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Opinión Jurídica : 074 - del 26/05/2020
26 de mayo
de 2020
OJ-074-2020
Señora
Nancy
Vílchez Obando
Jefe de
Área
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora
Con la autorización del señor
Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio
AL-EPOECO-970-2020 del 3 de marzo del 2020, en donde se solicitó
pronunciamiento sobre el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 21.399,
denominado: “Autorización a la Junta de Protección Social para donar cinco
inmuebles de su propiedad a la Municipalidad de San José para afectarlas a un
nuevo uso de parque”, publicado en la Gaceta 124 alcance número 156 del 3 de
julio del 2019.
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias,
emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma
parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado
proyecto de ley. Por lo anterior, ésta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el
caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las
altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante
un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
ESTADO
ACTUAL DEL PROYECTO
De conformidad con el estudio
realizado en la consulta de proyectos de la Asamblea Legislativa, el proyecto
cuenta con el dictamen unánime afirmativo de la Comisión Permanente Ordinaria
de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, e ingresó en el orden del día
(plenario) el 10 de marzo del 2020.
RESUMEN DEL
PROYECTO:
El artículo primero autoriza a la
Junta de Protección Social, cédula jurídica 3-007-045617 donar a la
Municipalidad de San José, cédula jurídica 3-014-042058, cinco inmuebles
inscritos en el Registro Inmobiliario matrículas: 82488-000, 1-31860-000,
1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, todos situadas en el Cantón Central de
San José.
El artículo segundo, destina los
terrenos para la construcción de un parque Municipal en el Cantón Central de
San José.
El artículo tercero y cuarto,
autoriza a la Notaría del Estado para otorgar la escritura de traspaso exento
de todo impuesto, tasa, derechos de registro y timbres de carácter nacional y
corrija los defectos que señale el Registro.
Por ser una autorización
facultativa para el ente donante, es necesario realizar algunas consideraciones
en relación con: la figura de donación, la disposición de bienes del Estado,
los sujetos intervinientes en el proyecto, su normativa, la naturaleza de los
bienes, la figura de la mutación demanial y el tracto
sucesivo registral.
SOBRE LOS
ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO.
LA DONACIÓN.
La donación es un contrato
traslativo de dominio, típico o atípico y consiste en la transmisión de la
propiedad de una cosa de una persona a otra de forma gratuita, y por simple
espíritu de liberalidad. Su causa es entonces el animus donandi
y puede ser simple o condicionada con carga para el donatario. (Res.
N°00178-2009 29/3/2009, Tribunal Segundo Civil Sección II; en igual sentido ver
res 00130-2003 del 18 de marzo del 2003 Tribunal Agrario).
En inmuebles, como requisito de
validez, debe realizarse en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil),
la cual se convierte en el medio idóneo para probar su existencia.
El dictamen C-74-2017 del 7 de
abril del 2017, se refirió a las consideraciones generales sobre la donación de
la siguiente manera:
.1) LA
DONACION
En la donación pura y simple el donante,
transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la
propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un
contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del
donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud
del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a
doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la
escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397,
1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin
escritura pública, vid del TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
I, voto 139/2009; SECCION II,
sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL
SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).
La exigencia del instrumento notarial
para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme
voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o
derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de
contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN
II, sentencia 1/2014, entre varias). Concerniente
al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos
en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso
c, y 15.
La donación de inmuebles se debe
inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea
oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha con cláusulas
de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
I, sentencias 57/2009 y 139/2009.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009,
271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias
367/2004 y 354/2005).
Como corolario, el proyecto
plantea una donación típica, gratuita, simple, con animus donandi,
y solemne, de la Junta de Protección Social a favor de la Municipalidad de San
José. Por ser este tipo de autorizaciones legislativas de carácter facultativo,
la donación se consolida una vez que el ente adopte los acuerdos de donación y
se firme la escritura pública.
Disposición de bienes de El Estado por donación
Abordado el concepto de donación,
El Estado y sus instituciones para donar bienes inmuebles de la Hacienda
Pública requieren autorización legal expresa, según lo ha reiterado esta
Procuraduría General de la República en sus dictámenes ( ver dictámenes:
C-74-2017 del 7 de abril del 2017, C-094-2019 del 3 de abril del 2019,
OJ-096-2007, del 26 de setiembre del 2007; y artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública y 11 de la Constitución Política).
Como consecuencia de lo anterior,
inexorablemente para determinar si un órgano o ente para disponer de un bien
que conforma la Hacienda Pública requiere acudir a la Asamblea legislativa a
solicitar la autorización de donación y desafectación del terreno como acto
previo, se debe analizar la naturaleza de los sujetos del contrato (sujetos
intervinientes), normativa que los regula y el objeto de la donación (naturaleza y afectación al servicio
o uso público).
Sujetos intervinientes
Las partes del presente contrato
son dos sujetos de derecho público.
La Junta de Protección Social,
según el dictamen C-411-2006 del 10 de octubre del 2006 (ver también dictámenes
C-059-2006 del 16 de febrero del 2006, C-413-2005 del 5 de diciembre del 2005),
es un ente descentralizado del Estado, con personería jurídica propia, de
conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 7342, del 16 de abril
de 1993, denominada: “Crea Loterías Tiempos e Instantánea JPS ente Descentralizado”.
Por su parte, la Municipalidad de
San José, según el artículo 2 del Código Municipal, es una persona jurídica
Estatal con patrimonio propio y personalidad y capacidad jurídica plenas para
ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.
Normativa para disponer por donación
Para determinar si el proyecto de
autorización legislativa en relación con la disposición de bienes de una
institución es indispensable como autorización previa, es menester revisar la
normativa que regula a los sujetos intervinientes:
La Junta de Protección Social,
mediante la Ley 7342, del 16 de abril de 1993, denominada: “Crea Loterías
Tiempos e Instantánea JPS ente Descentralizado”, adquiere naturaleza jurídica
pública. De esta norma no se desprende algún artículo habilitante para enajenar
bienes por la vía de donación.
Sin embargo, el legislador
aprobó la Ley 8339 del 11 de diciembre
del 2002, denominada: “Autorización a la Junta de Protección Social para que
inscriba a su nombre las propiedades inscritas a nombre de la Junta de
Caridad”, y estableció la autorización
para que la Junta inscriba a su nombre las propiedades inscritas a nombre de la
Junta de Caridad y en su artículo cuatro autorizó a la Junta para traspasar los
terrenos que al momento de su vigencia estuvieren administrados por otros entes
públicos. Este artículo establece:
“Artículo 4º—Autorizase a la Junta de Protección Social(*) para que, una vez inscritos los inmuebles a
su nombre, traspase a la Caja Costarricense de Seguro Social los terrenos donde
se encuentran ubicados hospitales públicos y otros terrenos a cualquier
institución pública que los esté ocupando en este momento.
(Modificada su denominación por el artículo 1° de la ley
N° 8718 del 17 de febrero de 2009, "Autoriza para el cambio de nombre de
la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de
las loterías nacionales")”.
De lo anterior, se desprende que
existe norma habilitante para que la Junta traspase terrenos a cualquier
institución pública, no por la vía de donación, pero sería un traspaso por Ley.
En lo que respecta a la
Municipalidad de San José, el Código Municipal en el artículo 71 establece la
habilitación para realizar donaciones siempre y cuando vayan dirigidas a los
órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez
quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades. La norma
refiere a bienes patrimoniales del Estado y sus instituciones y no aquellos
bienes que están afectos a un uso público.
Naturaleza de los bienes
Las propiedades según el asiento
primero fueron adquiridas por la Junta de Caridad, con anterioridad a la Ley
7342, del 16 de abril de 1993.
Las fincas 1-82488-000,
1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, situadas en el Cantón
Central de San José, publicitan naturaleza:
solar con una casa, terreno inculto con una casa, terreno con tres casas
un local comercial, casa y solar de café, terreno cultivo de café.
Sin embargo, según los
antecedentes del proyecto, desde vieja data los inmuebles 1-82488-000, 1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, situados
en el cantón central de San José, son utilizado como parque público.
El uso de parque se corrobora con la descripción realizada por el
agrimensor que realizó el plano catastrado de reunión de las fincas antes
descritas número 1-1178754-2007, con una medida total de 6.097.63 metros
cuadrados.
Consultada a la Junta de Protección
Social de San José y a la Municipalidad de San José, mediante los oficios
números JPS-AJ-392-2020, del 28 de abril del 2020, y el oficio
AlCALDIA-00827-2020 del 28 de abril del 2020, manifestaron que el uso de los
terrenos desde antes de la Ley 7342, del 16 de abril de 1993, es parque público.
Por
lo anterior, de conformidad con el artículo 261 del Código Civil, establece:
“Son cosas públicas
las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio
de utilidad general y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar
entregadas al uso público”.
Las propiedades del proyecto
están entregadas al uso público con anterioridad Ley 8339 del 11 de
diciembre del 2002.
Por lo anterior, se pretende
regularizar una situación registral manteniendo el fin público de los
inmuebles.
Mutación demanial.
Realizado el análisis en relación con los sujetos intervinientes, la
normativa que los regula y la naturaleza de los bienes, se concluye que se
tipifican los presupuestos para traspasar los terrenos sin requerir la
autorización legislativa, bajo la figura de la mutación demanial.
La mutación demanial, ha sido desarrollada por
los pronunciamientos números OJ 033-2012, dictamen C-101-2012 y C-210-2002 de
agosto del 2002, entre muchos otros.
Para que se
configure los presupuestos se debe considerar tres factores: un interés
jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma
legal de rango suficiente y que se garantice la inseparabilidad del régimen de
domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial.
Esta tesis se
desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo
interesa dice:
(…) Sin
embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial
externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades
administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo
sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones
en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o
más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y
se garantice la inseparatibilidad del régimen de
domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero
el bien conserva el carácter demanial que antes
tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese,
Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad
a este transferimiento del bien de un ente público a
otro. Le destinazione
dei beni degli
enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,
pg. 140).
Como corolario, la
mutación demanial es un mecanismo de transformación
en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente
sin alterar su demanialidad.
En el caso concreto, se requiere el
cambio de titular o administrador manteniendo el fin púbico al que están
afectos los terrenos.
La Junta de Protección Social de San José, La Junta de Caridad y la Junta
de Protección Social, durante el tiempo han ejercido un señorío formal del
dominio (publicidad registro), el cual puede ser traspasado a favor de la
Municipalidad con fundamento en el artículo 1 de la Ley Ley 8339 del 11 de diciembre del
2002, sin requerir de Ley Especial.
En
términos del dictamen 210-2002, el cambio de titularidad tiene respaldo en una
norma legal de rango suficiente y se está garantizando la inseparabilidad del
régimen de domino público al que por el uso están afectos (261 del Código
Civil), ya que según los oficios de la administración su uso actual es parque
público.
La Junta de Protección Social,
como titular registral no ha ejercido el señorío
material de los bienes. Ergo, no son bienes que se encuentra en función con el
cumplimiento de los fines y las competencias asignadas por Ley.
El señorío material del dominio lo ejerce el colectivo del Cantón Central
de San José, por el uso que le ha dado como parque público y debidamente
administrado por la Municipalidad de San José.
Principio de tracto sucesivo
De conformidad con el artículo
267, 452 del Código Civil, 7 de la Ley sobre inscripción de documentos en el
Registro Público número 3883 reformada por la 6145 del 18 de noviembre de 1977
y sus reformas, se impide la transmisión de un derecho real por persona que no
aparezca en el Registro como propietario o lo adquiera en el mismo instrumento
de su constitución.
Sobre los presupuestos de la
inscripción, la doctrina registral establece que “El primer presupuesto de la inscripción es la presentación de un
título inscribible. El segundo está constituido por la exigencia-salvo en los
supuestos de inmatriculación, de que se halle, previamente inscrito o anotado
el derecho de la persona que se otorgue o en cuyo nombre sea otorgado, el acto
a inscribir”. (José Luis Lacruz Berdejo y otros, Elementos de Derecho Civil, Derecho
Inmobiliario Registral, segunda edición Madrid 2003, página 302).
La Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia en la resolución 01272-2011, del 13 de octubre del 2011, se
refirió al tracto sucesivo así: “Al contrario, de acuerdo con el principio
registral de tracto sucesivo, debe inscribirse en el Registro Público la
secuencia de enajenaciones que, desde el punto de vista histórico,
sucedieron […]”.
En el caso concreto, el tracto sucesivo caso se configura de manera abreviada por el artículo
primero de la Ley 8339, que autorizó a la Junta de Protección Social, cédula
jurídica número 3-007-045617-06, para inscribir a su nombre los inmuebles
actualmente inscritos Junta de Caridad de San José, Junta de Caridad, y Junta
de Protección Social.
Por una mejor técnica
legislativa, de aprobarse el presente proyecto, se recomienda concordar el
artículo primero con la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, norma que autoriza
la inscripción de los bienes a nombre de la Junta de Protección Social. Debe
existir correlación entre quien dispone y la publicidad registro.
Sobre los artículos 3 y 4, no se
tiene objeción alguna.
Por lo
anterior, se concluye:
1. La Ley 8339 del 11 de
diciembre del 2002, autoriza a la Junta inscribir a su nombre las propiedades
inscritas a nombre de la Junta de Caridad y confiere la posibilidad de
traspasar los terrenos que al momento de su vigencia estuvieren administrados
por otros entes públicos.
2. Que, por lo anterior,
existe dentro del ordenamiento una norma legal de rango suficiente para transmitir la
titularidad de las fincas a nivel registral sin requerir de ley especial. Por
lo tanto, el traspaso a favor de la Municipalidad se puede ejecutar ante la Notaría
del Estado de conformidad con el artículo 4 de la Ley 8339 del 11 de diciembre
del 2002.
3. Que no es indispensable
utilizar la figura de la donación, por existir una disposición legal que
autoriza el traspaso de los terrenos a su ente administrador al momento de
promulgarse la Ley 8339.
4. Que según los oficios
emitidos por la Junta de Protección Social de San
José y la Municipalidad de San José, históricamente el uso de los terrenos es
parque público (artículo 261 del Código Civil), fin público que permanece en el tiempo.
5. Que previo al traspaso
los inmuebles, los bienes deben estar inscritos a nombre de la Junta de
Protección Social de San José, de conformidad con el principio de tracto
sucesivo y el artículo primero de la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, o
bien establecer la relación del tracto en el mismo documento Notarial.
6. Que existe una
rectificación de medida en aumento por más de 5000 metros, la cual se puede
realizar notarialmente sin necesidad de cualquier otro trámite (artículo 13 de
la Ley de Información Posesoria), de conformidad con el principio de
inmatriculación de los bienes en relación con el exceso de cabida, por tratarse
de un bien demanial.
7. Que la aprobación del
presente proyecto es una labor esencial de este Poder de El Estado, y queda a
discreción de las señoras y señores Diputados.
Atentamente,
Jonathan Bonilla Córdoba
Notario del Estado
nav
OJ-074-2020
DONACIÓN DE BIENES INMUEBLES
DE LA JUNTA PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ A LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, PARA
AFECTARLAS A PARQUE MUNICIPAL.
La señora Nancy Vílchez Obando, Jefe de Área,
Asamblea Legislativa, por medio del oficio número AL-EPOECO-970-2020 del 3 de
marzo del 2020, solicitó pronunciamiento sobre el proyecto de Ley tramitado
bajo el expediente 21.399, denominado: “Autorización a la Junta de Protección
Social para donar cinco inmuebles de su propiedad a la Municipalidad de San
José para afectarlas a un nuevo uso de parque”, publicado en la Gaceta 124
alcance número 156 del 3 de julio del 2019.
Sobre los artículos del Proyecto se indicó lo siguiente:
El artículo primero autoriza a la Junta de
Protección Social, cédula jurídica 3-007-045617 donar a la Municipalidad de San
José, cédula jurídica 3-014-042058, cinco inmuebles inscritos en el Registro
Inmobiliario matrículas: 82488-000, 1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y
1-29047-000, todos situadas en el Cantón Central de San José.
El artículo segundo, destina los terrenos para la
construcción de un parque Municipal en el Cantón Central de San José.
El artículo tercero y cuarto, autoriza a la
Notaría del Estado para otorgar la escritura de traspaso exento de todo
impuesto, tasa, derechos de registro y timbres de carácter nacional y corrija
los defectos que señale el Registro.
Conclusiones.
1.La Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, autoriza a la Junta inscribir a
su nombre las propiedades inscritas a nombre de la Junta de Caridad y confiere
la posibilidad de traspasar los terrenos que al momento de su vigencia
estuvieren administrados por otros entes públicos.
2.Que, por lo anterior, existe dentro del ordenamiento una norma legal de
rango suficiente para transmitir la titularidad de las fincas a nivel registral
sin requerir de ley especial. Por lo tanto, el traspaso a favor de la
Municipalidad se puede ejecutar ante la Notaría del Estado de conformidad con
el artículo 4 de la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002.
3.Que no es indispensable utilizar la figura de la donación, por existir
una disposición legal que autoriza el traspaso de los terrenos a su ente
administrador al momento de promulgarse la Ley 8339.
4.Que según los oficios emitidos por la Junta de Protección Social de San
José y la Municipalidad de San José, históricamente el uso de los terrenos es
parque público (artículo 261 del Código Civil), fin público que permanece en el
tiempo.
5.Que previo al traspaso los inmuebles, los bienes deben estar inscritos a
nombre de la Junta de Protección Social de San José, de conformidad con el
principio de tracto sucesivo y el artículo primero de la Ley 8339 del 11 de
diciembre del 2002, o bien establecer la relación del tracto en el mismo
documento Notarial.
6.Que existe una rectificación de medida en aumento por más de 5000 metros,
la cual se puede realizar notarialmente sin necesidad de cualquier otro trámite
(artículo 13 de la Ley de Información Posesoria), de conformidad con el
principio de inmatriculación de los bienes en relación con el exceso de cabida,
por tratarse de un bien demanial.