Opinión Jurídica : 065 - del 07/04/2020

07 de abril 2020

OJ-065-2020

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPECTEC-C-223-2019 del 28 de noviembre de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Adición del inciso g) al artículo 2 y el inciso g) al artículo 3 de la Ley N°. 2160, Ley Fundamental de Educación, de 25 de setiembre de 1957”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.646 en la Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El objeto del proyecto de ley es adicionar un inciso g) al artículo 2 de la Ley N°. 2160 del 25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación, para incluir como parte de los fines de la educación costarricense: “Estimular el desarrollo de una conciencia financiera, mediante la construcción de una cultura del ahorro”. Asimismo, pretende incorporar un inciso g) al artículo 3 de dicha ley, a efectos de que la escuela costarricense procure: “La enseñanza integral de educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo, para construir una cultura de ahorro y de finanzas saludables y estables”.

Adicionalmente, a través de dos transitorios, el proyecto otorga un plazo de doce meses para que el Ministerio de Educación Pública y el Consejo Superior de Educación, diseñen los cambios y estrategias e implementen la educación financiera en los programas educativos para aplicarlos a partir del siguiente curso lectivo inmediato, autorizando al Ministerio de Educación Pública o la autoridad competente para celebrar convenios para la promoción de educación financiera únicamente con organizaciones sin fines de lucro y de la economía social, así como con instituciones públicas.

Como parte de la justificación de la propuesta, la exposición de motivos señala que el nivel de endeudamiento en la población costarricense ha sobrepasado los límites razonables, lo que es un reflejo de la falta de formación en materia financiera en la ciudadanía y, es por esta razón, que se requiere impartir educación financiera desde tempranas edades, con el fin de crear una conciencia respecto a la responsabilidad que cada individuo tiene con el dinero y las decisiones que a lo largo de la vida se deben tomar en relación con sus propias finanzas.

Al respecto indica que:

“ (…) Con base en lo anterior, es que la presente iniciativa de ley busca adicionar un inciso g) al artículo 2 sobre los fines de la educación costarricense y un inciso g) al artículo 3 para el cumplimiento de estos fines, ambos de la Ley General de Educación, para que a través de los programas educativos se impartan al estudiantado costarricense herramientas financieras que les permitan crear un pensamiento más analítico y crear en ellos desde tempranas edades una mejor conciencia financiera. (…)”

Partiendo de ello, procederemos a analizar el fondo del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.

II. OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Debemos advertir, en primer lugar, que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico, de constitucionalidad o de técnica legislativa sobre el articulado propuesto.

Artículo único y Transitorio I

Tal y como se señaló, el presente proyecto de ley tiene por objeto adicionar las siguientes dos disposiciones a la Ley N°. 2160, Ley Fundamental de Educación:

“Artículo 2-

Son fines de la educación costarricense:

[…]

g) Estimular el desarrollo de una conciencia financiera, mediante la construcción de una cultura del ahorro.

Artículo 3-

Para el cumplimiento de los fines expresados, la escuela costarricense procurará:

[…]

g) La enseñanza integral de educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo, para construir una cultura de ahorro y de finanzas saludables y estables.”

Adicionalmente, el transitorio I del proyecto consultado otorga un plazo de doce meses para que el Ministerio de Educación Pública y el Consejo Superior de Educación, diseñen los cambios y estrategias e implementen la educación financiera en los programas educativos y aplicarlos a partir del siguiente curso lectivo inmediato.

Conforme lo anterior, el proyecto de ley incorpora como fin de la educación costarricense: estimular el desarrollo de una conciencia financiera mediante la construcción de una cultura del ahorro y, para su cumplimiento, se procurará la enseñanza integral de educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo.

Asimismo, el Transitorio I obligaría al MEP y al Consejo Superior de Educación a diseñar los cambios y estrategias e implementar la educación financiera en los programas educativos para aplicarlos a partir del siguiente curso lectivo inmediato.

En primer término, debemos señalar que el artículo 81 de la Constitución Política establece que la dirección general de la enseñanza oficial, sea la educación impartida por el Estado, corresponde a un Consejo Superior. Señala dicho artículo:

“ARTÍCULO 81.-

La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.”

Para el Constituyente originario, el objetivo de esta norma consistía en colocar la suprema dirección de la educación pública dentro de la competencia de un órgano colegiado independiente, cuya creación tuviese sustento en la propia norma constitucional.

En relación con la moción para crear el Consejo Superior de Educación como un órgano técnico encargado de dirigir de forma independiente el proceso educativo público, cabe citar la intervención del diputado constituyente LUIS DOBLES SEGREDA en la sesión de la Asamblea Constituyente del 21 de setiembre de 1949:

“Desde antes del proyecto de aquel generoso propulsor de nuestra cultura que se llamó Claudio González Rucavado, el Poder Docente, y, después de él, las gentes que aquí miran estas cuestiones con preocupación e inquietud, han creído encontrar en un cuerpo técnico, que se encargue de resolver los asuntos educacionales, la clave del complejo problema de la escuela costarricense. Ese Consejo de Educación, integrado por representantes y representativos de todas las actividades docentes del país, inamovibles por todo su período, que han de actuar con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, presidido por el Secretario del ramo, que será su Presidente nato, estará capacitado para fijar las normas que ha de seguir nuestra enseñanza, con mayor altura, con mayor ponderación y en ritmo de estabilidad que garantiza cumplidamente los altos fines que de él esperamos. Como pensamos que tal reforma debe ser honda, para que sea seria y duradera, hemos creído necesario rebasar la simple ley, de fácil emisión, pero de fácil derogatoria también, y venimos a proponeros una Reforma Constitucional que cristaliza, aunque sólo sea en líneas generales, la aspiración del país y de esta Cámara.” (Acta 154 del 21 de setiembre de 1949)

A partir de esa competencia que constitucionalmente se reserva al Consejo Superior de Educación, la Sala Constitucional ha reconocido su potestad de autorizar y establecer los planes de estudio y programas del sistema de educación pública. Al respecto, la Sala Constitucional indicó en su voto N.° 461-1996 de las 16:30 horas del 24 de enero de 1996:

“Es evidente, que la normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar la mejor calidad de ella-, de ahí que tales textos deben cumplir con los planes y programas de estudio, emanados del Consejo Superior de Educación, como órgano que le corresponde la dirección general de la enseñanza oficial, y como enseñanza oficial debe entenderse la enseñanza pública y por ende la que debe regir en los centros educativos de país.”

Partiendo de lo anterior, podría discutirse desde el punto de vista constitucional, si resulta válido o no que mediante una ley se imponga una obligación al Consejo Superior de Educación de modificar los programas educativos. Lo anterior, sin embargo, deberá ser determinado en definitiva por la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.

Transitorio II

Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, debemos señalar que el Transitorio II del presente proyecto autoriza al Ministerio de Educación Pública o la autoridad competente para celebrar convenios para la promoción de educación financiera únicamente con organizaciones sin fines de lucro y de la economía social, así como con instituciones públicas.

En primer término, consideramos importante referirnos sobre las llamadas “disposiciones transitorias”. Al respecto, en la opinión juríca OJ-067-2018 del 23 de julio de 2018, este órgano técnico señaló:

“IV.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO TRANSITORIO

En diversas oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que cuando una ley confiere un derecho que puede ser ejercido a futuro, sin límite temporal alguno, no debería acudirse al derecho transitorio para su regulación (ver en ese sentido las opiniones jurídicas OJ-055-2014 del 27 de mayo de 2014 y OJ-039-2013 del 06 de agosto de 2013).

La normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio, es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y de esa forma regular en forma temporal determinadas situaciones. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley.

Por ende, el uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

Cuando la normativa lo que persigue es regular de manera distinta una situación, innovando en cuanto a las reglas aplicables a futuro, no se debe utilizar la normativa transitoria.

(…)” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme lo anterior, el objeto de las disposiciones transitorias es solucionar conflictos en la aplicación de normas y regular en forma temporal un asunto determinado que se presenta precisamente por la entrada en vigencia de la nueva ley, es decir, su función es servir de enlace entre las disposiciones anteriores y las nuevas condiciones.

En consecuencia, los transitorios no deben utilizarse para regular de manera distinta una situación innovadora en cuanto a las reglas aplicables a futuro, pues esto en el fondo corresponde a normas sustantivas y no transitorias.

En ese sentido, como un aspecto de técnica legislativa se sugiere a las señoras y señores diputados que la disposición contenida en el Transitorio II, la cual faculta la celebración de convenios para la promoción de educación financiera, se incorpore al proyecto de ley por medio de una norma ordinaria y no como una disposición transitoria tal y como se pretende.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta una discusión de constitucionalidad que debe ser dilucidada ante la Sala Constitucional.

Adicionalmente, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría