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Dictamen : 176 - del 15/05/2020
15 de mayo de 2020
C-176-2020
Señora
Evelyn Granados Morera
Coordinadora de Área
Dirección Jurídica
Ministerio de Hacienda
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
doy respuesta a su oficio no. DJMH-0782-2020 de 29 de abril de 2020, recibido
en la Procuraduría el 14 de mayo, mediante el cual nos comunica que la
auditoría interna de ese Ministerio giró la recomendación de solicitar nuestro
criterio sobre la posibilidad de emitir títulos valores desmaterializados, y,
en consecuencia, solicita que emitamos nuestro criterio al respecto.
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o
una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro
órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que
corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).
Con
base en el segundo y tercer requisito, la presente consulta resulta
inadmisible, pues, aunque se indique que la solicitud de criterio se plantea
por así haberlo recomendado la Auditoría Interna, lo cierto es que la gestión
no está siendo planteada directamente por ese órgano de control, sino por la
propia administración activa, y, en consecuencia, esos requisitos deben ser
atendidos.
De
conformidad con el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, los auditores internos
pueden requerir nuestro criterio de manera directa y sin adjuntar el criterio
de la asesoría legal respectiva, esas excepciones están previstas,
exclusivamente, para las consultas que planteen esos funcionarios, en ejercicio
de sus funciones y sobre temas que estén estrictamente ligados con el plan de
trabajo que se encuentra en ejecución (véanse nuestros dictámenes nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1°
de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de
febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-094-2020 de 17 de marzo
de 2020, C-120-2020 de 3 de abril de 2020, entre otros).
Por
tanto, aunque la decisión de la administración activa de requerir nuestro
criterio esté motivada en una recomendación de la auditoría interna, no
resultan aplicables las excepciones previstas para las consultas planteadas por
estos órganos de control. Y, en consecuencia, deben cumplirse los requisitos de
admisibilidad antes expuestos.
En ese
sentido, debe advertirse que, dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra
Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que
la misma Ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la
consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud
de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen
vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se
encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de
solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor. Lo anterior, lejos de ser
una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente valoró
la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un
tema específico. (Véanse nuestros dictámenes nos. (C-044-2016 de 29 de febrero de
2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de
2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, entre otros).
En
el caso de los Ministerios, debe considerarse que según el artículo 28 de la
Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) el
Ministro es el órgano jerárquico superior y en ese carácter, es el legitimado
para requerir un criterio vinculante a la Procuraduría. (C-269-2016 de 12 de
diciembre de 2016).
En cuanto al segundo requisito de
admisibilidad expuesto, que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica, hemos indicado que se trata de un análisis jurídico detallado sobre
todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
También, hemos considerado que dicho
criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en
cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un
elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría
está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3
de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto
de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de 2019).
En
esta ocasión, la consulta está siendo planteada por la coordinadora de la
Dirección Jurídica, que es un órgano sometido a la
relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del Ministerio de
Hacienda, y, además, no se adjunta el criterio legal sobre el tema consultado.
Así las cosas, la consulta que se nos plantea resulta
inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para
emitir el dictamen requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen,
se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente,
cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. NO SE ADJUNTA CRITERIO LEGAL. CONSULTA DE DIRECCIÓN JURÍDICA Y
NO POR EL JERARCA INSTITUCIONAL.
La señora Evelyn Granados Morera, Coordinadora de Área, Dirección Jurídica, Ministerio de Hacienda, nos comunica que la auditoría interna de ese Ministerio giró la recomendación de solicitar nuestro criterio sobre la posibilidad de emitir títulos valores desmaterializados.
Esta Procuraduría, en dictamen
no. C-176-2020 de 15 de mayo de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth
León Rodríguez, concluye que:
La consulta resulta
inadmisible porque:
Aunque se indique que la
solicitud de criterio se plantea por así haberlo recomendado la Auditoría
Interna, lo cierto es que la gestión no está siendo planteada directamente por
ese órgano de control, sino por la propia administración activa, y, en
consecuencia, los requisitos de admisibilidad, de que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución,
deben ser atendidos.
En esta ocasión, la
consulta está siendo planteada por la coordinadora de la Dirección Jurídica,
que es un órgano sometido a la relación jerárquica de la estructura
institucional y orgánica del Ministerio de Hacienda, y, además, no se adjunta
el criterio legal sobre el tema consultado.