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Opinión Jurídica : 079 - del 12/08/2019
OJ-079-2019
12 de agosto de
2019
Licenciada
Nery Agüero
Montero
Jefa de Área
Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del
Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a su oficio
AL-CPAK-OFI-0188-2018 de 3 de octubre de 2018, mediante el cual se solicita el
criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el proyecto de Ley
que se tramita actualmente bajo el expediente N.° 20824 “Reforma del inciso b)
del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 y sus
reformas”.
Es necesario aclarar
que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de
la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto
vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se
hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.
I.
EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA.
Este
Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al
ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas
por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el
caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General
competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la
Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica
evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas
comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con
determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la
Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008.
“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente
competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos
de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante,
ha sido costumbre del Órgano Consultivo – motivado por el propósito
de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas
por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras
diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.
La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de
los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde
lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la
discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el
entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la
vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los
señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo
correspondiente a la Ley N° 6815.)
En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este
se ha fundado en el interés público presente en la consulta. No obstante,
dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia
administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites
que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”
Así las cosas, es el
interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en
relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa.
En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de
asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:
“(…) la labor
de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder
indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender
cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En
sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).
La supeditación de la
función consultiva al interés general es una característica común a toda la
actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir
lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:
“El interés
público que en términos generales identificamos con el interés general, es el
fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra
angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la
actuación administrativa
(cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général. Le rapport public pour 1999),
que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F.
RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9). En ese sentido, el interés
general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los
individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.
En el caso que nos
ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide
extender nuestro criterio jurídico sobre una posible reforma a la cantidad de
diputados necesarios para solicitar una consulta facultativa previa sobre un
proyecto de ley ante la Sala Constitucional, tema que incide sobre la
colectividad. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente
criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores
y señoras diputadas.
No obstante lo
anterior, conviene puntualizar que el
plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento
Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la asamblea Legislativa, se
refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (
Artículos 88,97,167 y 190 ) deben serle formuladas obligatoriamente a las Instituciones del Estado, interesadas en un
determinado proyecto de ley ( v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), no así
a las consultas optativas o voluntarias
como la presente, que no están reguladas por la normativa de cita. (Sobre este punto, ver las Opinones jurídicas OJ-142-2004 de 3 de noviembre de 2004,
OJ-124-2008 de 14 noviembre de 2008 y OJ-27-2018 de 28 de febrero de 2018)
En todo caso, estamos
atendiendo con gusto su estimable solicitud, dentro de la mayor brevedad que
nuestras labores ordinarias lo permiten.
II.- RESUMEN DEL PROYECTO
DE LEY.
El proyecto de ley tiene
el objetivo de reformar el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, estableciendo que procedería la consulta
facultativa de constitucionalidad, siempre y cuando ésta se presentara por
acuerdo de un número no menor de un tercio más uno del total de los diputados
(20 Diputados). Actualmente, la norma exige que la consulta de
constitucionalidad en esta modalidad, sea presentada por al menos diez
diputados.
III.- SOBRE EL FONDO DEL
PROYECTO.
El tema de
referencia, ha sido abordado anteriormente por este Órgano Consultivo. En
efecto, en la opinión jurídica O.J.-010-2001 del 1° de febrero del año 2001, se
expresa lo siguiente:
"Además, tal y como lo expusimos en el Simposio-Taller sobre las
Jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa, celebrado en el mes
octubre de 1999, el cual fue promovido por la Procuraduría General de la
República, el permitirle a un solo Diputado el plantear la consulta de
constitucionalidad facultativa podría provocar problemas de entrabamiento
en la Asamblea Legislativa y un desplazamiento de atribuciones constitucionales
y reglamentarias del Parlamento a la Sala Constitucional. En esa oportunidad,
expresamos lo siguiente:
‘En cuanto a los procesos de control de constitucionalidad, se han
planteado varias iniciativas. En primer lugar, ha existido una tendencia, sobre
todo de los miembros de la clase política de eliminar el control previo de
constitucionalidad facultativo, es decir, aquel en el cual se requiere de diez
firmas de Diputados para plantear la consulta de constitucionalidad a la Sala.
Tanto el proyecto del Diputado Trejos Fonseca como en los proyectos del
Diputado Trejos Salas y de don Luis Fishman, se elimina ese control previo
facultativo, con la única diferencia de que en el proyecto de don Luis Fishman
se pasa del control previo a un control posterior, es decir, se le da legitimación a diez diputados para que, una vez
promulgada la ley, puedan tener acceso directo a la acción de
inconstitucionalidad. Yo me he pronunciado en contra de estas iniciativas,
tanto en los informes que me correspondió elaborar en calidad de asesor de
Parlamento, como en algunos foros en que me ha tocado participar, por varias
razones. En primer lugar, creo que el control previo de constitucionalidad facultativo
no ha representado un exceso de trabajo para la Sala Constitucional como se
mencionan en los proyectos de ley. Revisando las estadísticas encontramos lo
siguiente: en diez años se han presentado 273 consultas de constitucionalidad.
De esas 273, 220 han sido consultas preceptivas, es decir, han sido consultas
que se han debido presentar porque estaba de por medio una reforma
constitucional o la aprobación de un convenio internacional. Entonces, lo que
nos queda como resultado es que, aproximadamente, son 53 consultas facultativas
las que se han presentado a lo largo de diez años. Así las cosas, el argumento
de que existe un exceso de trabajo para la Sala Constitucional por este tipo de
consulta no es válido.
En segundo lugar, se ha dicho que el legislador abusa, porque lo que no
gana en el debate parlamentario lo trata de ganar en la Sala Constitucional
planteando la consulta al Tribunal. A mí me parece que eso no es tan cierto.
Muchas veces ocurre lo contrario, la mayoría parlamentaria, ante los argumentos
de la oposición y la minoría, es la que presenta la consulta porque tiene dudas
sobre si el proyecto de ley es o no constitucional. Entonces, para estar
segura, sobre todo en proyectos de gran trascendencia para el país, le pide a
la oposición que firme conjuntamente la consulta. Por otra parte, son casos muy
aislados en los cuales se ha utilizado la consulta de constitucionalidad como
un mecanismo para trasladar un conflicto de naturaleza político a la Sala
Constitucional. Además, la Sala, en algunas sentencias, cuando ha visualizado
esas intenciones ha resuelto adecuadamente el asunto, como sucedió
recientemente en un caso donde trataron de utilizar una consulta previa para
sostener una acción de constitucionalidad. La Sala muy atinadamente dijo que no
se puede sustentar una acción de inconstitucionalidad en una consulta de
constitucionalidad.
La otra razón que me lleva a luchar porque se mantenga la consulta
previa de constitucionalidad facultativa, es el hecho de que en materia
presupuestaria la Sala Constitucional ha venido a sentar una importante
jurisprudencia, que si no hubiera sido por la existencia de la consulta previa
de constitucionalidad facultativa no se hubiese dictado. Con una agravante, y
es que en materia de presupuestaria, debido al principio de anualidad, el
presupuesto se liquida en un año, tiene que estar liquidado a más tardar el 31
de marzo del año siguiente, aunque hay excepciones con ciertas partidas que se
liquidan hasta junio. Lo cierto del caso es que, en materia presupuestaria,
sino existiera la consulta previa de constitucionalidad facultativa, como decía
algún tratadista español, se convertiría la ley de presupuesto en una ley
ómnibus donde, otra vez, se empezarían a introducir materias no atinentes a la
presupuestaria. También, lo cual sería aún más grave, es que se comenzaría a
violentar los principios en materia presupuestaria, concretamente, el principio
de especialidad, el principio de la anualidad, etcétera. En un tema tan
importante de control debe existir un mecanismo efectivo para que se respeten
los principios constitucionales…’
‘Y la cuarta razón, es que la consulta facultativa de
constitucionalidad le permite a la oposición tener un instrumento importante
frente a las mayorías parlamentarias, mayorías que a veces son muy arbitrarias
y a veces no tienen como objetivo, como lo he dicho muchas veces, el respeto de
la Constitución…’
‘Hay otras reformas que ha planteado el Diputado Guevara. Él pretende
que la consulta la pueda plantear un solo Diputado. Me parece que eso traería
un entrabamiento del parlamento, además, la
experiencia, en otras legislaciones, es que se requiera, por lo menos, de un
importante número de Diputados para cuestionar el proyecto de ley que se está
discutiendo’
Dicho lo anterior, más bien somos de la tesis de que se debe elevar el
número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la
Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un
tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello
supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante
consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la
consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un
Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente con el respectivo aval de las
fracciones parlamentarias. Además, se reducirían a tres las consultas que se
pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco, como ocurre en la
actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 (opinión consultiva) de la Sala
Constitucional." (Para estos efectos ver la opinion
jurídica O.J.-112-2001 de 14 de agosto del 2001 de esta misma Procuraduría)
Luego, no existiendo razón para cambiar la
tesis ya expuesta en las Opiniones Jurídicas de la Procuraduría General, lo
procedente es retirar lo dicho en la OJ-010-2001 en el sentido de que no
encontramos reparo en que se modifique el número mínimo de diputados que se
requieren para plantear una consulta facultativa de constitucional, de tal forma
que se eleve dicho número de 10 diputados a un tercio de la totalidad de los
miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría, como se ha dicho, que se
recurriría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el
parlamento. ( Sobre el comportamiento histórico del Instituto de la Consulta
Facultativa de Constitucionalidad, se puede ver: http://www.estadonacion.or.cr/justicia/assets/cap-7-estado-de
-la -justicia.pdf)
IV.- CONCLUSIÓN.
El proyecto de ley no
presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no es un asunto de
política legislativa.
De
usted, con toda consideración,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
OJ-079-2019
CONSULTA DE CONSTITUCIONALIDAD.
REFORMA AL ARTÍCULO 96 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL.
Mediante el oficio AL-CPAK-OFI-0188-2018 de 3 de octubre de 2018, se
solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el
proyecto de Ley que se tramita actualmente bajo el expediente N.° 20824
“Reforma del inciso b) del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, Ley N° 7135 y sus reformas”.
Por medio de la
opinión jurídica OJ-079-2019, Jorge Oviedo Álvarez concluye:
- El proyecto de ley tiene el objetivo de reformar el inciso b) del
artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estableciendo que
procedería la consulta facultativa de constitucionalidad, siempre y cuando ésta
se presentara por acuerdo de un número no menor de un tercio más uno del total
de los diputados (20 Diputados). Actualmente, la norma exige que la consulta de
constitucionalidad en esta modalidad, sea presentada por al menos diez
diputados.
- La consulta facultativa de
constitucionalidad le permite a la oposición tener un instrumento importante
frente a las mayorías parlamentarias, mayorías que a veces son muy arbitrarias
y a veces no tienen como objetivo, como lo he dicho muchas veces, el respeto de
la Constitución
- Somos de la tesis de que se debe elevar el
número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la
Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un
tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello
supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante
consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la
consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un
Diputado sobre otros, sin que para ello
- Luego, no existiendo razón para cambiar la tesis ya expuesta en las
Opiniones Jurídicas de la Procuraduría General, no encontramos reparo en que se
modifique el número mínimo de diputados que se requieren para plantear una
consulta facultativa de constitucional, de tal forma que se eleve dicho número
de 10 diputados a un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea
Legislativa