Opinión Jurídica : 082 - del 09/06/2020

09 de junio de 2020

OJ-082-2020

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Turismo

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPETUR-122-2019 de 21 de noviembre de 2019, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21.287, denominado "Creación del Parque Nacional Isla San Lucas".

1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:

Con base en lo indicado en la exposición de motivos del proyecto, puede decirse que, en términos generales, la iniciativa pretende crear el Parque Nacional Isla San Lucas, con el fin de mantener e integrar los regímenes de protección del patrimonio natural e histórico arquitectónico existentes en la isla y, al mismo tiempo, promover su desarrollo turístico de manera ordenada, en beneficio de la provincia de Puntarenas.

Para ello, pretende modificar la categoría de protección del área silvestre protegida, transformando el actual Refugio de Vida Silvestre en un Parque Nacional, que será administrado por una Junta Administradora conformada por miembros de las instituciones con competencia en la administración y resguardo de la isla. Asimismo, pretende delimitar las áreas de la isla aptas para la preservación y aquellas aptas para el desarrollo de actividades turísticas, para así permitir un desarrollo integrado que incluya la visita al centro histórico-cultural, la utilización del espacio natural, y la realización de actividades recreativas, de bajo impacto, en el espacio de playa.

Para el análisis de esa iniciativa, se estima oportuno referirnos, de previo, al régimen general de las áreas silvestres protegidas y al régimen particular de la Isla San Lucas, para así, con base en esas consideraciones, externar nuestra opinión sobre los aspectos más relevantes de la propuesta.

A. Generalidades sobre las áreas silvestres protegidas.

Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 28 de setiembre de 1995), señala, como tipos o categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las reservas forestales, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales

Con base en lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 39 inciso i) de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), en reiteradas oportunidades hemos considerado que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. (Por ejemplo, véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros). Y así lo ha dispuesto también la Sala Constitucional, al indicar que:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en los votos nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019).

La inclusión de las áreas silvestres protegidas dentro del patrimonio natural del Estado, tiene importantes consecuencias. En primer lugar, implica que, de conformidad con los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, dichas áreas deben ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con exclusión de cualquier otro ente público. (Véase al respecto el voto de la Sala Constitucional no. 17397-2019 ya citado).

Y, en segundo término, al formar parte de ese patrimonio y según lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, en las áreas silvestres protegidas, solamente es posible ejecutar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, conforme lo establezca el plan de manejo correspondiente, así como obras para el aprovechamiento de agua para consumo humano, según reforma practicada recientemente. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-103-1998 de 8 de junio de 1998, C-016-2002 de 15 de enero de 2002, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros).

Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado que el uso de los terrenos de las áreas silvestres protegidas está limitado a lo “dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado)”. (Voto no. 19776-2014 de las 10 horas 30 minutos de 3 de diciembre de 2014). Y que, en ese sentido, el plan de manejo “reviste importancia como herramienta para el resguardo del recurso natural de un área silvestre protegida, así como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo”en propiedad del Estado.” (Voto no. 2752-2014 de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. En igual sentido véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009, 15070-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011, 12716-2012 de las 16 horas 01 minuto de 12 de setiembre de 2012, entre otros).

El plan de manejo, según el artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, es “el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.”

Resulta entonces que el plan de manejo es el instrumento a través del cual, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como administrador de las áreas silvestres protegidas, ejerce sus labores de planificación y zonificación de esos espacios, es decir, de organizar el territorio según sus características biofísicas y determinar los usos y actividades permitidas o prohibidas dentro del área silvestre y los sectores específicos en los que pueden desarrollarse las diferentes actividades permitidas.

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Forestal, el artículo 11 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 25721 de 17 de octubre de 1996) establece que, en las áreas silvestres protegidas, excepto en los parques nacionales y reservas biológicas, se pueden autorizar las actividades de ecoturismo, únicamente en las áreas señaladas al efecto por el SINAC, y que, el SINAC podrá autorizar la realización de las actividades permitidas mediante el otorgamiento de permisos de uso y el cobro del canon respectivo.

Según esa misma norma, se pueden desarrollar actividades de ecoturismo como senderos o caminos rústicos, áreas para acampar, miradores, canopy, puentes colgantes, rapel, áreas para descanso, áreas para almuerzo, kayak, canotaje, ciclismo recreativo y pesca; actividades de investigación como miradores para observación de especies silvestres o para control y protección, senderos, instalación de trampas cámara y recolección de muestras de biodiversidad; y, actividades de capacitación, como giras demostrativas, aulas ecológicas y programas de educación ambiental; y otras relacionadas y debidamente autorizadas, que sean compatibles con el ambiente.

Por su parte, acorde con esas limitaciones, en el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre se establece que en los refugios de vida silvestre estatales no se pueden llevar a cabo proyectos de desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales, lo cual se reitera en el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto no. 34433 de 11 de marzo de 2008) que dispone que, en esos refugios, solo pueden llevarse a cabo actividades de capacitación, investigación y ecoturismo.

En cuanto a las actividades que pueden desarrollarse en los parques nacionales y reservas biológicas, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad establece que las prohibiciones al respecto son las que establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (no. 6084 de 24 de agosto de 1977). Dicha ley, en los artículos 8, 10 y 12 dispone que en esos espacios está prohibido realizar cualquier tipo de actividad comercial, agrícola o industrial, que la actividad de pesca está limitada a la artesanal y deportiva cuando se compruebe que no cause alteraciones ecológicas y que no pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones, distintas a las del Servicio de Parques Nacionales.

Al respecto, resulta relevante lo dispuesto en el en el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley no. 3763 de 19 de octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales.

Con base en estas últimas disposiciones, se ha indicado que los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (Sala Constitucional, voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Además, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-228-1998 de 3 de noviembre de 1998, C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, OJ-236-2003 17 de noviembre de 2003, OJ-093-2004 de 19 de julio de 2004, OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008 y OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

Por otra parte, de conformidad con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación está facultado para aprobar los contratos o concesiones de servicios y actividades no esenciales, tales como estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación respectiva. Esas concesiones no pueden incluir ejercicio de las responsabilidades propias del MINAE como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación; ni tampoco la autorización de edificaciones privadas.

En principio, todas las áreas silvestres protegidas, deben ser administradas y utilizadas conforme a las anteriores disposiciones. Y, aunque esas regulaciones y limitaciones de uso están fijadas en normas legales y reglamentarias, debe tenerse en cuenta que “a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Sala Constitucional, votos nos. 21258-2010 de las 14 horas de 22 de diciembre de 2010, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 2752-2014 de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. El destacado no es del original). Y que, en virtud de ello, las áreas silvestres protegidas están enmarcadas “dentro de un contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural.” (Sala Constitucional, voto no. 16938-2011 ya citado).

En consecuencia, la modificación de las normas referidas a un área silvestre protegida en la que se establezcan condiciones de uso y regulaciones sobre su administración, distintas al régimen aplicable a la generalidad de esos espacios protegidos, podrían implicar una desmejora en el nivel de protección del área y, en consecuencia, la vulneración de principios constitucionales.

En ese sentido, en otras oportunidades, hemos indicado que:

“De dicho artículo [artículo 18 de la Ley Forestal] se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dichas restricciones no tienen rango constitucional, por lo que es claro que podrían modificarse con una norma de la misma naturaleza, tal como sucede con el proyecto que se pretende aprobar al no existir un principio de «inmutabilidad del ordenamiento jurídico.»

Sin embargo, debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se autorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.

Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, no sólo debe contarse con los estudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las actividades a realizar no pueden ser incompatibles con la vocación ambiental de los terrenos ni poner en riesgo el desove de tortugas en el lugar. Sólo con el cumplimiento de estos requisitos, podría conseguirse que el interés colectivo y el problema social que se pretende tutelar, no lo sea en menoscabo del ambiente, como interés jurídico superior.” (Opinión jurídica no. OJ-014-2010 de 26 de marzo de 2010. En similar sentido, véanse las opiniones nos. OJ-033-2011 de 13 de junio de 2011, OJ-156-2014 de 17 de noviembre de 2014, OJ-084-2015 de 6 de agosto de 2015, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018).

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, sobre el principio de no regresión en materia ambiental, la Sala Constitucional, ha dispuesto que:

“…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»

En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (Sala Constitucional, voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

B. Sobre el régimen de la Isla San Lucas.

Para analizar el régimen de la isla San Lucas, debe partirse de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas (no. 5469 de 25 de abril de 1974), que dispuso ese traspaso con el fin de que la Municipalidad administrara la isla y desarrollara en ella, por sí misma o por licitación pública, un centro turístico. Para ello, autorizó a la Municipalidad a contratar las obras de infraestructura necesarias, a realizar todo tipo de actividad propia de una explotación turística bien organizada y encomendó al Instituto Costarricense de Turismo la tarea de estudiar técnicamente el territorio de la isla y elaborar el planeamiento del desarrollo turístico, de acatamiento para la Municipalidad.

El legislador mantuvo ese régimen especial al promulgarse la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) pues, en el artículo 78, se dispuso que “la isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.”

Estando vigentes esas normas, el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto no. 29277 de 11 de enero de 2001, declaró la isla San Lucas y el área marina circundante hasta una profundidad de seis metros, como un Refugio de Vida Silvestre, disponiendo que su administración correspondería al Ministerio de Ambiente y Energía y que su manejo se regiría de acuerdo con las disposiciones establecidas al respecto por la legislación vigente en la materia.

Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo no. 30714-C de 26 de septiembre de 2002, se declaró e incorporó la isla, propiedad de la Municipalidad de Puntarenas, al Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, disponiéndose que esa declaratoria prohíbe la demolición del inmueble y su remodelación parcial o total, sin la autorización previa del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura.

Sobre la validez del Decreto 29777 que creó el área silvestre protegida en la isla, pese a la existencia de la ley no. 5469, la Sala Constitucional indicó:

“Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

(…)

…lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable. Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El mismo legislador quiso reservar al Poder Ejecutivo dichas competencias, por tratarse de intereses de la colectividad nacional. Así, la Ley número 7152 de cinco de junio de mil novecientos noventa creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que constituyó rector del sector ambiental y encomendó por su especialidad técnica, la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch). La potestad del Ministerio de Ambiente y Energía (sucesor de las competencias del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) de administrar los refugios nacionales y los humedales, se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad. En conclusión, esta Sala no encuentra en los actos impugnados violación alguna a la autonomía de la Municipalidad de Puntarenas, ya que los aspectos que regulan son de interés de toda la colectividad, y no solamente de los habitantes del cantón central de Puntarenas.” (Voto no. 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de 2004).

Luego, se emitió el Decreto Ejecutivo no. 34282 de 25 de enero de 2008, que disminuyó el 5.5% del área terrestre del Refugio y aumentó su área en 210 hectáreas (que contienen porciones de agua e islotes), declaró de interés nacional y de alta prioridad el desarrollo turístico sostenible de la isla y estableció una Comisión Permanente conformada por los Ministros Rectores de Cultura, Juventud y Deportes, Turismo y Ambiente y Energía, o sus representantes y por el Alcalde de Puntarenas o su representante, encargada de velar por el manejo racional de los terrenos excluidos del Refugio y de administración municipal.

Asimismo, ese Decreto dispuso que para el desarrollo de actividades turísticas en el área de administración municipal y para la preservación del patrimonio cultural de la isla, el ICT elaboraría un Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible, que comprendería un análisis del impacto ambiental y las normas técnicas necesarias para alcanzar los objetivos de desarrollo económico, social y ambiental, así como de protección al patrimonio cultural de esa área específica.

Ante tres acciones de inconstitucionalidad planteadas contra ese Decreto, la Sala reiteró la validez de la creación del Refugio de Vida Silvestre, y, por tanto, lo declaró inconstitucional, únicamente en cuanto redujo el área terrestre del Refugio, pero, eso sí, manteniendo la adición de área marina dispuesta. En ese sentido, dispuso:

“Las tres acciones de inconstitucionalidad acumuladas tienen como común denominador la aludida infracción al artículo 50 constitucional, por la inobservancia del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que fue incumplido el mandato establecido en este último numeral, al modificar la cabida del área silvestre protegida. El numeral 38 indica que: «La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiear sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida». De ahí que el Poder Ejecutivo no puede reducir éstas áreas sin observar el procedimiento legislativo y técnico, razón por la cual, la Sala declara parcialmente con lugar la demanda para anular el artículo 1° únicamente en cuanto excluye del área protegida del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, el «5.5% del área actual para la protección del patrimonio cultural», lo anterior por infracción a lo dispuesto por los artículos 11, 50 y 89 constitucionales, y no en cuanto a la adición del sector marino e islotes, toda vez que ello es permitido al Poder Ejecutivo acordarlo mediante Decreto Ejecutivo.” (Voto no. 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010).

En ese mismo voto, la Sala reconoció la validez de la declaratoria de patrimonio histórico arquitectónico, pues, con base en normativa internacional, se determina la posibilidad de proteger el patrimonio natural y cultural, de manera simultánea, y de adoptar medidas tendientes a la puesta en valor de ese patrimonio cultural. En consecuencia, admitió que en el manejo de la isla concurren varios actores públicos que deben actuar bajo los principios de unidad y coordinación, y, señaló, además, que la constitucionalidad del resto del articulado y el posible desarrollo turístico que planteó el Decreto, debe ser de muy bajo impacto ambiental, respetando la protección del ambiente y de los bienes culturales existentes en la zona y que motivan los dos regímenes de protección que confluyen en ella. En ese sentido, indicó:

“…ambos derechos, ambiental natural y ambiental urbano deben equilibrarse cuando el Patrimonio Cultural se encuentra presente, dado que se trata también de valores constitucionales que no pueden ser legítimamente excluidos, de los derechos de acceso y de disfrute de todos los particulares, nacionales y extranjeros, lo que se conoce como su puesta en valor. Pero la Sala sostiene que debe desmitificarse que la aspiración del desarrollo humano únicamente puede conseguirse en un ambiente urbano. Frente a esta situación, la Sala estaría ante una disyuntiva: aunque el Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAE-C contenga disposiciones que rozan claramente con el artículo 50 de la Constitución Política, y que así se declara en esta sentencia, hay otras que sí encuentran su fundamento en la legislación nacional e internacional, las cuales no pueden eliminarse porque encuentran precisamente su sustento en normas de mayor rango jurídico, además de ser consecuentes con su condición de derecho fundamental (véase el Considerando XX de la sentencia 2003-03656). En tales supuestos, con fundamento en el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no procede sacrificar la tutela al Patrimonio Nacional y Cultural.

(…)

El Estado es una unidad de competencias, que debe subdividirse por grados de especialización para lograr sus cometidos y fines señalados en el ordenamiento jurídico. Si los órganos y entes públicos deben llenar fines constitucionales (artículos 50 y 89) con fundamento en el grado de especialización de funciones, su coordinación debe ser un aspecto prioritario para la solución de los problemas que surgen en el ejercicio de sus respectivas competencias, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de conservación del patrimonio histórico-patrimonial, el Instituto Costarricense de Turismo en la habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza natural para el turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los intereses locales de su comunidad.

(…)

El principio de unidad del Estado tiene mayor importancia en las áreas grises del derecho público, en el tanto que la única solución conforme al Derecho de la Constitución es recurrir a los principios de la cooperación y coordinación entre los órganos y entes del Estado, cada uno en su grado de autonomía y de especialidad por la materia. En este sentido, la eficacia en las acciones estatales obliga a considerar que del principio de unidad debe derivarse la supremacía de ciertos órganos para la coordinación de las actividades estatales. En este sentido, la Sala reconoce que el Decreto Ejecutivo agrupó a los diferentes órganos rectores en su campo de especialización para que pudieran encargarse del desarrollo turístico de bajo impacto en la Isla, lo cierto es que la Sala solo declara parcialmente con lugar la demanda por el incumplimiento de lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, porque no se cumplieron con todos los aspectos jurídicos formales y los estudios técnicos aplicables. Pero en lo demás, es evidente de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, de igual forma que se dispone la protección del ambiente natural, señalan como fines desarrollar (para dar acceso y disfrute al público) de los bienes del patrimonio histórico arquitectónico del país, son objetivos igualmente constitucionales y deben predominar sin que uno desmejore al otro.

(…)

Un tipo de turismo rural de bajo impacto ecológico respetuoso de la normativa ambiental, resulta compatible con el Derecho de la Constitución, contentiva de las obligaciones internacionales ampliamente desarrolladas en los precedentes de la Sala (a las que remite esta Sala), y con el artículo 89 de la Constitución Política al fijar los objetivos culturales, entre ellos: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico, y cuyo valor se potencia en el acceso que pueda tener de él la población. Por ello, no se demuestran incompatibilidades entre la protección al ambiente y la conservación de bienes culturales puestos a disposición de la humanidad, con un proyecto que debe desarrollarse integralmente con el ambiente, que debe ser comprensivo de todos sus componentes, no excluyente... De este modo, aun cuando con las competencias de la Ley Orgánica del Ambiente se autoriza establecer categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres Protegidas mediante Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria patrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, mediante las declaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La convergencia de la Municipalidad de Puntarenas se manifiesta cuando en el ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977. Precisamente, el artículo 78 de esta Ley establece: “La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo establece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que se opongan excepto la ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974…” Además, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente por legislación posterior, por lo que su vigencia se mantiene siempre que no infrinja los principios ambientales y de patrimonio histórico-arquitectónico, y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación que deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo anterior, la Isla San Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro turístico con beneficios financieros para diversas instituciones de bien social.

El desarrollo de la infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables constitucionalmente sí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla, como la construcción de obras de infraestructura de gran envergadura, dado que la vigencia del régimen como área protegida implicaría un cambio sustancial al uso de suelo, y no por las obras humanas que existieron mucho antes de la declaratoria de la Isla como Área Silvestre Protegida y de patrimonio histórico-arquitectónico. De ahí que, no estima la Sala que los artículos 2, 3, 4, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C presenten vicios de constitucionalidad, pero entendido con los siguientes matices. La declaratoria de interés nacional y de alta prioridad del desarrollo turístico sostenible, que señala el numeral 2, deberá entenderse constitucional mientras que la conservación y restauración de las edificaciones del antiguo penal y aquellas que fueron construidas con ocasión de su existencia, queden circunscritas a las labores de conservación, protección y mejoramiento de su entorno. Lo mismo debe ocurrir con los sitios arqueológicos y el cementerio ubicado en Playa Cocos, sin perjuicio, claro está, de los estudios arqueológicos y científicos que deberán ser objeto. En cuanto a la infraestructura destinada para el uso del turista, ésta deberá estar limitada estrictamente a las áreas del complejo histórico y del camino que conduce a Playa Cocos y a ésta, las instalaciones que se deberán construir serán las estrictamente necesarias para atender las necesidades básicas de los visitantes y de los agentes de desarrollo turístico, sin que lo anterior implique que se pueda extender más allá de desarrollos incompatibles con una filosofía “verde”, o que no se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, todo lo cual, deberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica. Reconoce este Tribunal que se trata de un verdadero reto lograr la conservación y recuperación de las edificaciones de la Isla, así como su puesta en valor, incluidas –por ejemplo- las casas de madera ubicadas en el lugar conocido como “Las Jachas” y sus alrededores, la Enfermería, la Capilla, Edificio de Administración, y otra infraestructura necesaria para ofrecer servicios limitados del turismo de naturaleza y el eco-turismo, entre tanto, se responda a criterios de sustentabilidad, de lo contrario, conllevaría un roce de relevancia constitucional de los artículos 50 y 89. En cuanto a los incisos a) y b) del numeral 5 deberán entenderse constitucionales en la medida en que lo pretendido en el Plan Maestro se ajuste a lo señalado por esta Sala, especialmente en el tanto los estudios de zonificación y reglamentos de zonificación no se encuentran fundados en una reducción del área silvestre protegida en el 5.5% del área.”

Es decir, si bien es cierto, la Sala reconoció la validez de la existencia del Refugio de Vida Silvestre, y, por esa razón, declaró inconstitucional el Decreto en cuanto disminuía parte de su área terrestre, reconoció la concurrencia de varios regímenes en la isla, y determinó como necesaria la coordinación de competencias por parte de la Municipalidad de Puntarenas, el Instituto Costarricense de Turismo, el Ministerio de Cultura y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y reconoció la posibilidad de desarrollar actividades turísticas de muy bajo impacto ambiental, acordes a los regímenes de protección de la isla.

C. Análisis puntual del proyecto de ley.

Según lo indicado en el primer apartado, un proyecto de ley que pretenda modificar el régimen general aplicable a un área silvestre protegida, en cuanto a las actividades permitidas, el órgano competente para su administración y la forma de planificar y zonificar su uso, podría implicar una desmejora en el nivel de protección, y por ello, conllevar problemas de constitucionalidad.

Además de lo anterior, en el análisis de la presente iniciativa debe tomarse en cuenta el régimen de la isla San Lucas, reconocido y validado por la Sala Constitucional.

Atendiendo ambos aspectos, lo primero que debe valorarse es si con el marco normativo actual y lo dispuesto por la Sala Constitucional, es posible o no ejecutar las iniciativas de desarrollo turístico y de reactivación económica que se tienen proyectados sobre el Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, y de ahí, determinar la necesidad de una ley como la propuesta.

Al efecto, tómese en cuenta que el tipo de desarrollo turístico que, por indicación de la Sala Constitucional, puede llevarse a cabo en la isla, debe ser de muy bajo impacto ambiental y que la infraestructura que se desarrolle debe estar limitada a la atención del turista y a otros servicios limitados de ecoturismo, lo cual abarca obras y actividades ya contempladas en el marco normativo actual sobre las áreas silvestres protegidas.

Por tanto, si lo que se quiere es ampliar ese marco normativo habilitante, el legislador debe asegurarse de que las actividades o desarrollos que se habilitarán sean acordes a lo dispuesto por la Sala Constitucional, es decir, que serán compatibles con la tutela ambiental, y que se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, lo cual, en todo caso, como lo dispuso ese órgano jurisdiccional, deberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica.

Entonces, aunque en el proyecto se indica que se habilitarían actividades comerciales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales, que incentiven la atracción turística y la visitación a la isla, y que en la zona turística se otorgarán permisos para llevar a cabo obras y servicios de toda índole, lo cierto es que, la autorización de esas actividades deberá depender de lo que técnicamente se determine como viable en el correspondiente instrumento de planificación del área silvestre protegida o en las evaluaciones de impacto ambiental que correspondan. Pues, de lo contrario, la habilitación general plasmada en la iniciativa legal, no tendría sustento científico y técnico que respalde la no afectación del patrimonio natural e histórico arquitectónico de la isla, como expresamente lo requirió la Sala Constitucional.

Otro aspecto que debe valorarse es la conveniencia de transformar el actual refugio de vida silvestre en un Parque Nacional, tal y como lo plantea el proyecto, pues, como ya se dijo, los parques nacionales, junto con las reservas biológicas, son considerados espacios de conservación absoluta, y, en consecuencia, las actividades a desarrollar en ellos son más limitadas.

Incluso, como se señaló, la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América dispone que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales, y ello podría representar un obstáculo para las actividades que se proyectan desarrollar en la isla.

Por otra parte, el proyecto delimita una zona turística en la cual se podrán llevar a cabo ciertas actividades recreativas, lo cual no implica que ese espacio será excluido del área silvestre protegida, pues ello sería contrario al precedente constitucional antes citado. Sino más bien, ello debe ser entendido como una delimitación del espacio del área protegida en la cual podrán desarrollarse las actividades de muy bajo impacto ambiental y de ecoturismo que fueron avaladas por la Sala Constitucional.

En consecuencia, el legislador debe asegurase de que la delimitación proyectada es acorde con los espacios que para el posible desarrollo turístico y puesta en valor del patrimonio histórico arquitectónico, expresamente señaló la Sala Constitucional.

En otro orden de ideas, la Sala Constitucional dispuso como necesario el ejercicio coordinado de competencias por parte del Ministerio de Cultura, del Instituto Costarricense de Turismo, de la Municipalidad de Puntarenas y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Para ello, el proyecto de ley propone crear la Junta Administrativa del Parque Nacional Isla San Lucas, como un órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica instrumental, e integrado por un miembro representante del Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Cultura y Juventud, del Instituto Costarricense de Turismo, de la Alcaldía de la Municipalidad de Puntarenas, del Poder Ejecutivo y de la Cámara de Turismo de Puntarenas.

A esa Junta se le encargaría el gobierno y administración de la isla, y, además, definir las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Parque; velar por la protección, restauración y administración de las edificaciones históricas, por el desarrollo de facilidades y servicios destinados al descanso y esparcimiento de los visitantes, habilitación y accesibilidad de las vías de acceso terrestres y marítimas, la construcción de facilidades portuarias y en general dotación de todos los servicios básicos; promover y estimular todas aquellas actividades turísticas sostenibles ambientalmente, sean comerciales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales, que incentiven la atracción turística y la visitación; elaborar y desarrollar estrategias de mercadeo y promoción necesarios para dar a conocer el Parque, aprobar los permisos para llevar a cabo obras y servicios de toda índole que se desarrollen en la Zona Turística de la isla; elaborar el Plan Maestro de desarrollo del Parque Nacional; elaborar y aprobar programas, planes y presupuestos, la estructura de los departamentos u órganos administrativos que se requieran para la gestión institucional del parque, así́ como aprobar los planes y presupuestos anuales respectivos; y realizar los procesos de contratación administrativa para la satisfacción y cumplimiento de las finalidades del parque, para la protección de sus bienes inmuebles, incluyendo la administración y desarrollo de las facilidades destinadas a la visitación y recreación turística.

Ante ello, debe tenerse en cuenta que el Decreto 34282 creó una Comisión Permanente conformada por los Ministros Rectores de Cultura, Juventud y Deportes, Turismo y Ambiente y Energía, o sus representantes, y por el Alcalde de Puntarenas o su representante, encargada de velar por el manejo racional de los terrenos que, en ese Decreto se determinaron como de administración municipal y que, para esa área, no resultaría aplicable el plan de manejo del área silvestre elaborado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sino el plan maestro de desarrollo turístico que correspondía elaborar al Instituto Costarricense de Turismo. Asimismo, disponía que el plan de manejo del área debía contemplar lo dispuesto por el plan maestro.

Entonces, puede decirse que ese Decreto dejó a salvo el ejercicio de las competencias propias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en cuanto a la administración y planificación del resto del área silvestre protegida, y que, la participación conjunta de otras instituciones mediante la Comisión creada se circunscribía únicamente al área que se determinó como área de administración municipal.

La presente propuesta va más allá de lo dispuesto en aquel Decreto, y otorga a una Junta Administrativa, conformada por miembros de varios actores, la administración y gobierno del área silvestre protegida, confiriéndole todas las competencias que sobre esos espacios ejerce el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Si bien se indica que fuera de la Zona Turística de la isla se aplicarán las regulaciones ambientales comunes a todos los parques nacionales y que la Junta Administrativa atenderá los criterios técnicos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, lo cierto es que esa Junta ejercería sus funciones de gobierno y administración sobre toda la isla. Y, además, por la redacción formulada y al no mencionarse la figura del plan de manejo, el plan maestro resultaría aplicable a todo el espacio protegido. Es decir, la planificación de toda el área silvestre protegida, se haría conforme a un instrumento distinto al diseñado para el manejo de las áreas silvestres protegidas, y que fue originalmente pensado para el planeamiento del desarrollo turístico de un sector específico de la isla.

Además, en el proyecto no se establece de qué forma se elaboraría el plan maestro, ni el modo en que éste integraría los aspectos estrictamente relacionados con los recursos naturales protegidos mediante el régimen del área silvestre protegida.

En otras palabras, el área silvestre protegida, en su totalidad, aún en cuanto al manejo de sus recursos naturales, estaría siendo planificada por un órgano distinto al organismo especializado y técnico en la materia, mediante un plan maestro de desarrollo, que originalmente fue pensado para un sector determinado de la isla y que, además, tiene un enfoque distinto al perseguido por un plan de manejo.

Lo mismo sucedería con lo relativo al manejo del patrimonio histórico arquitectónico de la isla, ya que el proyecto le otorgaría a un organismo distinto, el ejercicio de competencias técnicas y especializadas, propias del Ministerio de Cultura y Juventud, relativas a la restauración y administración de las edificaciones históricas. Y, tampoco se establece en el proyecto la forma en la que se incluirán al Plan Maestro, los aspectos técnicos de conservación y restauración de ese patrimonio.

Debe considerarse que la Sala Constitucional permitió la puesta en valor del patrimonio histórico arquitectónico mediante un desarrollo turístico de muy bajo impacto ambiental, que se integre al patrimonio natural de la isla y que sea compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, pues si se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la isla, ello implicaría un cambio sustancial al uso del suelo del área silvestre protegida.

Y es que, si lo que se pretende es que la Junta Administrativa ejecute sus funciones sobre la zona turística y que el plan maestro esté referido solo al desarrollo de ese espacio, y, de tal forma, que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mantenga sus funciones sobre el resto del área silvestre protegida y que, quede a salvo la figura del plan de manejo, así debe especificarse, pues ello no se desprende del texto propuesto.

De tal modo, se recomienda valorar la modificación del proyecto con el fin de que la estrategia de desarrollo turístico de la isla y de las actividades que serán permitidas en el área turística, así como el manejo del patrimonio histórico arquitectónico, sean aspectos que, se integren al plan de manejo del área silvestre protegida, y no que, al contrario, sean los aspectos referidos al manejo de los recursos naturales los que se integren, de manera residual, al plan maestro de desarrollo de la isla.

Ésa sería una forma de garantizar que las actividades que finalmente se autoricen dentro del área silvestre, tengan el respaldo técnico científico en cuanto a la no afectación de los recursos naturales y del patrimonio histórico arquitectónico al que la Sala Constitucional sujetó el desarrollo de actividades turísticas en la isla.

En ese mismo orden, se sugiere valorar otra alternativa de coordinación según la cual, el manejo, gobierno y planificación del área silvestre protegida no esté a cargo de un órgano distinto al organismo técnico y especializado en la materia, pero garantizando que en esa función se incorpore y atienda, obligatoriamente, el criterio técnico de las demás instituciones competentes, en cuanto al desarrollo de actividades turísticas y de conservación del patrimonio histórico arquitectónico, en las áreas específicas que al efecto fueron determinadas por la Sala Constitucional.

Es decir, se recomienda idear un mecanismo de coordinación mediante el cual, las instituciones involucradas puedan ejercer sus competencias conjuntamente, pero sin tener que renunciar o delegar el ejercicio de competencias técnicas y especializadas en un organismo distinto, que no posee el grado de especialidad requerido. Y, de igual forma, que contemple la posibilidad de que los recursos generados por la visitación del área silvestre protegida y por los permisos y concesiones de servicios no esenciales otorgados en la isla, puedan ser utilizados para el ejercicio coordinado de esas competencias. Lo anterior, considerando que con el proyecto de ley se estarían derogando los artículos 2 a 8 de la Ley 5469 que destinaba los fondos generados por la explotación turística de la isla, a varias instituciones de interés social.

Por último, pero no por ello de menor relevancia, debe revisarse la delimitación propuesta del área silvestre protegida, pues pareciera que no se estarían incluyendo las 210 hectáreas de área marina e islotes, que fueron añadidas al Refugio de Vida Silvestre mediante el Decreto 34282 y que la Sala Constitucional mantuvo como parte del área protegida en el voto no. 13099-2010.

Lo anterior podría implicar, al menos, un grave conflicto de aplicación de normativa, porque si el proyecto se aprueba tal y como está, podría entenderse que la isla San Lucas y el área marina circundante de seis metros de profundidad serían un parque nacional, y que, el resto de área no contemplada, mantendría su naturaleza de refugio de vida silvestre, al que se le seguirían aplicando las disposiciones del Decreto de su creación.

Otra posible interpretación, que llevaría consigo la inconstitucionalidad de la norma, sería que, la aprobación de la ley, al no contemplar el espacio indicado, implica la reducción del área silvestre protegida sin contar con los estudios técnicos exigidos al efecto. (Al respecto, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

3) Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21.287, denominado "Creación del Parque Nacional Isla San Lucas" es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

OJ-082-2020.

PROYECTO DE LEY. ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS. PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. PLAN DE MANEJO. PATRIMONIO HISTÓRICO ARQUITECTÓNICO. TRANSFORMAR UN REFUGIO DE VIDA SILVESTRE EN UN PARQUE NACIONAL. CREACIÓN DEL PARQUE NACIONAL ISLA SAN LUCAS. PROPUESTA PARA CREAR LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL PARQUE NACIONAL ISLA SAN LUCAS.

La señora Nancy Vílchez Obando, Jefa de Área, Comisión Permanente Especial de Turismo, Asamblea Legislativa, requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21.287, denominado "Creación del Parque Nacional Isla San Lucas".

Esta Procuraduría, en Opinión Jurídica no. OJ-082-2020 de 9 de junio de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez concluye que si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21.287, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las siguientes observaciones:

Debe valorarse si con el marco normativo actual y lo dispuesto por la Sala Constitucional, es posible o no ejecutar las iniciativas de desarrollo turístico y de reactivación económica que se tienen proyectados sobre el Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, y de ahí, determinar la necesidad de una ley como la propuesta; tomando en cuenta que el tipo de desarrollo turístico que, por indicación de la Sala Constitucional, puede llevarse a cabo en la isla, debe ser de muy bajo impacto ambiental y que la infraestructura que se desarrolle debe estar limitada a la atención del turista y a otros servicios limitados de ecoturismo, lo cual abarca obras y actividades ya contempladas.

Otro aspecto que debe valorarse es la conveniencia de transformar el actual refugio de vida silvestre en un Parque Nacional, tal y como lo plantea el proyecto, pues, los parques nacionales, junto con las reservas biológicas, son considerados espacios de conservación absoluta, y, en consecuencia, las actividades a desarrollar en ellos son más limitadas.

Por otra parte, el legislador debe asegurase de que la delimitación proyectada es acorde con los espacios que para el posible desarrollo turístico y puesta en valor del patrimonio histórico arquitectónico, expresamente señaló la Sala Constitucional.

El proyecto de ley propone crear la Junta Administrativa del Parque Nacional Isla San Lucas, conformada por miembros de varios actores y otorga la administración y gobierno del área silvestre protegida, confiriéndole todas las competencias que sobre esos espacios ejerce el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Es decir, estaría siendo planificada por un órgano distinto al organismo especializado y técnico en la materia, mediante un plan maestro de desarrollo, que originalmente fue pensado para un sector determinado de la isla y que, además, tiene un enfoque distinto al perseguido por un plan de manejo. Lo mismo sucedería con lo relativo al manejo del patrimonio histórico arquitectónico de la isla.

Por último, debe revisarse la delimitación propuesta del área silvestre protegida, pues pareciera que no se estarían incluyendo las 210 hectáreas de área marina e islotes, que fueron añadidas al Refugio de Vida Silvestre mediante el Decreto 34282, ya que podría implicar, al menos, un grave conflicto de aplicación de normativa.