Opinión Jurídica : 122 - del 10/10/2019

10 de octubre de 2019

OJ-122-2019

Licda.

Marolin Azofeifa Trejos

Asamblea Legislativa

Diputada

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DIPDA MAT 284-2019 de 29 de agosto de 2019, recibido el 2 de setiembre de 2019.

Mediante el oficio DIPDA MAT 284-2019 de 29 de agosto de 2019 se nos consulta sobre la definición jurídica vigente de Colegio Profesional. Como referencia se indica que, de acuerdo con el dictamen C-193-2010, un colegio profesional puede estar integrado por grupos de personas con intereses comunes, ser titulares de intereses comunes, y poseer un oficio o una profesión en un campo específico del quehacer humano.

Luego, para responder la consulta planteada por el señor diputado, es necesario abordar los siguientes extremos: a) En orden a la admisibilidad de las consultas de los señores diputados, b) En relación con la definición jurídica de colegio profesional.

EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS DE SEÑORES DIPUTADOS.

Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso - evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

De seguido, en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 se ha denotado que en ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público que presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados. Al respecto, se ha indicado que la colaboración que presta este Órgano Consultivo se realiza estrictamente en función de las labores del cargo que la Constitución y el Reglamento de la Asamblea Legislativa confía a los diputados. Luego se determinó que no procede responder aquellas consultas presentadas por parlamentarios, pero cuyo único y evidente objetivo sea servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. En la materia, es oportuno transcribir en lo conducente la Opinión Jurídica OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005:

“No es ocioso recordar que, en atención a la condición de Diputado ante la Asamblea Legislativa del consultante, el presente pronunciamiento se emite como una opinión jurídica, sin que revista el carácter vinculante típico de nuestros dictámenes (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999). De paso, no está de más puntualizar que esta vía de colaboración con los miembros del Parlamento se realiza en atención a las labores propias de ese cargo. En acatamiento a una consolidada línea jurisprudencial, es necesario recordar nuestra condición de asesores de la Administración y no de particulares, los cuales pueden acudir a sus propios abogados.

Por lo tanto, no podríamos cohonestar que la labor consultiva y de asesoría jurídica que presta esta Procuraduría General se vea desvirtuada por la vía de un mecanismo como el que supone la formulación de la solicitud de colaboración, por parte de un señor diputado, únicamente accediendo a servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados”.

Corolario de lo anterior, toda consulta que resulte en una desnaturalización de la función consultiva, facilitándole a un particular la evacuación de una duda jurídica, resulta impropia y no puede ser atendida por la Procuraduría General de la República. Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría presta a los señores diputados no puede conllevar la mediatización de la función consultiva impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración Pública. Téngase en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública”.

Se reitera lo dicho en la OJ-003-2008 en el sentido de que el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

En otro orden de cosas, se impone nuevamente remarcar que la atención de las consultas de los señores diputados no responde a la garantía individual establecida en el artículo 27 constitucional. Las gestiones de consulta que presentan los señores diputados, no consisten en meras peticiones puras y simples, toda vez que su diligencia y evacuación exige de parte de la Procuraduría General de la República un análisis jurídico complejo que responde a su naturaleza como Opinión Jurídica.

Debe reiterarse, de otro lado, que la Procuraduría General de la República atiende las consultas de los señores diputados en un afán de colaboración a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, no a consecuencia de que se esté ante el deber que impone el ejercicio de un derecho fundamental de un justiciable. Parafraseando el voto concurrente de la sentencia de la Sala Constitucional N.° 2828-2012 de las 14:30 horas del 29 de febrero de 2012, la Opinión Jurídica que la Procuraduría General brinda a los señores diputados, es un acto voluntario de colaboración institucional, y no responde a imposición legal o ante un deber que es el correlato de un derecho fundamental. Se transcribe, en lo conducente, el voto N.° 2828-2012:

Sobre el fondo. En la especie, la gestión interpuesta por los recurrentes no consistió en una petición pura y simple, toda vez que la Procuraduría General de la República se vio obligada a efectuar un análisis jurídico complejo, que obligó a indagaciones jurídicas sistemáticas, exhaustivas y minuciosas. En ese sentido, de los documentos aportados se verificó que la consulta fue formulada el 18 de noviembre de 2011 y resuelta el 20 de febrero de 2012. El plazo transcurrido no resulta, desde el punto de vista constitucional, desproporcionado, dada la complejidad del tema consultado; por ende, no advierte esta Sala que, a pesar del tiempo transcurrido, en este asunto se haya producido una dilación irrazonable del procedimiento. En consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar el recurso. III.-Nota separada del Magistrado Castillo Víquez.- Las razones por las cuales rechazo el recurso de amparo son diferentes a las que sostiene la mayoría. La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo
técnico-jurídico de la Administración Pública. Su naturaleza es la de un órgano interno consultivo, que, por mandato de ley, únicamente está autorizado a relacionarse con los órganos y entes de la Administración Pública, no con lo justiciables, con la única excepción de la Procuraduría de la Ética. En este sentido, es diferente a un órgano de gestión que, como es bien sabido, expresa la voluntad del ente, dictando actos administrativos que afectan las situaciones jurídicas de las personas y, por consiguiente, recurribles, tanto en sede administrativa, de forma facultativa, salvo las excepciones que prevé el Derecho de la Constitución, como en sede judicial. Es un órgano auxiliar, pues, como bien lo afirma la doctrina, actúa con el fin de asegurar la bondad o regularidad de la actividad confiada a los órganos de gestión. Brinda un servicio administrativo (ejerce función
administrativa ) de asesoramiento en cuestiones jurídicas a los órganos supra indicados. Lo anterior significa que los justiciables, incluidos los diputados, no tienen un derecho fundamental a que el órgano superior consultivo les conteste las consultas de naturaleza jurídica que les plantean. Por otra parte, las consultas que responde la Procuraduría General de la República tienen sustento en un afán de colaboración que le ha prestado a los diputados de la Asamblea Legislativa el órgano interno consultivo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, no a consecuencia de que se esté ante el deber que impone el ejercicio de un derecho fundamental de un justiciable. Por consiguiente, en este caso, no es posible invocar la violación del numeral 41 de la Carta Fundamental, ni de ningún otro derecho fundamental. Se me dirá, en contra de lo que vengo afirmando, que una vez que se admite la consulta del diputado se debe de responder en un plazo razonable, de lo contrario se vulneraría el numeral 41 constitucional. Sin embargo, ese argumento cae por su propio peso. En efecto, en primer lugar, no se puede perder de vista, en este asunto, que estamos en presencia de un acto voluntario de colaboración, y no en el supuesto de una imposición legal o ante un deber que es el correlato de un derecho fundamental. En segundo término, por mandato expreso de ley, la Procuraduría General de la República debe abocarse a las funciones expresa o implícitamente señaladas en el ordenamiento jurídico. Por otra parte, la solicitud de asesoramiento jurídico no es asimilable a una denuncia, a un reclamo administrativo, la interposición de recursos ordinarios y extraordinarios- frente a un acto administrativo desfavorable, etc. Por último, ante un eventual atraso en la respuesta a una consulta, hay mecanismos institucionales para atacar el problema. Ergo, el recurso de amparo se debe rechazar, como en efecto se hace.

En conclusión, si bien con el objetivo de colaborar con los señores diputados en el desempeño de sus funciones parlamentarias, este Órgano Consultivo ha atendido las consultas que éstos formulen, la jurisprudencia administrativa ha aclarado los límites que constriñen a la Procuraduría en dicha actividad, la cual en todo caso debe ser conceptualizada como un acto de colaboración institucional que se realiza en atención a las al En relación con la definición jurídica de colegio profesional. tas funciones que la Constitución le encomienda a los señores diputados.

B) EN RELACIÓN CON LA DEFINICIÓN JURÍDICA DE COLEGIO PROFESIONAL.

En Costa Rica no se ha promulgado una Ley General de Colegios Profesionales que incorpore una definición legal de colegios profesionales. No obstante, tanto la doctrina como la jurisprudencia, tanto judicial como administrativa, han contribuido a delimitar el alcance del concepto jurídico de colegio profesional.

Así, cabe decir que ORTIZ ORTIZ ubicó los colegios profesionales dentro de la categoría institucional de entes públicos no estatales de carácter corporativo y cuyo órgano supremo está integrado por el conjunto de individuos que ejercen una profesión. (Ver: ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Edit. Stradtmann. 2002, p. 392)

Luego, la jurisprudencia constitucional ha acogido la tesis elaborada por Eduardo Ortiz Ortiz indicando que los colegios profesionales son entes públicos no estatales de carácter corporativo representativos de intereses profesionales. Al respecto, transcribimos lo establecido en el voto N.° 10435-2017 de las 9:15 horas del 7 de julio de 2017:

Este Tribunal ha señalado que los colegios profesionales pueden calificarse como públicos, aunque no formen parte de la administración estatal. ¿En otras palabras, son entidades corporativas? Administración Corporativa- que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos, calificadas por el derecho positivo, como Corporaciones de Derecho Público (v. gr. Sentencia N 2005-006034 de las 16:34 horas de 24 de mayo de 2005-.)

Por supuesto, cabe precisar que la misma jurisprudencia constitucional ha destacado que los colegios profesionales no son meras asociaciones profesionales amalgamadas alrededor de la defensa de intereses gremiales. De hecho, la jurisprudencia constitucional también ha destacado que los colegios profesionales cumplen fines públicos que le son delegados por Ley. Valga transcribir, en lo conducente, el voto N.° 506-2013 de las 9:05 horas del 18 de enero de 2013 el cual reitera lo dicho en el voto N. ° 789-1994 de las 15:27 horas del 8 de febrero de 1994:

Los colegios profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional. (Ver también votos N.° 15793 -2014 de las 9:20 horas del 26 de setiembre de 2014 y 17014-2016 de las 9:05 del 18 de noviembre de 2016)

De su parte, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo ha hecho suya la doctrina sentada por la jurisprudencia constitucional. Se transcribe el voto N.° 00020-F-TC-2013 de las 9:35 horas del 6 de marzo de 2013

En este sentido, la Sala Constitucional ha conceptualizado a los colegios profesionales como: Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño (sentencia número 01386-90, de las 16 horas 42 minutos del 24 de octubre de 1990). Así, estas agrupaciones ejercen, en nombre del Estado, una función administrativa consistente en fiscalizar que sus agremiados desarrollen su actividad de acuerdo a los parámetros éticos, morales y profesionales que resultan exigibles, en atención al marcado interés público que existe en la materia, originando, entre ambos, una relación de sujeción especial.

De seguido, importa advertir que en la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, haciendo eco de lo dicho por la doctrina judicial, se ha señalado que, en efecto, los Colegios Profesionales son corporaciones de Derecho Público que participan en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados, en aquel tanto, como administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo. Se transcribe el dictamen C-236-2015 de 7 de setiembre de 2015:

Sobre la naturaleza de los colegios profesionales la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha acotado lo siguiente: “IV.- En este punto, es menester traer a colación lo dispuesto por este Órgano decidor en cuanto a los colegios profesionales: “IX.-…son entidades de derecho público de base corporativa. Sus miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios de una determinada profesión. Velan por el respeto de los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, luchan contra el ejercicio indebido de la profesión y la competencia desleal, procuran la mejora de las condiciones del ejercicio profesional, de las condiciones personales y familiares de sus agremiados, así como la cooperación y el mutuo auxilio entre éstos. Sin embargo, adicionalmente a estos fines eminentemente privados y sectoriales, el ordenamiento jurídico o la Administración por delegación legal expresa, le atribuyen funciones que son propias de ésta última. Se trata de facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros, como lo son el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración”. No. 794-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004. Por ende, es claro, los colegios profesionales son corporaciones privadas (que, entre otras cosas, defienden intereses propios del grupo, luchan contra el ejercicio ilegal de la profesión y la competencia desleal) con funciones de carácter administrativo por delegación legal expresa (afiliación y régimen disciplinario internos). Además, poseen la potestad de auto regulación mediante la promulgación de reglamentos y el dictado de pautas de ingreso, ejercicio profesional y fijación de emolumentos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 000625-F-S1-2013 de las 08:50 horas del 21 de mayo de 2013. Subrayado no es del original).

Asimismo, el Tribunal Contencioso Administrativo respecto al tema, ha indicado en consonancia a lo dictaminado por la Sala Primera, que:

“IV.- SOBRE LA NATURALEZA JURIDÍCA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES

En Derecho Administrativo se reconocen diversas clasificaciones de los entes públicos. Una de ellas atañe a los entes corporativos o corporaciones públicas. Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter imperativa. En efecto, para ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la satisfacción del interés común. En doctrina el ejemplo típico de las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios Profesionales. En consecuencia, los Colegios profesionales son corporaciones de Derecho Público que participan en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados Administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo”. (SECCIÓN QUINTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia N° 00039-2013 de las 13:00 horas del 17 de abril de 2013. Subrayado no es del original)

En un mismo sentido, pueden verse los dictámenes C-79-1997 de 19 de mayo de 1997 y C-088-95 de 17 de abril de 1995.

C) CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye, conforme el desarrollo jurisprudencial elaborado por los órganos jurisdiccionales y este Órgano Superior Consultivo, se puede entender que los Colegios Profesionales son Colegios Profesionales son corporaciones de Derecho Público que participan, por delegación hecha por la Ley, en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados, en aquel tanto, como administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo.

De usted, con toda consideración,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto