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Dictamen : 219 - del 12/06/2020
12 de junio 2020
C-219-2020
Señor
Elian Villegas
Valverde
Ministro de Hacienda
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero a su oficio DM-0725-2020 del 9 de junio de 2020, mediante
el cual solicita la reconsideración y/o aclaración del dictamen C-202-2020 del
29 de mayo de 2020, específicamente en cuanto a su segunda conclusión y,
además, nos solicita que se aclare si “el
aumento 2020 constituye una situación jurídica consolidada que impide su
derogación”.
I.
SOBRE EL TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN DE LOS DICTÁMENES
DE LA PROCURADURÍA
Respecto de la admisibilidad de la presente
solicitud de reconsideración, conviene tener en cuenta lo establecido en el
numeral 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General que establece:
“ARTÍCULO 6º.— DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:
En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público,
el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes
emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá
publicarse en el diario oficial "La Gaceta" . Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a
las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para
ejecutar la resolución.
Como
requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la
Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual
habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la
Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días
hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la
dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”
De dicha norma se desprende la posibilidad de que la
Administración consultante solicite a la Procuraduría la reconsideración de sus
dictámenes, siempre y cuando dicha solicitud sea presentada dentro del plazo de
ocho días posteriores a la notificación.
Con la solicitud presentada en tiempo y de manera
fundamentada, se exige a la Procuraduría revisar el fundamento jurídico
inicial, a efectos de determinar si confirma lo establecido con anterioridad, o
por el contrario modifica, total o parcialmente el dictamen base. Para tales
efectos, debe convocarse a una Asamblea de Procuradores para que, por mayoría,
decida sobre la procedencia o rechazo de la solicitud de reconsideración.
En este caso, el dictamen base C-202-2020 del 29 de mayo
de 2020, fue notificado el mismo día de su aprobación, por lo la gestión de
reconsideración, presentada el 9 de junio de 2020, se encuentra dentro del
plazo legal estipulado.
No obstante lo anterior, debemos
señalar que aun cuando formalmente se cumple con el requisito apuntado, la
presente gestión no debe ser tramitada como una reconsideración, pues en
realidad lo que pretende es una aclaración de los alcances del dictamen
C-202-2020.
En efecto, analizando la solicitud de reconsideración
planteada a la luz del dictamen base, puede desprenderse que, en realidad, se
parte de una interpretación errónea de lo indicado por este órgano asesor, por
lo que procederemos a aclarar sus alcances.
Consecuentemente, se estima innecesaria la convocatoria
de la Asamblea de Procuradores y por la vía de aclaración, se procederá a
atender la solicitud planteada por el señor Ministro de Hacienda.
II.
ACLARACIÓN SOBRE LOS ALCANCES DEL DICTAMEN C-202-2020
El señor Rodrigo Chaves, entonces Ministro de
Hacienda, presentó a esta Procuraduría el oficio DM-0398-2020 del 8 de abril de
2020, mediante el cual solicitó que nos refiriéramos a lo siguiente:
“1. ¿Es viable
jurídicamente revocar el pago del aumento salarial creado mediante el Decreto
Ejecutivo número 42121-MTSS-H-MIDEPLAN denominado
"Autoriza un aumento general al salario base de todas las categorías del
sector público para el año 2020 (Aumento sector público año 2020)", el
cual actualmente se encuentra suspendido mediante Decreto
42286-MTSS-H-MIDEPLAN?
2. ¿Cuál sería el procedimiento para dicha
revocación?”
Como se observa, las interrogantes
planteadas estaban relacionadas específicamente a la posibilidad de utilizar la
figura de la revocación para dejar sin efecto el Decreto Ejecutivo
42121-MTSS-H-MIDEPLAN.
En el dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de 2020,
emitido con ocasión de dicha consulta, se realizó un análisis claro y detallado
sobre las razones por las cuales era improcedente desde el punto de vista
jurídico aplicar la figura de la revocatoria a un acto de alcance general como
lo es un Decreto Ejecutivo, pues ella está prevista para los actos concretos.
Al respecto se indicó en lo que interesa:
“A juicio de
esta Procuraduría, el problema que presenta utilizar la revocación para
suprimir un decreto es que esa figura aplica para los actos administrativos
concretos, no para los de alcance general, como lo es un decreto. Para
dejar sin efecto disposiciones generales por razones de oportunidad y
conveniencia, debe acudirse a la derogación.
La revocación, en los términos en que está
concebida en los artículos 152 y siguientes de la LGAP, tiene la finalidad de
proteger a los particulares de las decisiones administrativas tendentes a dejar
sin efecto actos concretos, emitidos por la propia Administración, en los que
se haya declarado algún derecho en favor del particular. Es una manifestación de la teoría de la
intangibilidad de los actos propios, la cual pregona que la Administración no
puede volver discrecionalmente sobre sus propios actos cuando éstos sean
favorables al administrado, y que solo puede hacerlo por las causas y mediante
los procedimientos expresamente regulados en el ordenamiento jurídico.
Cabe señalar que la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, al analizar si la supresión de un acto administrativo de
alcance general supone la necesidad de aplicar la figura de la lesividad,
indicó que ésta última está referida a actos administrativos (refiriéndose a
actos concretos) y no a disposiciones generales, como lo es un reglamento:
“… el recurrente alega que el Instituto Nacional de Aprendizaje, debió
haber acudido al proceso de lesividad en vez de haber modificado en
su propia sede, los artículos 38,39,43 y 49 del Reglamento Autónomo de
Servicios; sin embargo, al tenor de los numerales 10, inciso 4), y 35, párrafo
1), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que se
citan como violentados, podemos observar, que ellos están claramente referidos
a actos administrativos y no a reglamentos, de lo que se infiere, entonces, que
el proceso de lesividad no tiene cabida con relación a éstos últimos,
pues si la administración pública, entiéndase incluido el Instituto Nacional de
Aprendizaje como ente de derecho público que es, tiene potestad reglamentaria,
igualmente, en ejercicio de esa potestad, tiene la posibilidad de derogar o
modificar sus propios reglamentos a fin de adecuarlos a las circunstancias
reales…”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia
n.° 107-94 de las 14:50 horas del 23 de noviembre de 1994).
En el
mismo sentido, la doctrina nacional ha indicado que “Esta limitación [se
refiere a la intangibilidad, en vía administrativa, de los actos propios
declarativos de derechos’] no le es aplicable a los reglamentos que pueden ser
derogados en cualquier momento y de forma discrecional”. (Jinesta
Lobo, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, San José,
Editorial Biblioteca Jurídica DIKE, primera edición, 2002, p. 306).
Si bien la revocación es una figura distinta a la de la lesividad, ambas
constituyen manifestaciones de la teoría de la intangibilidad de los actos
propios, y tienen en común que son instrumentos establecidos legalmente para la
supresión de actos concretos declarativos de derechos.
También es importante tener presente que el régimen jurídico de los
actos concretos no es aplicable a las disposiciones generales, dentro de las
que se encuentran los decretos y los reglamentos, pues éstos últimos tienen su
régimen jurídico específico. De ello se
deriva que no es posible aplicar la revocación para dejar sin efecto un acto de
alcance general, como es un decreto.
Sobre la improcedencia de
utilizar la revocación para suprimir disposiciones generales, o la derogación
para dejar sin efecto actos concretos, Diez Picazo ha indicado lo siguiente:
“… la derogación se basa en la inagotabilidad
de la potestad legislativa y en la permanente capacidad del legislador de
configurar el ordenamiento, sin más límites que los puramente negativos fijados
en la Constitución. La revocación, entretanto, se basa en específicas
previsiones, que pueden o no existir, de las diferentes potestades
administrativas y, por tanto, topa con los límites que éstas le impongan y, en
general, con la vinculación positiva a la legalidad y la garantía expropiatoria.
De aquí se sigue que la derogación (de la ley y demás disposiciones normativas)
y la revocación (del acto administrativo) son institutos distintos, dotados de
sendos regímenes jurídicos propios, de suerte que no cabe aplicar a uno
conclusiones extraídas con respecto al otro ni operar entre ellos por analogía
(…) el régimen de la cesación de la vigencia depende de las características de
cada tipo de acto (ley, acto administrativo, etc.) y varía de uno a otro hasta
el punto de dar lugar a institutos radicalmente diversos (derogación,
revocación), entre los que, como queda dicho, no cabe razonamiento analógico
alguno.” (DIEZ PICAZO, Luis María, La
derogación de las Leyes, Editorial Civitas S.A.,
Madrid, 1990, páginas 282-284).
Así las cosas, debemos reiterar que el
mecanismo para suprimir, por razones de oportunidad y conveniencia, un acto
administrativo de alcance general como lo es un decreto, es el de la derogación,
siendo improcedente acudir para ello a otras figuras previstas para dejar sin
efecto actos concretos, como es el caso de la revocación a la que se refieren
los artículos 152 y siguientes de la LGAP.” (La negrita no forma parte del original)
De la anterior cita,
podemos extraer dos conclusiones de importancia para esta gestión. En primer
lugar, que la figura de la revocatoria regulada en los numerales 152 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública está prevista para
dejar sin efecto, por motivos de oportunidad y conveniencia, actos concretos
declaratorios de derechos. En segundo lugar, que los actos de alcance general
como los Decretos, deben dejarse sin efecto mediante el mecanismo de la derogación.
En otras palabras, este órgano
asesor nunca concluyó que el Decreto Ejecutivo 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre
de 2019 y el aumento salarial ahí establecido, no pudiera dejarse sin efecto,
sino que, el mecanismo jurídico idóneo para ello, era la derogatoria de dicho
decreto y no la revocatoria como se planteó en la consulta original.
Ahora bien, en el dictamen
C-202-2020, también se señaló que “la
derogación de un decreto (al igual que ocurriría con cualquier disposición
general, como un reglamento o una ley) lo es sin perjuicio de los derechos
adquiridos o de las situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la
vigencia de la disposición derogada. De manera tal que aun cuando el acto
derogatorio no lo indique así expresamente, la derogación debe entenderse
sujeta al principio de irretroactividad derivado del artículo 34 de la Constitución
Política”.
Dicha afirmación fue reiterada a
manera de conclusión en el dictamen base, lo cual pareciera el punto de
disconformidad del señor Ministro de Hacienda, según se desprende de su
solicitud de reconsideración. Sin embargo, de manera respetuosa debemos señalar
que la interpretación que se realiza por parte de las autoridades de Hacienda
sobre los alcances del dictamen C-202-2020 resulta equivocada, pues parten de
la premisa errónea de que esta Procuraduría consideró la existencia de derechos
adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas para todos los funcionarios
públicos y, en consecuencia, la imposibilidad de derogar el pago del aumento
salarial del año 2020.
En primer lugar, debe recordarse que
los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República limita la competencia consultiva de este órgano asesor a la emisión de
criterios sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, a partir de lo cual
reiterada jurisprudencia administrativa de este órgano asesor ha reconocido que
no nos corresponde referirnos a casos concretos
ni sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones. Al respecto,
señalamos:
“Esta
Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento
técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a
los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se
circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y
reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa. (Dictamen C-390-2005
de 14 de noviembre de 2005) (El subrayado no forma parte del original) (En
igual sentido ver dictámenes C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002, C-151-2002
del 12 de junio de 2002, C-299-2002 del 6 de noviembre de 2002, C-018-2003 del
18 de enero de 2003, C-335-2004 del 15 de noviembre de 2004, C-082-2005 del 24
de febrero, entre muchos otros)
Partiendo de lo anterior, está claro
que la competencia consultiva de este órgano asesor no abarca la posibilidad de
señalarle al señor Ministerio de Hacienda la obligatoriedad de pagar o no el
aumento salarial del año 2020 a todos los funcionarios públicos, por cuanto
hacerlo no sólo implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de
decisiones concretas, sino además, implicaría pronunciarnos sobre la
disposición de recursos públicos, cuya competencia ha sido asignada
constitucionalmente a la Contraloría General de la República.
Así las cosas, es erróneo
interpretar que el dictamen C-202-2020 reconoce la existencia de derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas a favor de todos los
funcionarios públicos y que, en consecuencia, a partir de dicho criterio el
Ministerio de Hacienda se encuentra obligado a pagar el aumento salarial del
año 2020. Esta determinación no corresponde a la Procuraduría.
El dictamen indicado se limitó a señalar
que el procedimiento legal correcto para dejar sin efecto el Decreto Ejecutivo
que reconoce el aumento salarial del año 2020, es la derogatoria de dicha
norma, pero en ningún momento señaló que debía pagarse el aumento a todos los
funcionarios públicos por ostentar ya derechos adquiridos o situaciones
jurídicas consolidadas. Lo único que se manifestó es que aun con la derogatoria
de la norma, debía revisarse si existen esos derechos adquiridos o alguna
situación jurídica “que se hayan
consolidado durante la vigencia de la disposición derogada”, determinación
que como indicamos, corresponde a la Administración activa pero nunca a esta
Procuraduría, pues ello excede nuestra competencia consultiva.
Es por ello, que la solicitud del
señor Ministro para que esta Procuraduría aclare si “el aumento 2020 constituye
una situación jurídica consolidada que impide su derogación”, es una gestión
que excede la competencia consultiva de este órgano asesor.
Debemos destacar, además, que de
previo a la emisión del dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de 2020 y a
solicitud del entonces Ministro de Hacienda consultante, se confirió audiencia
al Ministerio de la Presidencia, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y
al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. En dicha
oportunidad, el Ministerio de la Presidencia se adhirió a la posición externada
por el entonces Ministro de Hacienda, pero también solicitó considerar la
posición de los Ministerios de Planificación y Trabajo.
Llama la atención que sendas
jerarcas de MIDEPLAN y del Ministerio de Trabajo, mediante los oficios
conjuntos MTSS-DMT-OF-429-2020 y MIDEPLAN-DM-OF-0479-2020 del 24 de abril, mantuvieron
una posición contraria a la externada por el señor Ministro de Hacienda,
manifestando que “El incremento
salarial de ¢ 7500 fijado por el Decreto Ejecutivo N°. 42121-MTSS-H-MIDEPLAN,
forma parte del patrimonio de las personas servidoras públicas”. Asimismo señalaron que “La indisponibilidad posterior de recursos
presupuestarios, no es un factor contemplado en la legislación nacional para
dejar sin efecto alguno los incrementos salariales previamente decretados.”
Lo anterior pone en evidencia un
verdadero conflicto entre los criterios de los distintos órganos del Poder
Ejecutivo sobre la forma en que debe manejarse el pago del aumento salarial del
sector público para el año 2020, conflicto que no debe ser trasladado a esta
Procuraduría pues es ajeno a nuestra competencia consultiva.
Consecuentemente, estimamos que la gestión de
reconsideración planteada por el señor Ministro de Hacienda resulta
improcedente, sin perjuicio de las aclaraciones realizadas en este
pronunciamiento sobre los alcances del dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de
2020.
III.
CONCLUSIONES
De lo expuesto debemos llegar a las siguientes
conclusiones:
a) La presente solicitud no debe ser tramitada
como una gestión de reconsideración, pues en realidad lo que pretende es una
aclaración de los alcances del dictamen C-202-2020;
b) En el dictamen C-202-2020 únicamente se
señaló que la
figura de la revocatoria regulada en los numerales 152 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública está prevista para dejar sin efecto, por
motivos de oportunidad y conveniencia, actos concretos declaratorios de
derechos, mientras que los actos de alcance general como los Decretos, deben
dejarse sin efecto mediante el mecanismo de derogación;
c) Consecuentemente, el
dictamen C-202-2020 no constituye un obstáculo para la derogatoria del Decreto 42121-MTSS-H-MIDEPLAN
ni del aumento salarial ahí contemplado como se está interpretando erróneamente
por las autoridades de Hacienda;
d) Si bien la Procuraduría
reconoció en el dictamen base que la derogatoria de una norma de alcance
general lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos y las situaciones
jurídicas consolidadas, corresponde a la Administración activa y no a esta
Procuraduría revisar si existen o no casos donde el pago del aumento salarial
se consolidó como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a
favor de algún o algunos funcionarios públicos durante la vigencia del Decreto
Ejecutivo que lo reconoció;
e) La competencia consultiva reconocida
a esta Procuraduría únicamente incluye la posibilidad de referirnos a
cuestiones jurídicas en genérico, pero no sustituir a la Administración activa
en la toma de decisiones, siendo además que la correcta disposición de los
fondos públicos, es una materia cuya competencia ha sido asignada
constitucionalmente a la Contraloría General de la República;
f) Tampoco corresponde a esta
Procuraduría resolver la divergencia de criterio existente entre el Ministerio
de Hacienda y los Ministerios de Trabajo y Planificación en cuanto al pago del
aumento salarial estipulado para el año 2020 en el Decreto Ejecutivo
42121-MTSS-H-MIDEPLAN;
g) Por lo anterior, se
mantiene incólume lo dispuesto en el dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de 2020,
sin perjuicio de las aclaraciones aquí señaladas.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
Adjunta
C-219-2020
AUMENTO
SALARIAL AÑO 2020. REVOCATORIA DE ACTOS CONCRETOS. DEROGATORIA DE ACTOS DE
ALCANCE GENERAL. DERECHOS ADQUIRIDOS. SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS.
COMPETENCIA CONSULTIVA PGR.
El
señor Elian Villegas Valverde, Ministro de Hacienda solicita la reconsideración
y/o aclaración del dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de 2014, específicamente
en cuanto a su segunda conclusión y, además, nos solicita que se aclare si “el aumento 2020 constituye una situación
jurídica consolidada que impide su derogación”.
Mediante dictamen
C-219-2020 del 12 de junio 2020, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora
Adjunta, se concluyó lo siguiente:
a)
La
presente solicitud no debe ser tramitada como una gestión de reconsideración,
pues en realidad lo que pretende es una aclaración de los alcances del dictamen
C-202-2020;
b)
En
el dictamen C-202-2020 únicamente se señaló que la figura de la revocatoria regulada en los numerales 152 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública está prevista para
dejar sin efecto, por motivos de oportunidad y conveniencia, actos concretos
declaratorios de derechos, mientras que los actos de alcance general como los
Decretos, deben dejarse sin efecto mediante el mecanismo de derogación;
c)
Consecuentemente,
el dictamen C-202-2020 no constituye un obstáculo para la derogatoria del
Decreto 42121-MTSS-H-MIDEPLAN ni del aumento salarial ahí contemplado como se
está interpretando erróneamente por las autoridades de Hacienda;
d)
Si
bien la Procuraduría reconoció en el dictamen base que la derogatoria de una
norma de alcance general lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos y las
situaciones jurídicas consolidadas, corresponde a la Administración activa y no
a esta Procuraduría revisar si existen o no casos donde el pago del aumento
salarial se consolidó como un derecho adquirido o una situación jurídica
consolidada a favor de algún o algunos funcionarios públicos durante la
vigencia del Decreto Ejecutivo que lo reconoció;
e)
La
competencia consultiva reconocida a esta Procuraduría únicamente incluye la
posibilidad de referirnos a cuestiones jurídicas en genérico, pero no sustituir
a la Administración activa en la toma de decisiones, siendo además que la
correcta disposición de los fondos públicos, es una materia cuya competencia ha
sido asignada constitucionalmente a la Contraloría General de la República;
f)
Tampoco
corresponde a esta Procuraduría resolver la divergencia de criterio existente
entre el Ministerio de Hacienda y los Ministerios de Trabajo y Planificación en
cuanto al pago del aumento salarial estipulado para el año 2020 en el Decreto
Ejecutivo 42121-MTSS-H-MIDEPLAN;
g)
Por
lo anterior, se mantiene incólume lo dispuesto en el dictamen C-202-2020 del 29
de mayo de 2020, sin perjuicio de las aclaraciones señaladas.