Dictamen : 223 - del 15/06/2020

15 de junio de 2020

C-223-2020

Señor

Marvin Urbina Jiménez

Auditor

Municipalidad de Golfito

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MG-AI-084-2020 de 9 de junio de 2020, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la legalidad del otorgamiento de un permiso sin goce de salario a un funcionario municipal, en virtud de que “la Municipalidad de Golfito y FEDEMSUR, celebró dos convenios de préstamo de funcionarios en los cuales no consta el principio de utilidad o necesidad técnica del personal requerido, además de entre los dos convenios se otorgó un permiso sin goce de salario de un año, dado que en la actualidad ha transcurrido 3 años de estar ocupando la plaza de la Municipal, sobrepasando los alcances de convenios y los plazos de Ley establecidos en el código municipal para el otorgamiento de permisos sin goce de salario.”

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

            Pese a que en este caso se acredita que se requiere nuestro criterio para la atención de una denuncia, y, en ese tanto, sería admisible, lo cierto es que aunque se trata de formular las interrogantes de manera abstracta y general, de lo indicado en su nota se entiende claramente que se está consultando sobre un caso concreto y sobre una decisión administrativa ya adoptada.

            En ese sentido, tómese en cuenta que, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, y que, debe ser atendido por los  auditores, es que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

            Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

“…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-017-2013 de 11 de febrero de 2013).

            Si para resolver algún asunto concreto relacionado con algún estudio proyectado en el plan de trabajo, o si para atender una denuncia, la auditoría tiene una duda jurídica, puede consultarla a la Procuraduría, como una duda general y abstracta sobre alguna figura, concepto o regla legal, y luego, puede aplicar la respuesta brindada al caso concreto y tomar una decisión al respecto. El ejercicio de nuestra competencia consultiva no engloba la posibilidad de que se nos traslade un supuesto fáctico específico o caso concreto, con el fin de que sea la Procuraduría quien lo valore y resuelva, ni, como ya se dijo, la revisión de la legalidad de actuaciones administrativas concretas.

            Por las razones expuestas, la consulta es inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos impedidos a emitir el criterio requerido.

            De conformidad con lo anterior, se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida, debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad que correspondan.

De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

C-223-2020.

INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD PARA LOS AUDITORES. CASO CONCRETO. DECISIÓN ADMINISTRATIVA ADOPTADA. 

El señor Marvin Urbina Jiménez, Auditor Interno, Municipalidad de Golfito, requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la legalidad del otorgamiento de un permiso sin goce de salario a un funcionario municipal, en virtud de que “la Municipalidad de Golfito y FEDEMSUR, celebró dos convenios de préstamo de funcionarios en los cuales no consta el principio de utilidad o necesidad técnica del personal requerido, además de entre los dos convenios se otorgó un permiso sin goce de salario de un año, dado que en la actualidad ha transcurrido 3 años de estar ocupando la plaza de la Municipal, sobrepasando los alcances de convenios y los plazos de Ley establecidos en el código municipal para el otorgamiento de permisos sin goce

de salario.”

Esta Procuraduría, en dictamen no. C-223-2020 de 15 de junio de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:

La consulta resulta inadmisible porque:

Aunque se trata de formular las interrogantes de manera abstracta y general, de lo indicado en su nota se entiende claramente que se está consultando sobre un caso concreto y sobre una decisión administrativa ya adoptada.

En ese sentido, tómese en cuenta que, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, y que, debe ser atendido por los auditores, es que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.