo la protección de la Ley de Información no
Divulgada, y, en consecuencia, si se debe limitar su uso.
En nuestro ordenamiento jurídico la Ley de
Información No Divulgada, Ley N° 7975 del 4 de enero del 2000, protege la
información no divulgada relacionada con los secretos comerciales e
industriales. En su numeral 2 esta Ley
detalla su ámbito de protección:
“ARTÍCULO 2.- Ámbito de protección.
Protégese la información no divulgada referente a los secretos comerciales e
industriales que guarde, con carácter confidencial, una persona física o
jurídica para impedir que información legítimamente bajo su control sea
divulgada a terceros, adquirida o utilizada sin su consentimiento por terceros,
de manera contraria a los usos comerciales honestos, siempre y cuando dicha
información se ajuste a lo siguiente:
a) Sea
secreta, en el sentido de que no sea, como cuerpo ni en la configuración y
reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida ni fácilmente
accesible para las personas introducidas en los círculos donde normalmente se
utiliza este tipo de información.
b) Esté
legalmente bajo el control de una persona que haya adoptado medidas razonables
y proporcionales para mantenerla secreta.
c) Tenga
un valor comercial por su carácter de secreta.
La información no divulgada se refiere,
en especial, a la naturaleza, las características o finalidades de los
productos y los métodos o procesos de producción.
Para los efectos del primer párrafo
del presente artículo, se definirán como formas contrarias a los usos
comerciales honestos, entre otras, las prácticas de incumplimiento de
contratos, el abuso de confianza, la instigación a la infracción y la
adquisición de información no divulgada por terceros que hayan sabido que la
adquisición implicaba tales prácticas o que, por negligencia grave, no lo hayan
sabido.
La información que se considere como
no divulgada deberá constar en documentos, medios electrónicos o magnéticos,
discos ópticos, microfilmes, películas u otros elementos similares.” (Lo resaltado no consta en el
original)
Como vemos, la finalidad de esta ley es
proteger la información que esté relacionada con secretos comerciales o
industriales, como una manifestación del legislador tendiente a impedir la
transferencia y divulgación no autorizada de datos de carácter confidencial. Cabe señalar que la protección no se otorga a
la información que ha entrado en el dominio público, que cualquier técnico
versado en la materia con base en información disponible de previo pueda
considerarla evidente o que deba ser divulgada por disposición legal u orden
judicial, según el artículo 4 de la Ley.
Conforme a los términos del artículo 5 de dicha
Ley, la confidencialidad de la información justifica que su suministro a otra
persona requiera autorización del titular de la misma, sin la cual no puede ser
divulgada o transmitida a terceros. De no ocurrir así, el hecho acarreará
responsabilidad para la persona que divulgue la información sin autorización.
El artículo 9 de la Ley contiene una protección
especial a la información no divulgada dentro de procesos administrativo o
judiciales, por lo que, la Administración que conozca el asunto deberá adoptar
todas las medidas necesarias para impedir su divulgación a terceros ajenos.
Establece dicho artículo:
“ARTÍCULO 9.- Protección de la información
no divulgada en procesos administrativos o judiciales. En todo proceso,
administrativo o judicial, en que alguna de las partes deba revelar información
no divulgada, la autoridad que conozca del asunto deberá adoptar todas las
medidas necesarias para impedir su divulgación a terceros ajenos a la
controversia. Ninguna de las partes en el proceso podrá revelar ni usar dicha
información.”
En esa misma línea, el numeral 6 del Decreto
Ejecutivo N°. 34927, Reglamento a la Ley de Información No Divulgada, dispone:
Artículo 6º-Comunicación de
información no divulgada a autoridades administrativas
(…)
2. Las
autoridades administrativas a las que se comunique en cumplimiento de una
disposición legal o reglamentaria o en ejecución de un acto administrativo una información no divulgada estarán obligadas a protegerla,
siempre que el poseedor legítimo hubiera identificado dicha información como
información no divulgada. Las autoridades administrativas estarán obligadas a
custodiar dicha información no divulgada con las garantías adecuadas y no la
comunicarán a terceros sin haber obtenido el previo consentimiento del titular
de la misma.
(…)”
Lo dispuesto en dicha normativa, es de
aplicación al caso consultado, en tanto, el legislador, en el ejercicio de sus
competencias determinó que la información comercial, económica, industrial
constituye información confidencial.
En consecuencia, los datos que los
agroindustriales suministran a la Corporación relacionada con su actividad comercial,
conforme la obligación impuesta por el artículo 27 de la Ley 9295, está
protegida por la Ley de Información No Divulgada, Ley N° 7975, y, por tanto, la
autoridad administrativa deberá resguardarla y no puede divulgarla a terceros
sin haber obtenido el previo consentimiento del titular (OJ-62-2009 del 21 de
julio de 2009).
Asimismo, tal y como ya se indicó,
esta información versa sobre una actividad de carácter privado, por lo que, aún
y cuando se encuentre en poder de CONARROZ, está protegida por el artículo 24
de la Constitución Política y la ley 9295 en lo que se refiere al acceso de
terceros.
Finalmente, la consultante solicita que nos
refiramos a si el conocimiento y uso de la información suministrada por las
Agroindustrias mensualmente bajo los efectos de declaración jurada, por parte
de la Junta Directiva, genera un privilegio indebido o un perjuicio para los
agroindustriales no representados en la Junta.
Al respecto, debemos señalar que la Junta Directiva es el órgano
ejecutivo de las decisiones de la Asamblea General de CONARROZ. Este órgano
colegiado está constituido por el ministro del MAG -o su viceministro-, el
ministro del MEIC-o su viceministro-, cuatro representantes de los
agroindustriales -o sus suplentes-, cinco representantes de los productores -o
sus suplentes- y un fiscal electo por la Asamblea General (artículo 5, inciso b
y 14 de la Ley N°. 8285).
En primer término, debemos señalar que los miembros de la Junta,
específicamente los representantes de los agroindustriales y de los productores
de arroz, han sido nombrados precisamente porque representan al sector de
producción arrocero y, por ende, se dedican a tal actividad, siendo este un
requisito para mantenerse en su cargo, conforme lo señala el numeral 19, inciso
g de la Ley 8285.
Asimismo, la ley establece que los representantes
de los agroindustriales y de los productores de arroz son nombrados por sus
respectivas Asambleas. Así, en el caso de los productores corresponde el
nombramiento a las Asambleas Regionales y la ratificación a la Asamblea
Nacional de Productores y, en el caso de los representantes del sector
agroindustrial, corresponde la designación a la Asamblea de
Agroindustriales. Por tanto, los
representantes designados ante la Junta Directiva son nombrados por dichas
Asambleas y, por tanto, representan la totalidad de su sector y no a un interés
particular determinado.
Al integrar la Junta Directiva de CONARROZ, los directivos ostentan la
condición de funcionarios públicos y, por tanto, deben regirse por los principios
éticos inherentes a la función, entre ellos, el deber de probidad y la
obligación de sobreponer el cumplimiento del fin público al interés particular.
Es por ello que ha sido criterio de este órgano consultivo que, sería
absurdo que cualquier decisión general que adopte un órgano colegiado gremial
como éste, pueda calificarse como administración o legislación en provecho
propio respecto a alguno de sus miembros, pues bajo tal razonamiento, no podría
nombrarse a ningún representante del sector como miembro del órgano deliberante
(ver dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre de 2014).
Además, debemos añadir que la información técnica que suministren los
agroindustriales y que sea de conocimiento de los miembros de la Junta
Directiva para la toma de decisiones o acuerdos en el ejercicio de sus
competencias, tampoco permite que esta información pueda ser utilizada con otro
fin, generando un privilegio indebido.
Ningún directivo debe aprovecharse del cargo en el que fue designado,
para obtener un provecho indebido para sí o para terceros. El directivo no puede concurrir con su voto favorable en la adopción de
actos que impliquen la obtención de un beneficio directo para sí mismo o sus
familiares y, por tanto, debe siempre abstenerse cuando exista un conflicto de
interés. Al respecto, indicamos en la la
opinión jurídica OJ-014-2006 del 6 de febrero del 2006:
“1' La abstención tiende a garantizar la prevalencia del interés
público
El deber de abstención existe y se impone en la medida en que exista un conflicto
de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la
objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por
ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese
deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones
derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que
determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los
asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese
sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de
una expresa disposición escrita.”
Partiendo
de lo anterior, el directivo que pueda obtener un beneficio directo de la
información confidencial que maneja la Junta Directiva debe separarse del
conocimiento del asunto, obligación que nace de la observancia del deber de
probidad y del cumplimiento de los principios éticos en el ejercicio de la
función pública.
De igual
forma, debe considerarse que a los directivos les asiste un deber de
confidencialidad con relación a la información que suministran las empresas
para el cumplimiento del fin público de CONARROZ, por lo que ésta no puede ser
divulgada sin el consentimiento del titular.
IV.
CONCLUSIONES
A
partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:
1. El
artículo 24 de la Constitución Política reconoce la inviolabilidad de los
documentos privados como un derecho fundamental, sin embargo, este derecho no
es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus
excepciones;
2. El
artículo 27 de la Ley N°. 9295 impone la obligación a los agroindustriales de
presentar una declaración jurada mensual con el detalle de sus compras y
ventas, su valor y las existencias al último día del mes anterior, cuya
finalidad es cumplir con el fin público de CONARROZ, que es lograr un
equilibrio justo entre productores e industriales;
3. Dicha
información no puede considerarse, en principio, de interés público, por
tratarse de información procedente de una actividad de carácter privado, por lo
que únicamente puede ser utilizada por la Corporación en el ejercicio de la
competencia asignada por Ley;
4.
Por tanto, el acceso y la utilización de la información por parte de los
miembros de la Junta Directiva debe estar dirigido a la consecución de los
fines públicos y no puede desviarse a ningún otro objetivo. Asimismo, en el
caso de los demás funcionarios, sólo deberán tener acceso a ella quienes
necesariamente la requieran para el ejercicio de sus funciones;
5.
En consecuencia, aún y cuando el detalle de las
ventas, compras, valores y existencias de arroz de los agroindustriales se
encuentre en poder de la Administración, esa información está protegida por el artículo 24 de la
Constitución Política y la Ley de
Información No Divulgada, N° 7975. Por tanto, no puede ser trasladada a
terceros sin el consentimiento del titular;
6.
Los
integrantes de la Junta Directiva de CONARROZ, ostentan la condición de
funcionarios públicos y, por tanto, deben regirse por los principios éticos
inherentes a la función, entre ellos, el deber de probidad, de confidencialidad
y la obligación de sobreponer el cumplimiento del fin público al interés
particular. Ergo, les asiste un deber de abstención
en casos de conflicto de interés.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Procuradora Adjunta Abogada de la
Procuraduría
C-208-2020
INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. FIN PÚBLICO. CONFLICTO DE INTERÉS. DEBER DE
ABSTENCIÓN. DEBER DE CONFIDENCIALIDAD. INFORMACIÓN NO DIVULGADA.
CONSENTIMIENTO.
La Licda. Isabel Quirós Sánchez, Directora
Ejecutiva de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) solicita nuestro
criterio sobre lo siguiente:
“1- ¿La información enviada por las
Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada, puede ser conocida y
utilizada en forma general y detallada por parte de los funcionarios y de los
miembros de la Junta Directiva para la toma de las decisiones que la Ley le
impone?
2- ¿La información enviada por las
Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada, debe ser considerada bajo la
protección de la ley de INFORMACION NO DIVULGADA Y consecuencia se debe limitar
su uso?
3- ¿El conocimiento y uso de la información
suministrada por las Agroindustrias mensualmente bajo los efectos de
declaración jurada, por parte de la Junta Directiva genera un privilegio
indebido y genera perjuicio para los agroindustriales no representados en la
Junta?”
Mediante dictamen C-208-2020
del 03 de junio 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta y
Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría se concluyó lo siguiente:
1. El
artículo 24 de la Constitución Política reconoce la inviolabilidad de los
documentos privados como un derecho fundamental, sin embargo, este derecho no
es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus
excepciones;
2. El
artículo 27 de la Ley N°. 9295 impone la obligación a los agroindustriales de
presentar una declaración jurada mensual con el detalle de sus compras y
ventas, su valor y las existencias al último día del mes anterior, cuya
finalidad es cumplir con el fin público de CONARROZ, que es lograr un equilibrio
justo entre productores e industriales;
3. Dicha
información no puede considerarse, en principio, de interés público, por
tratarse de información procedente de una actividad de carácter privado, por lo
que únicamente puede ser utilizada por la Corporación en el ejercicio de la
competencia asignada por Ley;
4.
Por tanto, el acceso y la utilización de la información por parte de los
miembros de la Junta Directiva debe estar dirigido a la consecución de los
fines públicos y no puede desviarse a ningún otro objetivo. Asimismo, en el
caso de los demás funcionarios, sólo deberán tener acceso a ella quienes
necesariamente la requieran para el ejercicio de sus funciones;
5.
En consecuencia, aún y cuando el detalle de las
ventas, compras, valores y existencias de arroz de los agroindustriales se
encuentre en poder de la Administración, esa información está protegida por el artículo 24 de la
Constitución Política y la Ley de
Información No Divulgada, N° 7975. Por tanto, no puede ser trasladada a
terceros sin el consentimiento del titular;
6.
Los
integrantes de la Junta Directiva de CONARROZ, ostentan la condición de
funcionarios públicos y, por tanto, deben regirse por los principios éticos
inherentes a la función, entre ellos, el deber de probidad, de confidencialidad
y la obligación de sobreponer el cumplimiento del fin público al interés
particular. Ergo, les asiste un deber de abstención
en casos de conflicto de interés.