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Opinión Jurídica : 001 - del 06/01/2020
06
de enero de 2020
OJ-001-2020
Licenciada
Rocío Barrientos Solano
Comisión Permanente Especial
de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor
Asamblea Legislativa
Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, doy respuesta a los oficios CEPDA-052-19 de 28 de agosto de 2019 y
CEPDA-098-19 de 11 de noviembre de 2019.
Mediante oficio CEPDA-05-19 de 28 de
agosto de 2019 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de
Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor de consultarnos el proyecto de Ley N.°
20.767 “Ley de reconocimiento y promoción de la Lengua de Señas Costarricense”.
Luego, debe indicarse que mediante convocatoria hecha por la Comisión para que
un representante de este órgano consultivo atendiera una audiencia señalada
para el 16 de octubre de 2019, aquel texto fue objeto de comentario por parte
del suscrito – quien compareció por delegación del señor Procurador General
- durante dicha sesión de la Comisión
en la cual los señores diputados y diputadas plantearon sus respectivas
inquietudes e interrogantes.
De seguido, por el oficio
CEPDA-098-19 de 11 de noviembre de 2019 se nos comunicó el acuerdo de la misma
Comisión de someter a nuestro criterio el texto dictaminado afirmativamente.
Ahora bien, valga decir que, por
economía la presente Opinión Jurídica se referirá básicamente al texto ya
dictaminado del proyecto de Ley, el cual, en todo caso, difiere del
originalmente consultado en pocos detalles de redacción.
- EL RECONOCIMIENTO DEL
LENGUAJE DE SEÑAS COMO LENGUA MATERNA
El artículo 21 de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por Costa Rica mediante
Ley N.° 8661 de 19 de agosto de 2008 ha prescrito que, como parte de la
garantía de la libertad de expresión, las personas tienen derecho a que el
Estado reconozca y promueva la
utilización de lenguas de señas.
El mismo artículo 21 establece que
los Estados tienen la obligación de aceptar y facilitar la utilización de la
lengua de señas en sus relaciones oficiales con las personas. Para efectos de claridad se transcribe el
artículo 21 en comentario.
“Artículo 21
Libertad de expresión y de opinión y acceso a la
información
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
pertinentes para que las personas con discapacidad puedan ejercer el derecho a
la libertad de expresión y opinión, incluida la libertad de recabar, recibir y
facilitar información e ideas en igualdad de condiciones con las demás y
mediante cualquier forma de comunicación que elijan con arreglo a la definición
del artículo 2 de la presente Convención, entre ellas:
a)
Facilitar a las personas con discapacidad información dirigida al
público en general, de manera oportuna y sin costo adicional, en formatos
accesibles y con las tecnologías adecuadas a los diferentes tipos de
discapacidad;
b)
Aceptar y facilitar la utilización de la lengua de señas, el Braille,
los modos, medios, y formatos aumentativos y alternativos de comunicación y
todos los demás modos, medios y formatos de comunicación accesibles que elijan
las personas con discapacidad en sus relaciones oficiales;
c)
Alentar a las entidades privadas que presten servicios al público en
general, incluso mediante Internet, a que proporcionen información y servicios
en formatos que las personas con discapacidad puedan utilizar y a los que
tengan acceso;
d)
Alentar a los medios de comunicación, incluidos los que suministran
información a través de Internet, a que hagan que sus servicios sean accesibles
para las personas con discapacidad
e)
Reconocer y promover la utilización de lenguas de señas.”
Luego, es claro que
en virtud de la Convención bajo comentario, el Estado adoptó la obligación de
reconocer el lenguaje de señas como un medio de comunicación para las
relaciones entre las autoridades públicas y el Estado, además Costa Rica hizo
suya la obligación de aceptar y reconocer el lenguaje de señas como un medio
para ejercer la libertad de comunicación en general y de expresión.
De otro extremo, el artículo 24 de
la misma Convención ha implicado que el Estado costarricense haya adoptado
también la obligación de reconocer el lenguaje de señas en el ámbito de la
educación. Esto como parte esencial de garantizar el derecho a la educación de
las personas con condiciones auditivas.
En este orden de ideas, el artículo
24 ha establecido una obligación del Estado de facilitar el aprendizaje de la
lengua de señas y la promoción de la identidad lingüística de las personas
sordas y asegurarse que la educación de las personas, y en particular los niños
y las niñas sordos o sordociegos se imparta en los
lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados para cada
persona.
Asimismo, por disposición del mismo
artículo 24 se ha establecido que el Estado deba adoptar las medidas
pertinentes para emplear a maestros, incluidos maestros con discapacidad, que
estén cualificados en lengua de señas y para formar a profesionales y personal
que trabajen en todos los niveles educativos. Esa formación debe incluir la
toma de conciencia sobre la discapacidad y el uso de modos, medios y formatos
de comunicación aumentativos y alternativos apropiados, y de técnicas y
materiales educativos para apoyar a las personas con discapacidad.
“Artículo 24
Educación
1. Los Estados Partes reconocen el derecho de
las personas con discapacidad a la educación. Con miras a hacer efectivo este derecho
sin discriminación y sobre la base de la igualdad de oportunidades, los Estados
Partes asegurarán un sistema de educación inclusivo a todos los niveles así como la enseñanza a lo largo de la vida, con
miras a:
a)
Desarrollar plenamente el potencial humano y el sentido de la dignidad y
la autoestima y reforzar el respeto por los derechos humanos, las libertades
fundamentales y la diversidad humana;
b)
Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de
las personas con discapacidad, así como sus aptitudes mentales y físicas;
c) Hacer
posible que las personas con discapacidad participen de manera efectiva en una
sociedad libre.
2. Al hacer efectivo este derecho, los Estados
Partes asegurarán que:
a) Las personas con discapacidad no queden
excluidas del sistema general de educación por motivos de discapacidad, y que
los niños y las niñas con discapacidad no queden excluidos de la enseñanza
primaria gratuita y obligatoria ni de la enseñanza secundaria por motivos de
discapacidad;
b) Las
personas con discapacidad puedan acceder a una educación primaria y secundaria
inclusiva, de calidad y gratuita, en igualdad de condiciones con las demás, en
la comunidad en que vivan;
c) Se hagan ajustes razonables en función de las
necesidades individuales;
d) Se preste el apoyo necesario a las personas
con discapacidad, en el marco del sistema general de educación, para facilitar
su formación efectiva;
e) Se
faciliten medidas de apoyo personalizadas y efectivas en entornos que fomenten
al máximo el desarrollo académico y social, de conformidad con el objetivo de
la plena inclusión.
3. Los Estados Partes brindarán a las personas
con discapacidad la posibilidad de aprender habilidades para la vida y
desarrollo social, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de
condiciones en la educación y como miembros de la comunidad. A este fin, los
Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes, entre ellas:
a) Facilitar el aprendizaje del Braille, la
escritura alternativa, otros modos, medios y formatos de comunicación
aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así
como la tutoría y el apoyo entre pares;
b)
Facilitar el aprendizaje de la lengua de señas y la promoción de la
identidad lingüística de las personas sordas;
c)
Asegurar que la educación de las personas, y en particular los niños y
las niñas ciegos, sordos o sordociegos se imparta en
los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados para cada
persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico y
social.
4. A fin de contribuir a hacer efectivo este
derecho, los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para emplear a
maestros, incluidos maestros con discapacidad, que estén cualificados en lengua
de señas o Braille y para formar a profesionales y personal que trabajen en
todos los niveles educativos. Esa formación incluirá la toma de conciencia
sobre la discapacidad y el uso de modos, medios y formatos de comunicación
aumentativos y alternativos apropiados, y de técnicas y materiales educativos
para apoyar a las personas con discapacidad.
5.Los Estados Partes asegurarán que las personas
con discapacidad tengan acceso general a la educación superior, la formación
profesional, la educación para adultos y el aprendizaje durante toda la vida
sin discriminación y en igualdad de condiciones con las demás. A tal fin, los
Estados Partes asegurarán que se realicen ajustes razonables para las personas
con discapacidad.”
De seguido, el artículo 30 de la
Convención ha establecido que como parte esencial derecho a la participación en
la vida cultural, existe un derecho a la identidad cultural y lingüística
específica, incluidas la lengua de señas y la cultura de los sordos.
En la jurisprudencia constitucional
se ha reconocido el derecho de las personas con condiciones auditivas a
utilizar el lenguaje de señas en sus relaciones con la administración, como
parte esencial de su derecho a ser incluidas, en condiciones de igualdad, en la
vida pública y social. Al respecto, importa transcribir, en lo conducente, el
voto de la Sala Constitucional N.° 9288-2018 de las 9:20 horas de 15 de junio
de 2018:
“En el caso concreto, es evidente que limitar el
acceso de las personas con discapacidad auditiva a una licencia de conducir por
cuestiones meramente administrativas y de organización estatal -y no porque no
cumplan los requisitos personales para ello-, constituye una violación
flagrante de los derechos humanos de estas personas y una barrera fundamental a
su participación en la sociedad pues se les está condenando a la invisibilidad,
a la dependencia de terceras personas para que les trasladen, a estar sometidos
a los inconvenientes propios del servicio público de transporte, e incrementa
su condición de vulnerabilidad pues se verán más expuestos a múltiples formas
de explotación y, sin duda alguna, de exclusión social. Obsérvese que,
inclusive el propio Director General de Educación Vial ha reconocido en este
amparo -bajo juramento- que no se puede ignorar que la falta de personal capacitado
en LESCO, ha sido un obstáculo para una comunicación fluida entre los usuarios
sordos y los funcionarios de la institución que representa, lo que se traduce
en un problema que les impide dar un servicio óptimo a esa población y que les
ha llevado a una serie de inconvenientes y malos entendidos. Si bien es cierto,
ese funcionario afirma que se han realizado ciertas adecuaciones dentro de los
cursos regulares de educación vial las cuales han permitido impartirlos con la
ayuda de un intérprete especialista en LESCO; también es lo cierto que él mismo
reconoce que, ante la imposibilidad de contar con este intérprete durante la
evaluación, se encuentran con una serie de inconvenientes para atender las
dudas de esta población durante el momento en que se aplican las pruebas
teóricas, indicándose además bajo juramento que uno de esos grandes
inconvenientes es precisamente las cuestiones presupuestarias y financieras que
no han permitido contar permanentemente con funcionarios capacitados en LESCO
en la Dirección de Educación Vial, ello a pesar de que se informa que existe
una alta demanda de los cursos de Educación Vial por parte de la comunidad
sorda. Indudablemente, esta situación genera exclusión, desigualdad y
discriminación para las personas con discapacidad auditiva pues a pesar de que
existen quienes cuentan con los requisitos exigidos en la normativa para ser
conductores acreditados, al no establecerse mecanismos de protección
incluyentes de alta calidad, accesibles para este colectivo, como serían los intérpretes
en LESCO, se les limita la posibilidad de ser titulares de una licencia de
conducir. La Sala observa que en la situación concreta
bajo análisis, ha existido un interés institucional por atender a esta
población y facilitarle -en alguna medida- el acceso a las pruebas para obtener
la licencia a través de la ayuda que les pueda brindar un intérprete de LESCO;
sin embargo, es evidente que ello ha sido un intento temporal, parcial y que no
le ha significado a este colectivo, una completa inclusión. Obsérvese que el D.
General de Educación Vial ha informado que se logró materializar un “Plan
Piloto de Acreditación de Conductores dirigido a la Población con Capacidad
Auditiva Disminuida (Sordera)”, con una duración de 16 horas y un horario de
7:30 a 10:30; plan piloto que empezó a operar el 2 de octubre del 2017 con un
curso que incluyó a 26 personas pertenecientes a esa población. Informa además
este funcionario que una vez finalizado el plan, se realizó una evaluación del
proceso con el fin de realizar los ajustes necesarios para mejorar el plan y
poder definir otros aspectos como las fechas de los próximos cursos, llegando
además a una importante conclusión según la cual, para llevar adelante el
proyecto y lograr que sea exitoso, se hacía indispensable contar con 2
intérpretes de LESCO: uno para impartir el curso y el otro para la evaluación.
La Sala observa que la intención ha quedado ahí pues el funcionario accionado
ha informado que hay 2 personas que están siendo capacitadas en LESCO y que se
pretendería incorporarlas a este proyecto; no obstante lo anterior, no se sabe
a ciencia cierta si concluirán ese programa, ni la fecha aproximada, aunado al
hecho de que, bajo juramento se ha indicado que será hasta que se cuente con 2
profesionales en LESCO -que no necesariamente serían los que se han estado
capacitando-, se reanudaría el Plan Piloto. V.- En criterio de la Sala,
supeditar la inclusión de las personas con discapacidad auditiva a esta serie
de “probabilidades” por cuanto no se tiene certeza de que vayan a ocurrir,
implica definitivamente un incumplimiento de las obligaciones que adquirió
Costa Rica de promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de
igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todas
las personas con discapacidad y promover el respeto de su dignidad inherente,
así como también en cuanto al compromiso de adoptar las medidas necesarias para
eliminar progresivamente la discriminación de ese colectivo a fin de lograr su
integración; medidas que, en el caso concreto, son competencia de las
autoridades gubernamentales y deben ser coincidentes con los compromisos que
fueron adquiridos por Costa Rica al suscribir la Convención Interamericana para
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad y la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y su Protocolo Facultativo. Recuérdese que el objetivo fundamental
de haber suscrito tales convenios y de la normativa interna que se adoptó a
partir de ellos, es que se logren las condiciones necesarias para que las
personas con discapacidad, alcancen su plena participación social, un libre
desarrollo de su personalidad, una vida digna y de calidad, así como también
que puedan disfrutar de iguales oportunidades de acceso, participación e
inclusión plena en la sociedad e independencia, en idénticas circunstancias, lo
que deja de ser para este colectivo una simple aspiración y se convierte en un
derecho fundamental que, como tal, debe ser tutelado y respetado. En el caso
concreto, el proceso de equiparación de oportunidades para las personas con
discapacidad auditiva, incluye el ajuste de los servicios en función de sus
necesidades y como ha sido inclusive reconocido bajo juramento, implica que la
Dirección General de Educación Vial deberá contar, de manera permanente, con
personas capacitadas en lenguaje LESCO que brinden apoyo en los Cursos de
Acreditación de Conductores que están dirigidos a la Población con Capacidad
Auditiva Disminuida (Sordera); cursos que no pueden quedar en un plan piloto,
sino que deben ser implementados como una modalidad permanente más de las
varias que existen en su oferta educativa para capacitar a futuros conductores
de vehículos, tanto a nivel de pruebas teóricas como en los examenes
prácticos. Desde esta perspectiva, en el asunto sometido a conocimiento de la
Sala en este amparo, la intervención del Tribunal está dirigida a garantizar la
tutela y el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad
auditiva; derechos que han sido vulnerados para ese colectivo con los hechos
denunciados, y que para ser restituidos implica proceder a la implementación
-de manera permanente- de los cursos especiales para acreditar conductores
dirigidos a personas con discapacidad auditiva. Estos cursos deberán ser
permanentes y formar parte de la oferta educativa que ofrece la Dirección
General de Educación Vial para los efectos indicados siendo que, como tales,
deberán ser impartidos regularmente, de acuerdo con la cantidad de personas con
discapacidad auditiva que así lo demanden, sin que sea posible que el lapso que
transcurra entre uno que termina de impartirse y uno nuevo por empezar, sea
excesivo o irrazonable, toda vez que este colectivo tampoco puede estar sujeto
a plazos de espera desproporcionados, pues recuérdese que en la medida en que
este colectivo de personas puedan acreditarse como conductores, mayor
independencia e inclusión social obtendrán. En consecuencia, el amparo debe ser
estimado parcialmente respecto de la Dirección General de Educación Vial
ordenándose a su Director General que inicie la adopción de todas las medidas
que sean necesarias para que, dentro del improrrogable plazo de 6 meses contado
a partir de la notificación de esta sentencia, se cuente con la oferta
permanente de cursos especializados para personas con discapacidad auditiva
dentro del programa educativo que se tiene establecido para la acreditación de
conductores. En lo que se refiere a los accionados Ministro de Obras Públicas y
Transportes, Jefe de la Dirección Regional de Educación Vial de Cartago y D.
General del Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), se declara sin lugar el recurso
toda vez que, según se ha informado bajo juramento, los hechos analizados en
este amparo, son competencia técnica de la Dirección General de Educación Vial.
Por su parte, en cuanto al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad
(CONAPDIS), se desestima el amparo pues ha quedado demostrado que su
participación en este asunto en concreto, ha sido de colaboración, asesoría y
capacitación y, por ende, su actuación más bien ha estado dirigida a la
protección de los derechos de las personas con discapacidad auditiva a fin de
que la Dirección General de Educación Vial le brinde a ese colectivo, los
apoyos técnicos de calidad que sean necesarios a fin de completar las pruebas
teóricas y prácticas para obtener la licencia de conducir.” (En un sentido
similar, ver voto N. 19067-2009 de las 10:25 horas del 18 de diciembre de 2009
y N. 9630-2017 de las 9:45 horas del 23 de junio de 2017)
La jurisprudencia
constitucional también ha sido sensible a reconocer la relevancia del lenguaje
de señas en el ámbito educativo para garantizar un pleno acceso igualitario
para la población con condiciones auditivas. Al respecto, importa citar el voto
N.° 5510-2009 de las 8:46 horas del 3 de abril de 2009:
“V.-
CASO CONCRETO. En el presente asunto, este
Tribunal Constitucional estima que lleva razón la tutelada en su alegato. Lo anterior,
ya que, de los hechos que constan en autos, así como de los informes rendidos
por las autoridades recurridas -los cuales son dados bajo fe de juramento con
oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el
artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, se tiene plena e
idóneamente acreditado que a la menor XXXXXXXX, quien sufre de una discapacidad
auditiva y de lenguaje, no se le permitió continuar su proceso educativo y, en
ese sentido, matricular para el presente curso lectivo el noveno año en el
Colegio G.J.R.C. de Alajuela, de conformidad, a su vez, con el programa
denominado “Atención a estudiantes sordos en secundaria a través de una
propuesta específica de educación abierta”. Esto, ya que, según se informó,
dicho centro educativo cuenta, únicamente, con docentes de Audición y Lenguaje
para impartir el mencionado programa hasta octavo año. Sin embargo, cabe
recordar, como bien se apuntó en los considerandos anteriores, que las
autoridades educativas se encuentran obligadas a efectuar las adaptaciones
necesarias y proporcionar los servicios de apoyo requeridos para garantizar el
derecho a la educación de las personas que poseen alguna discapacidad, entre
éstos, los recursos humanos especializados como lo es, para el caso concreto,
un profesor de Audición y Lenguaje” (En un
sentido similar, ver los votos No. 7205-2006 de las 16:10 hrs.
de 19 de mayo de 2006, No. 10368-2008 de
las 17:33 hrs. de 19 de junio de 2008, y No.
14904-2006 de las 14:50 hrs. de 10 de octubre de
2006)
De otra parte, debe denotarse que el
Poder Legislativo ha aprobado y promulgado importantes normas legales en
desarrollo del derecho, de las personas a aprender y comunicarse en la lengua
de señas y la promoción de la identidad lingüística de las personas sordas y
asegurarse que la educación de las personas, y en particular los niños y las
niñas sordos o sordociegos se imparta en los
lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados para cada
persona.
En este orden de ideas, se debe
notar que en la Ley N.° 7600 de 2 de mayo de 1996 se incluyeron disposiciones
atinentes a garantizar el derecho de las personas con condiciones auditivas a
contar con un intérprete de lenguaje de señas cuando participen de un proceso
judicial y en la celebración de contratos y demás actos jurídicos (artículos 61
y 85 de la Ley N.° 7600) y el derecho a
que los centros educativos cuenten con
las adaptaciones necesarias y los servicios de apoyo requeridos para que
el derecho de las personas a la educación sea efectivo. (artículo 17 de la Ley
N.° 7600)
Después, se aprobó y promulgó la Ley
de Reconocimiento de Lenguaje de Señas Costarricense como Lengua Materna, Ley
N.° 9049 de 25 de junio de 2012, la cual en su artículo 1 reconoce el lenguaje
de señas costarricense (lesco) como lengua materna de
la comunidad sorda estableciendo al efecto que se debe garantizar a esa
comunidad, la prestación del servicio de educación obligatoria en su lengua
materna.
“ARTÍCULO 1.-
Se reconoce el lenguaje de señas costarricense (lesco) como lengua materna de la comunidad sorda.
El Estado, de conformidad con el artículo 78 de
la Constitución Política, deberá garantizar a esta comunidad la prestación del
servicio de educación obligatoria en su lengua materna.”
El artículo 3 de la misma Ley N.°
9049 estableció que corresponde, entonces, el Ministerio de Educación Pública,
incorporar en sus programas educativos, los planes y las acciones necesarios
para apoyar el estudio, la investigación y la divulgación del lenguaje de señas
costarricense.
Es decir que la Ley N.° 9049 ha dado
a la lengua de señas la categoría de lenguaje reconocido y por tanto útil y
válida para todas las interacciones y relaciones de las personas con el Estado
y demás administraciones. Además la Ley N.° 9049 tiene
por objetivo normalizar el lenguaje de señas estableciendo ya no sólo el
derecho de las personas con condiciones auditivas a tener servicios de apoyo
que les asistan en el proceso educativo, sino el derecho de las personas sordas
a recibir la educación en su lengua que se declara como materna a efecto de lo
cual, se establece que el Estado tiene el deber de apoyar el estudio, la
investigación y la divulgación del lenguaje de señas costarricense. Se
transcribe el artículo 3 de la Ley N.° 9049:
“ARTÍCULO 3.-
Corresponderá al Ministerio de Educación Pública
incorporar, en sus programas educativos, los planes y las acciones para apoyar
el estudio, la investigación y la divulgación del lenguaje de señas
costarricense.”
- UN
PROYECTO DE LEY QUE AMPLIARÍA LOS DERECHOS LINGUISTICOS DE LA POBLACIÓN
CON CONDICIONES AUDITIVAS.
De seguido, importa
advertir que el proyecto de Ley N.° 20.767 implicaría un desarrollo ulterior y
una profundización del derecho de las personas con condiciones auditivas a
aprender y comunicarse en la lengua de señas y su identidad lingüística.
En este sentido, el
proyecto de Ley establecería, particularmente en sus artículos 6 y 11, que el
Estado estaría obligado a implementar un modelo bilingüe (Español/Lenguaje
en señas) que ofrezca una educación que comprenda la impartición de lecciones
en lenguaje de señas lo mismo que en español allí donde sea necesario por la
concurrencia de personas con condiciones auditivas en los cursos, programas o
instituciones educativas. La incorporación del denominado bilingüismo (Español/Lenguaje en señas) tendría por objetivo la plena
integración e inclusión de las personas con condiciones auditivas en los
procesos educativos y en la vida social en general. Al respecto, cabe señalar
que, de acuerdo con la literatura especializada, en efecto, un tipo de modelo
educativo bilingüe, que incorpore la enseñanza en lenguaje de señas y el
español, produce un efecto inclusivo caracterizado por fortalecer las
competencias comunicacionales de las personas, provee un acceso a un currículo
amplio, facilita el desarrollo de habilidades en la lectura y provee a los
alumnos con condiciones auditivas de oportunidades para desarrollar una
identidad positiva. (Ver: GREGORY, SUSAN. BILINGUALISM AND THE
EDUCATION OF DEAF CHILDREN. http://www.leeds.ac.uk/educol/documents/000000306.htm)
Siempre dentro del
contexto de crear un modelo bilingüe, el proyecto de Ley N.°
20.767 prescribiría, específicamente en sus artículos 8 y 9, que se reconocería
el derecho de las personas sordas de elegir libremente el aprendizaje,
conocimiento y uso del lenguaje de señas costarricense, sin perjuicio de que
también se le reconozca el derecho a aprender, incluso de forma simultánea, el
oralismo, sea la enseñanza del habla a las personas sordas para facilitar su
comunicación tanto en español como en la lengua de señas.
Luego, el proyecto de Ley
obligaría al Ministerio de Educación Pública, concretamente al Consejo Superior
de Educación Pública, a incluir en sus planes de Estudio, la enseñanza y
aprendizaje del lenguaje de señas como asignatura optativa para estudiantes
oyentes además que se instituiría el deber de promover cursos de formación de
la Lengua de Señas Costarricense dirigidos a familias de personas menores
sordas. Esto de acuerdo con los artículos 7 y 12 del proyecto de Ley.
Así es claro que una parte
importante del proyecto de Ley buscaría establecer un modelo educativo bilingüe
(Español/Lenguaje en señas) en que el proceso
educativo se lleve a cabo en un entorno en el que coexistan las dos lenguas que
se utilizan como lenguas vehiculares, sea el español y la lengua de sordos.
(Ver la definición de modelo bilingüe en el artículo 3.j del proyecto de Ley)
Claramente el propósito de
incorporar el bilingüismo (Español/Lenguaje en señas)
es fortalecer la plena inclusión de las personas sordas en la educación y en la
vida social garantizando su derecho fundamental a la igualdad y a expresarse y
a recibir educación en su lenguaje. Al respecto cabe acotar que
en la Conferencia de Lenguaje de Señas de 2009, organizada por la Federación
Mundial de Sordos se concluyó que la educación bilingüe es relevante para que
las personas sordas puedan acceder a la plena igualdad de oportunidades en
materia educativa y una plena ciudadanía por derecho propio. (Ver: http://wfdeaf.org/news/bilingualism-as-a-basic-human-right-for-deaf-children-in-education/)
Así es claro que una de
las finalidades principales del proyecto de Ley sería prescribir la obligación
del Consejo Superior de Educación de incluir en sus planes de estudio, un modelo
educativo que tienda al bilingüismo y que promueva los procesos educativos en
lenguaje de señas. Esto para garantizar el derecho fundamental de las personas
con condiciones auditivas a la igualdad y plena integración en la vida social y
educativa.
Por supuesto, cabe acotar
que el hecho de que la Ley prescriba una obligación al Consejo Superior de
Educación de incorporar en programas y contenidos en los planes de estudio
dirigidos a garantizar el derecho a la igualdad de las personas con condiciones
auditivas, en principio, no puede entenderse como un quebranto de las
competencias constitucionales del artículo 81 de la Ley Fundamental asignadas
al Consejo Superior de Educación, pues tal y como se ha afirmado en la
jurisprudencia, a pesar de que es claro
que corresponde al Consejo la dirección de la enseñanza oficial, es también
evidente que Consejo Superior de Educación, como todos los demás órganos estatales debe
ajustar sus actos a las exigencias que surgen del respeto a los derechos
fundamentales y de los desarrollos válidos que de ellos se realicen por el
Poder Legislativo. Al respecto, cabe citar el voto de la Sala Constitucional
N.° 6549-2018 de las 12:05 horas del 24 de abril de 2018, criterio que reitera
lo dichos en los votos N.° 6625-2017 de las 11:03 horas del 9 de mayo de 2017 y
N.° 15072-2010 de
las 15:04 horas del 8 de setiembre de 2010:
“Las personas consultantes
sostienen que, con lo anterior, se contradice el ámbito de autonomía que se le otorgó
al Consejo Superior de Educación, en el tanto en que -según la Carta
Fundamental a éste le corresponde exclusivamente, la “dirección general de la
enseñanza oficial” según indica el artículo 81 Constitucional. Para la Sala, la
cuestión planteada se concentra en la caracterización del citado Consejo
Superior de Educación, como órgano de relevancia constitucional creado por el
Constituyente y -por allí- la determinación del alcance de su autonomía;
planteado en otra forma, lo que debe definirse es frente a quien ejerce el
citado Consejo su autonomía en el ámbito que la Constitución le ha reconocido.
En respuesta a lo anterior, este Tribunal no encuentra razón alguna para
separarse del criterio que ha venido sosteniendo y que señaló que el Consejo
Superior de Educación forma parte de la organización administrativa
costarricense con carácter de órgano administrativo de relevancia
constitucional para blindar la educación costarricense de injerencias
político-ideológicas. Efectivamente, la sentencia número 1990-1873 de las
15:45horas del 18 de diciembre de 1990 expresó sobre este punto concreto:
“V.- Que, en cuanto a la
dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949
introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional
denominado CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN con competencia plena para realizar
dicha función. Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6
del Código de Educación, que señala al Ministerio de Educación como el
competente para realizar tal función. Cuando se propuso la moción que originó
el artículo 81 actual, los Diputados Zeledón y Baudrit
Solera se refirieron a la importancia de que se le diera a dicho Consejo
"... la más amplia independencia para la realización de sus delicadas
tareas" (acta No. 158, p. 375), se entiende, obviamente, dicha
independencia frente al propio Poder Ejecutivo, que había venido realizando tal
función a la fecha. El diputado Baudrit Solera
expresó que deseaba que se llegara "...a establecer el Poder Docente en
Costa Rica..." (Ibídem), reafirmando su tesis de dar autonomía al Consejo
frente al accionar del Poder Ejecutivo. A ello se opuso el diputado Esquivel,
quien manifestó sus dudas frente a la: "variación sustancial" en el
sistema tradicional, pero la moción finalmente fue aprobada (ibid, p. 375-376). Así pues, es el CONSEJO SUPERIOR DE
EDUCACIÓN y no el Poder Ejecutivo al que le compete la dirección General de la
enseñanza oficial. Este solamente supervisa, vigila y desarrolla lo que el
Consejo ha establecido y resuelto; más, no puede dictar políticas en el campo
educativo sin la previa aprobación de este órgano. Así debe entenderse el
contenido de la ley Fundamental de Educación, NO. 2160 del 25 de setiembre de
1957, y de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, NO. 3481 del 13
de enero de 1965. Cualquier interpretación contraria vulnera el espíritu y la
letra del canon 81 constitucional y altera la voluntad constituyente, plasmada
allí con claridad meridiana.”
Más adelante, en una sentencia
posterior, se reiteró esa línea de razonamiento y se dijo:
“II.- DE LA ORGANIZACIÓN DE LA
EDUCACIÓN PÚBLICA. - El artículo 77 de la Constitución Política dispone:
"La educación pública será organizada como un proceso integral
correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la
universitaria."
Se trata de una norma que
obliga al Estado a organizar la educación pública de una determinada forma,
como un "proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos", con
el fin de que la educación, en sus diversas etapas, cumpla con objetivos
coherentes con los anteriores y los subsiguientes, tarea que le corresponde
tanto a la Asamblea Legislativa -órgano encargado de dictar las normas
generales en este campo-, como al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de
Educación Pública y del Consejo Superior de Educación -que le corresponde la
aplicación de tales disposiciones-. De esta manera, se entiende que la
educación pública es un proceso continuo e integral, en el cual es fundamental
el cumplimiento de las etapas discrecionalmente definidas por el legislador, y
aplicadas por las instancias públicas correspondientes…” (sentencia número
1999-4644 de las 16:03 horas del 16 de junio de 1999)
Adicionalmente, y con igual
relevancia, tenemos el hecho de que la actuación de la Asamblea Legislativa en
este aspecto concreto, responde a una necesidad de cumplimiento de obligaciones
recogidas en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial del 7 de marzo de 1966, e incorporada a nuestro
ordenamiento jurídico a través de la Ley número 3844 del 7 de enero de 1967. En
el artículo 7 de dicho instrumento internacional de Derechos Humanos se señala:
“ARTICULO 7
Los Estados partes se
comprometen a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas
de la enseñanza, la educación, la cultura y la información, para combatir los
prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para promover la
comprensión, la tolerancia y
la amistad entre las naciones y los diversos grupos raciales o étnicos, así
como para propagar los propósitos y principios de la Carta de las Naciones
Unidas, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Declaración de
las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
racial y de la presente Convención.” ( lo resaltado no
es del original)
Dicha norma impone claros
mandatos de acción a los Estados en materia educativay
ha sido desarrollada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial que, tanto en sus recomendaciones generales como en sus informes
particulares, ha enfatizado la necesidad de que las medidas estatales en la
esfera de la educación deben incluir acciones legislativas apropiadas para el
logro de los objetivos de la Convención. Así puede verse de sus Directrices
Generales para la estructuración de los informes que deben presentar los
Estados partes, (CERD/C/2007/I) acordado en su 71 período de sesiones en
julio/agosto de 2007 y sus complementos. En concreto, respecto del artículo 7
de la Convención recién citado, se ha instruido para que:
“Artículo 7
La información deberá
complementar la ya proporcionada en el documento básico común de conformidad
con el párrafo 56 de las directrices armonizadas. Los informes deberán
proporcionar información sobre cada uno de los temas principales mencionados en
el artículo 7 bajo los siguientes epígrafes independientes: A. Educación y
enseñanza; B. Cultura; y C. Información. Dentro de estos amplios parámetros, la
información suministrada deberá reflejar las medidas adoptadas por los Estados
Partes para: 1) combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación
racial; y 2) promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las
naciones y todos los grupos.
A. Educación y enseñanza. En
particular, información sobre:
1 . Las medidas legislativas y administrativas
adoptadas en las esferas de la educación y la enseñanza para combatir los
prejuicios que conduzcan a la discriminación racial, incluida información
general sobre el sistema educativo…”(Lo resaltado no
es del original)
De lo expuesto, queda claro
para esta Sala que no existe ninguna invasión inconstitucional al marco
competencial que el artículo 81 de la Constitución Política reconoce en
exclusiva al Consejo Superior de Educación, por cuanto a través del artículo 5
del proyecto, lo que se ha hecho es desarrollar las obligaciones de Derechos
Humanos impuestas de forma precisa en instrumentos internacionales. En esa
línea, el proyecto, propone disposiciones de alcance general sobre contenidos
que -en atención a obligaciones de derecho positivo de Derecho Humanos- resulta
imperativo incluir en la enseñanza oficial, es decir, la que se brinda a través
de instituciones educativas del Estado. No existe pues demérito alguno del
alcance de la autonomía reconocida en favor del Consejo Superior de Educación,
si éste último, como todos los demás órganos estatales debe ajustar sus actos a
las exigencias que surgen de los instrumentos que protegen derechos
fundamentales vinculantes para el país, y de los desarrollos válidos que de
ellos se realicen por los poderes estatales.”
Ahora bien, debe acotarse
que a pesar de la relevancia que el ámbito educativo tiene en el proyecto de
Ley, éste tiene otras disposiciones atinentes también a garantizar la plena
inclusión de las personas con condiciones auditivas y el respeto a su derecho a
su identidad lingüística y a utilizar el lenguaje de señas. Así el artículo 18
del proyecto de Ley establecería una obligación de incorporar en la
señalización de las vías públicas, un diseño universal que sea entendible para
la población sorda, el artículo 19 prescribiría la obligación de promover la
cultura sorda. El artículo 20 obligaría a las instituciones públicas a
garantizar el acceso a la información a las personas sordas y el numeral 23
establecería la obligación de la Caja Costarricense del Seguro Social de contar
con un servicio de interpretación para que las personas sordas puedan ser
atendidas debidamente. El artículo 25 instituiría la obligación del Tribunal
Supremo de Elecciones de ofrecer información sobre los procesos electorales en
Lenguaje de Señas y obligaría a los partidos políticos a incorporar en su
propaganda y publicidad, una interpretación o lenguaje accesible a la población
con condiciones auditivas.
Finalmente, debe indicarse
que el artículo 1 del proyecto igual reconocería el Lenguaje de Señas
Costarricense como la lengua de las personas sordas y garantizaría la libertad
para utilizarla como lengua común y para comunicarse e interactuar con las administraciones.
Es claro que, en principio, esta disposición de reconocimiento podría estimarse
redundante, puesto que ya la Ley N.° 9049 de 25 de junio de 2012 lo había
hecho. Sin embargo, debe advertirse que precisamente por esa redundancia, el
artículo 39 del proyecto de Ley, en una correcta técnica legislativa, derogaría
de forma expresa la Ley N. 9049 no solamente porque la eventual nueva Ley
establecería el reconocimiento del lenguaje de señas sino porque ampliaría y
profundizaría los derechos educativos de las personas sordas que en la Ley N.°
9049 fueron regulados de una manera muy somera estableciendo solamente, tal y
como se explicó, que el Estado tiene el deber de apoyar el estudio, la
investigación y la divulgación del lenguaje de señas costarricense.
- CONCLUSION:
Con
fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley
N.° 20.767
Atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/dsa
OJ-001-2020
EL RECONOCIMIENTO DEL LENGUAJE DE SEÑAS
COMO LENGUA MATERNA. UN PROYECTO DE LEY QUE AMPLIARÍA LOS DERECHOS LINGUISTICOS
DE LA POBLACIÓN CON CONDICIONES AUDITIVAS.IGUALDAD Y ACCESO PARA PERSONAS CON
DISCAPACIDAD; EDUCACIÓN PÚBLICA. Y ACCESO A LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN.
Mediante memoriales CEPDA-052-19 del 28 de agosto de 2019 y CEPDA-098-19 del 11 de noviembre de 2019 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor de la Asamblea Legislativa, mediante el cual se decidió consultar el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N.° 20.767 denominado “Ley de reconocimiento y promoción de la Lengua de Señas Costarricense”. También es oportuno indicar que ante la convocatoria hecha por la Comisión para que un representante de este órgano consultivo compareciera en la audiencia señalada para el 16 de octubre de 2019, aquel texto fue objeto de comentario por parte del Procurador Jorge A. Oviedo A. –quien compareció por delegación del señor Procurador General- durante dicha sesión en la cual los señores diputados y diputadas plantearon sus respectivas inquietudes e interrogantes.
Al no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-001-2020, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.767.