Opinión Jurídica : 043 - del 27/02/2020

27 de febrero de 2020

OJ- 043-2020

Señora

Floria María Segreda Sagot

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-21479-OFI-1981-2019 del 25 de setiembre de 2019.

En el oficio N.° AL-21479-OFI-1981-2019 se nos comunica la aprobación de la moción acordada en la sesión N° 19 del 23 de octubre de 2019 (sic) de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, mediante la cual se decidió consultar el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.479 denominado “Adición de un párrafo segundo al inciso c) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N.° 7648, de 9 de diciembre de 1996 y sus reformas”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-031-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: A) En Orden a la Potestad Disciplinaria de la Administración Pública en Protección de los Derechos de la Niñez; B) Aspecto de Técnica Legislativa: Sobre El Régimen Disciplinario Dentro de la Ley N° 7648; y C) Conclusión.

A. EN ORDEN A LA POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ.

El derecho sancionatorio es creado como un mecanismo para proteger determinados bienes jurídicos que nuestro ordenamiento considera relevantes. Una característica importante del poder sancionatorio administrativo es que tiene como fin la tutela de determinados derechos para la comunidad y el cumplimiento de deberes de la Administración Pública por principio de legalidad, siendo indispensable crear y mantener un orden “[…] de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que el ordenamiento jurídico le encomienda […]” (Voto N° 2011-009849 de la Sala Constitucional).

Las sanciones administrativas tienen como objeto la corrección de una conducta que transgrede o viola un derecho o una obligación preexistente y al mismo tiempo disuadir a la persona de cometer una acción considerada dañosa. Al respecto, sobre la potestad sancionatoria de la Administración Pública, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto N° 2014-002206 de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de febrero de dos mil catorce, indicó lo siguiente:

“(…) Esta Sala en reiteradas oportunidades ha establecido que la potestad sancionadora de la Administración se justifica en el ejercicio del ius puniendi estatal que tiene como fundamento el principio de legalidad. Tanto en el campo penal como en el administrativo, el Estado tiene la potestad de castigar ciertas conductas antijurídicas justificadas en la necesidad de tutelar bienes jurídicos de importancia para la colectividad. De esta manera la materia sancionatoria está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador -con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal y el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar la seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su campo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de estas reglas está reservada exclusivamente al legislador. (Sentencia 2006-001034 de las catorce horas treinta y nueve minutos del uno de febrero del dos mil seis). En este sentido este Tribunal en sentencia 2000-8191 de las quince horas tres minutos del trece de septiembre del dos mil estableció:

“…la satisfacción de intereses comunes en una sociedad, requiere de una Administración Pública eficaz, y esa eficacia depende en gran medida de su poder, otorgado en parte, para proteger la lesión o puesta en peligro de los bienes jurídicos que la sociedad estima como fundamentales. Es la potestad sancionadora el instrumento a través del cual se busca proteger estos intereses. En los Estados democráticos, se estima que ese poder punitivo es y debe ser la última ratio, lo que obliga a un uso prudente y racional del sistema sancionador. De esta forma se acepta que no sólo el Estado no puede pretender resolver todos los problemas de los ciudadanos y de la sociedad en general a través de la sanción, sino que tampoco puede tener poderes ilimitados para hacerlo. En ese sentido se habla del principio de utilidad, que exige la relevancia del bien jurídico tutelado y la idoneidad del medio para tutelar ese bien jurídico. Toda prohibición sin estos elementos se considera injustificada e ineficaz. La potestad sancionadora no es pues, un fin en sí misma, sino un medio para hacer más eficaz el ejercicio de otras potestades que el ordenamiento atribuye a la Administración para satisfacer intereses generales […]” (En igual sentido véase el Voto N° 2009-011416 de las 14:47 horas de 22 de julio de 2009) (el énfasis no pertenece al original).

Luego, el ejercicio de ese poder sancionatorio resulta vital tratándose de la protección integral de los derechos de las personas menores de edad y las autoridades públicas a cargo de su tutela y atención. La Constitución Política instituye como un derecho y una garantía social a cargo del Estado la protección especial de los niños y niñas, conforme el numeral 51 de la Carta Magna.

Los funcionarios públicos a cargo de la protección especial de las personas menores de edad, como depositarios de la autoridad, soportan como deber legal garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad. El cumplimiento de este deber, de forma eficiente y efectiva, resulta aún más trascendente de tratarse de una persona menor de edad bajo condiciones de vulnerabilidad.

Luego, conforme el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Ley N° 7184 del 18 de julio de 1990, deviene un compromiso del Estado Costarricense y sus distintas autoridades públicas el priorizar el interés superior de los niños, asegurando que su protección y cuidado sea brindado de forma adecuada en todas las acciones administrativas necesarias. El artículo 3 de la Convención dispone:

“ARTÍCULO 3

1. En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.

2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.

3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.”

De conformidad con el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, es jurídicamente válido establecer un régimen disciplinario específico para los funcionarios públicos que estén a cargo de la atención de las personas menores de edad. Las personas menores de edad tienen una protección especial que debe en todo sentido ser garantizada, como la jurisprudencia constitucional ha resaltado:

“III- Los principios señalados en los artículos 51 y 55 de la Constitución Política y 3, 4, 6, 18, 19, 24 y 27 de la Convención Sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Ley 7184 de 18 de julio de 1990, en orden a declarar la obligación del Estado de otorgar especial protección al niño para su bienestar, apuntan todos ellos en una misma dirección y le dan la especial connotación de ser materia de interés público, en tanto en el niño como ser humano, como en la educación, preparación, desarrollo, contenido y conformación de los valores morales y espirituales con los que se les dote o inculquen, descansa el futuro de la nación costarricense. Por ello cuando la Constitución Política habla de la "Protección Especial" que el Estado debe otorgar al niño (arts. 51 y 55), alude a que corresponde a los poderes públicos velar por que se haga efectiva esa garantía, tomando todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas y compartiendo con los padres alcanzar la plenitud de esos propósitos, en la medida que corresponde a éstos dirigir la satisfacción de las necesidades materiales, así como orientar y promover su desarrollo espiritual y en general, todo lo que concurra a la determinación y formación de la personalidad del niño, a fin que pueda incorporarse beneficiosamente a la sociedad.” (Voto N° 3125-1992 de las 16:00 horas del 20 de octubre de 1992 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Luego, es menester recordar que, en el caso de los funcionarios del Patronato Nacional de la Infancia, la ley les ha depositado la tutela de los derechos fundamentales de un grupo o sector de la población vulnerable. En efecto, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N° 7648 del 09 de diciembre de 1996, es diáfana en establecer como un principio rector de sus servidores defender y garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia y prestar la asistencia debida en situaciones de riesgo (Art. 2 incisos a, b y d, 3 inciso e). De esta manera, conforme el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, es legítimo un régimen disciplinario específico para sancionar al funcionario que incumplan con la “protección especial” de la persona menor de edad.

Por último, hemos de indicar que en nuestro ordenamiento jurídico no es novedoso el establecimiento de un régimen disciplinario específico para los funcionarios que brindan atención de los niños y niñas, conforme el artículo 188 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N° 7739 del 06 de enero de 1998, se sanciona como falta grave cuando los funcionarios públicos que prestan servicios de educación, salud, administración de justicia, entre otros, incumplan con sus deberes o realicen sus labores en deterioro de los derechos de las personas menores de edad.

B. ASPECTO DE TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DENTRO DE LA LEY N° 7648.

El proyecto de Ley N° 21.479 pretende la creación de un procedimiento sumario para investigar las denuncias contra los funcionarios del Patronato Nacional de la Infancia, y de haber merito, proceder con la apertura de un procedimiento administrativo y de comprobarse en dicho procedimiento un actuar negligente, la sanción aplicable sería el despido sin responsabilidad patronal. La reforma que presenta, en estricto sentido, no crea una facultad a favor del Presidente Patronato Nacional de la Infancia sino un procedimiento y la eventual sanción a aplicar.

El numeral 18 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia vigente norma las facultades que ostenta el Presidente del Patronato Nacional de la Infancia como jerarca de la institución, y el actual inciso c) del artículo 18 indicado ya establece como un atribución del Presidente del Patronato Nacional de la Infancia la potestad sancionatoria sobre los funcionarios de esa institución.

Luego, es oportuno precisar que la creación de un procedimiento especial, la tipificación de una falta como grave y la definición de la consecuente sanción, es propio de un régimen disciplinario. Por otra parte, es menester indicar que resulta acorde con el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que vía reforma legal, se establezca dentro de un capítulo específico los distintos procedimientos administrativos para investigar las faltas o denuncias de los funcionarios del Patronato Nacional de la Infancia, calificación general de la faltas y la sanción correspondiente, en orden de asegurar la protección y cuidado de las personas menores de edad y garantizar que la atención dada sea brindado de forma adecuada a esa población vulnerable.

C. CONCLUSION.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.479.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría

JAOA/rrs/dsa