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Dictamen : 183 - del 22/05/2020
22 de mayo de 2020
C-183-2020
Señora
Iris Arroyo Herrera
Alcaldesa municipal
Municipalidad de Puriscal
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Oficio No.MP-AM-0672-2020, de fecha 11 de mayo de
2020, expone una interrogante concreta que gira en
torno al reconocimiento de vacaciones a los Alcaldes y Vicealcaldes municipales
salientes y la eventual compensación de las no disfrutadas por ellos.
En concreto se
consulta:
“Al ser el
Alcalde y el Vicealcalde funcionarios o (sic) regidos por el derecho laboral
común, no (sic) por el régimen estatutario propio del empleo público, una vez
que termine su nombramiento popular y no halla (sic) disfrutado los días de
descanso según o (sic) dispone el ordinal 59 Constitucional; ¿deberá la
municipalidad compensar económicamente los días no disfrutados?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, acompaña el criterio de la Asesoría Jurídica
institucional, materializado en el oficio No.MP- AM-SJ-CRITERIO 037-2020, de fecha 5 de mayo de
2020, según el cual, en lo que interesa: es procedente el pago de compensación
económica de las vacaciones no disfrutadas por el Alcalde y el Vicealcalde.
II.- Doctrina administrativa
atinente al tema en consulta.
En lo que
interesa puntualmente a la consulta, diremos que a partir del dictamen
C-038-2005 de 28 de enero de 2005, nuestra jurisprudencia administrativa ha
reconocido que los Alcaldes municipales, aun cuando puedan ser catalogados como
servidores públicos “gobernantes” [1] de tiempo completo, no regidos por el derecho
laboral común, ni por el régimen estatutario propio del empleo
público, tienen derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos
semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el
ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con
la naturaleza de ese cargo [2].
Y por dictamen, C-192-2011, de 16 de agosto de 2011, se les hizo extensivo este
derecho a los Vicealcaldes; posición reafirmada en el pronunciamiento
OJ-089-2011, de 08 de diciembre de 2011 y en los dictámenes C-178-2013, de 02
de setiembre de 2013 y C-218-2014, de 14 de julio de 2014.
Y no
obstante haber negado originariamente la posibilidad de compensar las
vacaciones no disfrutadas al término de su gestión (dictámenes C-466-2006,
C-150-2007, C-184-2007, C-092-2009, C-177-2010 y C-169-2011 op. cit.) [3],
a partir del dictamen C-285-2011, de 21 de noviembre de 2011, con base en
jurisprudencia laboral vigente a ese momento [4],
cambiamos expresamente de criterio [5] y admitimos que, con fundamento
en lo dispuesto por el ordinal 156 inciso a) del Código de Trabajo, es
jurídicamente posible, al término de su gestión o mandato, la compensación de
las vacaciones no disfrutadas con el pago del importe correspondiente en dinero
a favor de los alcaldes municipales (En igual sentido los dictámenes
C-067-2012, de 12 de marzo y C-103-2012, de 7 de mayo, ambos del 2012). Pero
advertimos que dicha compensación era procedente, siempre y cuando no haya
transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo
602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral
–Ley No.9343-. (Dictámenes
C-284-2018, del 12 de noviembre del 2018 y C-300-2019, de 22 de octubre de
2019). Consideraciones jurídicas que, dada la insuficiencia normativa en
regular dicho supuesto específico y la identidad de razón o de semejanza lógico
sustancial entre supuestos de hecho a equipar (art. 12 del Código Civil),
resultan analógicamente aplicables a los Vicealcaldes.
Últimamente
reafirmamos que al persistir la ausencia de
norma escrita especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a
favor de los servidores públicos gobernantes –incluidos los Alcaldes municipales-, y la posibilidad de
compensarles, al término de su gestión, las no disfrutadas, debe integrarse el
ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa
que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa[6]
-arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP- (Dictamen C-113-2020, de 31 de marzo de 2020).
Conclusión:
Conforme a una
consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2
y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma
que:
Al persistir la ausencia de norma escrita especial
y concreta que regule el reconocimiento
del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los servidores públicos
gobernantes –incluidos los Alcaldes y
Vicealcaldes municipales-, y la posibilidad de compensarles, al término de
su gestión, las no disfrutadas, siempre y cuando no hayan prescrito -
ordinal 413 del Código de Trabajo-, debe integrarse el ordenamiento
jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo
reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No.
6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).
En estos términos
dejamos evacuada su consulta.
MSc. Luis
Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área
de la Función Pública
LGBH/sgg
[1] Según
dictamen C-037-90, del 12
de marzo de 1990: "…aquellos funcionarios que cumplen cargos de
elección popular, o que tienen el carácter de servidores públicos
"gobernantes", tal como los denomina la doctrina, por estar
investidos en funciones de índole esencialmente político con respecto al órgano
que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas,
no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado
no es de naturaleza laboral, ni estatutaria, y, en consecuencia, no resultan
tutelados por la legislación laboral…" …Como puede observarse, en opinión
de ese sector de la doctrina, el vínculo de quienes ocupan esos "altos
cargos" (ligados por una
"simple relación de servicio", al decir de Alessi), a diferencia de
los empleados públicos (bajo relación de empleo común), no presenta las
características de continuidad y profesionalidad propias de estos
últimos (…) dichos cargos son de naturaleza eminentemente política".
Criterio avalado judicialmente en las resoluciones Nos. 2009-000369 de las 09:40 hrs. del 8 de mayo de 2009;
2011-000380 de las 10:25 hrs. del 4 de mayo de 2011; 2018-001033 de las 10:50
hrs. del 22 de junio de 2018, todas de la Sala Segunda. Y Nos. 487 de las 09:40
hrs. del 26 de noviembre de 2010, del Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, II
CJSJ y 2019-000335 de las 08:15 hrs. del 25 de junio de 2019, del Tribunal de
Apelación Civil y Trabajo de Cartago. Acepción en la que encuadran, entre otros: “el presidente o la
presidenta y los vicepresidentes o las vicepresidentas de la República”, “Las
diputadas, los diputados -sobre ellos
y las vacaciones, véase dictamen C-011-2002, de 10 de enero de 2002- , los
alcaldes municipales, los regidores municipales y cualquier otro servidor
público de elección popular”, “Los ministros o las ministras, los viceministros
o las viceministras y los oficiales mayores” (Dictamen C-110-2019, de 25 de
abril de 2019).
[2] Posición ratificada en los dictámenes
C-042-2005, de 28 de enero de 2005; C-466-2006, de 21 de noviembre de 2006;
C-150-2007, de 21 de mayo de 2007; C-184-2007, de 11 de junio de 2007;
C-092-2009, de 30 de marzo de 2009; C-177-2010, de 17 de agosto de 2010;
C-169-2011, de 14 de julio de 2011; C-218-2014, op. cit.
[3]
Porque con base en lo interpretado por la Sala
Constitucional en la resolución No. 2001-05418 de las 15:14 hrs. del 20 de
junio de 2001, se partió del supuesto de que la norma constitucional (art. 59)
lo que asegura es un derecho fundamental al disfrute “efectivo de las
vacaciones” y no a su compensación, aún y cuando dejó abierta esa posibilidad.
[4] Sentencias Nos. 2010-000698 de las 14:48 hrs. del
20 de mayo de 2010 y 2011-000401 de las 08:35 hrs. del 12 de mayo de 2011,
ambas de la Sala Segunda.
[5]
Se reconsideraron
de oficio, y de manera parcial, los dictámenes
Números C-466-2006, C-150-2007, C-184-2007 y C-169-2011 op. cit.;
así, como cualquier otro dictamen, en donde se haya determinado la
improcedencia del pago de las vacaciones no disfrutadas por alcaldes
municipales al término de su especial relación con la respectiva municipalidad.
[6]
“Los
dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por
la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de
acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en
cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es
conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y,
por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las
14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar,
la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013,
Sala Primera)
C-183-2020
VACACIONES Y
CÓMPUTO DEL PERÍODO MÍNIMO; COMPENSACIÓN DE LAS VACACIONES NO DISFRUTADAS;
SERVIDORES PÚBLICOS GOBERNANTES –ALCALDE Y VICEALCALDES-; JURISPRUDENCIA
ADMINISTRATIVA CON EFICACIA GENERAL Y NORMATIVA; AUTOINTEGRACIÓN DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO ANTE LA AUSENCIA DE NORMA ESCRITA.
Por oficio Oficio
No.MP-AM-0672-2020, de fecha 11 de mayo de 2020, la Alcaldesa de la Municipalidad
de Puriscal expone una interrogante concreta que gira en torno
al reconocimiento de vacaciones a los Alcaldes y Vicealcaldes municipales
salientes y la eventual compensación de las no disfrutadas por ellos. A Y acompaña el criterio de la Asesoría Jurídica
institucional, materializado en el oficio No.MP-
AM-SJ-CRITERIO 037-2020, de fecha 5 de mayo de 2020.
En concreto se consulta:
“Al ser el Alcalde y el
Vicealcalde funcionarios o (sic) regidos por el derecho laboral común, no (sic)
por el régimen estatutario propio del empleo público, una vez que termine su
nombramiento popular y no halla (sic) disfrutado los días de descanso según o
(sic) dispone el ordinal 59 Constitucional; ¿deberá la municipalidad compensar
económicamente los días no disfrutados?
Con la
aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen
C-183-2020, de 22 de mayo de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla
Herrera, conforme a una
consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2
y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), concluye y reafirma que:
Al persistir la ausencia de norma escrita
especial y concreta que regule el
reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales
remuneradas a favor de los servidores públicos gobernantes –incluidos los Alcaldes y Vicealcaldes municipales-, y la
posibilidad de compensarles, al término de su gestión, las no disfrutadas, siempre y
cuando no hayan prescrito - ordinal 413 del Código de Trabajo-, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con
nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene
legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No.
6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).