Accesibilidad
Dictamen : 162 - del 04/05/2020
04
de mayo del 2020
C-162-2020
Señor
Freddy
Garro Arias
Alcalde
Municipalidad
de Parrita
Estimado
señor:
Con la
aprobación del señor Procurador
General de la República, doy respuesta al oficio Nº DAM-402-2019, de
fecha 3 de junio de 2019, por medio del cual nos expone una serie de
inquietudes que giran en torno a la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas No.
9635 de 3 de diciembre de 2018, Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley
de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus
reformas) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-, así como su
incidencia en el régimen de empleo municipal, más concretamente el régimen de evaluación
de desempeño, hasta ahora desarrollado en orden a la autonomía que poseen los
entes territoriales para el manejo de su gestión político, financiera y
administrativa (arts. 4 del Código Municipal y 170 Constitucional)
En concreto se consulta:
1. ¿Cuáles son los
alcances de la evaluación de desempeño, introducida por el Título Tercero de la
Ley No. 9635, que reforma la Ley de Salarios de la Administración Pública?
2.
¿Aplica la evaluación del
desempeño contemplado en la Ley No. 9635, para el período comprendido del 2018?
(Antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 9635)
3.
¿Cuándo inicia la aplicación de
la evaluación del desempeño contemplada en la Ley No. 9635? (No existe
Convención Colectiva Vigente)
3.1.- ¿Desde el año 2019 evaluando el 2018, periodo que está antes de la
entrada en vigencia de la ley?
3.2.- Desde el año 2020, que evalúa el periodo 2019?
4.
Si la respuesta es afirmativa de
la interrogante 3.3.1 ¿Puede la Municipalidad utilizar los instrumentos
existentes en la institución, para la evaluación del desempeño, en ausencia de
los lineamientos de MIDEPLAN, según lo contempla la Ley N°9635?
5.
¿Debe realizarse la evaluación
del desempeño para otorgamiento de anualidad, únicamente al personal que cuente
con propiedad o plaza fija?
6.
¿Procede el reconocimiento de
anualidades de otras instituciones públicas?
7.
¿Existe derogatoria tacita (sic)
a los artículos de la evaluación del desempeño contemplados en el Código Municipal,
después de la entrada en vigencia de la Ley N°9635?
8.
¿Cuáles artículos del Código
Municipal están derogados, después de la entrada en vigencia de la Ley N°9635?
9.
¿Cuál es la razón por la cual la
Municipalidad tienen que cumplir lo contemplado en la Ley N09635, si el numeral
170 de la nuestra Constitución Política permanece incólume? (Autonomía
Municipal)
En cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se
aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el
oficio N° DAM-GJ-014-2019, de fecha 28 de mayo de 2019, el cual se limita a
acusar la presunta violación de la autonomía municipal constitucionalmente
reconocida, por parte de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,
No. 9635, y se ciñe a transcribir algunas de las disposiciones normativas de
esta última, para concluir, en lo único que atañe a lo consultado, que para el
período 2018, la evaluación del desempeño se hará con base en los instrumentos
existentes, con las excepciones que disponga el Departamento de Recursos
Humanos.
I.- Inadmisibilidad de la presente gestión, por
incumplimiento de al menos un requisito de admisibilidad para el ejercicio de
la función consultiva -criterio jurídico institucional insuficiente-.
En
atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos
11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración
Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley
Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos
sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos
de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra
función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al
estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.
Por
ejemplo, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el
tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u
institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar
la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones
específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Dicho
dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico,
profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa
sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y
judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean
atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán
eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él
deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de
2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así
como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005,
entre otros muchos).
Esto
es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los
presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración
consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta
tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría
jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y
C-022-2006, ambos de 20 de enero de 2006). Es innegable entonces que ese
criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre
el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de
estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del
órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el
asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más
adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar
a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).
Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la
obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la
consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan
con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión
de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada,
seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como
base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor
legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se
llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley
Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004
del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Se
ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia
los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración activa, a
pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales
requiere entonces un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo
(Dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio
del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op.
cit., C-083-2006 de 01 de marzo del 2006
y C-165-2019 de 13 de junio de 2019, entre otros).
Lamentablemente,
en el presente caso no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que
la Asesoría Jurídica de esa Municipalidad omite en su informe referirse en
concreto, y de forma profunda y detallada, a todos y cada uno de los temas
jurídicos concernidos en su consulta, y
por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente
que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al
fondo de la totalidad de las preguntas que nos formula (Dictámenes C-194-2019,
de 8 de julio de 2019 y C-015-2020, de 16 de enero de 2020, entre otros).
Véase,
por ejemplo, que hay temas en los que expresamente el órgano asesor municipal
rehúye pronunciarse: a) alcance de la Evaluación de Desempeño de la Ley No.
9635 y utilización de instrumentos preexistentes a nivel municipal–aspecto que se alude solo superficialmente-;
b) realización de evaluación de desempeño a personal regular o plazas fijas; c)
reconocimiento de anualidades de otras instituciones; d) derogatoria tácita de
normas internas a nivel municipal y e) por qué debe cumplir esa Municipalidad
con la Ley No. 9635, a pesar de la autonomía constitucionalmente reconocida;
aspectos todos que tampoco encuentran desarrollo argumentativo en lo
jurídico.
En
consecuencia, como el criterio del respectivo departamento o asesor legal que se
adjunta no contiene un estudio específico, profundo y serio de la totalidad de
las dudas que aquejan al consultante y que fueran formalmente sometidas a
nuestro conocimiento, la presente gestión resulta por entero inadmisible.
En todo caso,
en especial y excepcional consideración del tiempo transcurrido desde que se
formuló la presente consulta, y por el innegable interés de su promotor en
obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las
dudas que formula, con el único afán de orientarlo en la búsqueda de respuestas
a esas interrogantes, reseñamos que nuestra
jurisprudencia administrativa ha sido consistente en afirmar que las corporaciones municipales, como manifestación de
su autonomía, tienen competencia para determinar su régimen retributivo
salarial conforme a la Ley o con sujeción a ésta -artículos 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política, 4 del
Código Municipal y 21 de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos , No. 8131 del 18 de
setiembre de 2001-. Y considerando la innegable vocación y carácter de
generalidad con que se emitió la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de
Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas)
y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, con
una clara finalidad de someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la
política salarial de la Administración Pública (art. 140 inciso 7)
constitucional), por imperativo legal, no puede subsistir un régimen
retributivo municipal que no se justifique y desarrolle dentro de los límites
legales impuestos por la Ley No. 9635 y aquellos otros presupuestarios que
prevé adicionalmente el Código Municipal vigente. Criterio por demás compartido
y sostenido por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
en su condición de órgano Rector del empleo público –arts. 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,
introducido por la Ley No. 9635 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H
- (Oficio DM-634-2019, de 10 de abril de 2019). (Véanse entre otros, los
dictámenes C-160-2019 y C-161-2019, de 10 de junio último, así como en el
C-194-2019, de 8 de julio de 2019; C-282-2019, de 04 de octubre de 2019;
C-324-2019, de 06 de noviembre de 2019 y C-031-2020, de 30 de enero de 2020;
C-065-2020, de 26 de febrero de 2020 y C-116-2020, de 2 de abril de 2020). De
modo, que las disposiciones normativas introducidas por la citada Ley de
Fortalecimiento, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal o
inferior preexistentes en el Sector Público, que incluye tanto la Administración
Central como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de
cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado; esto a modo
de derogación tácita –total o parcial-
por incompatibilidad normativa de sus contenidos y a las que deben
someterse inexorablemente las municipalidades que, por excelencia,
constituyen la descentralización territorial de nuestro país -arts. 26.2
de la Ley No. 2166 y 3 de su Reglamento- Decreto reglamentario No.
41564-MIDEPLAN-H- (Dictamen C-281-2019, de 1 de octubre de 2019).
Y en el tanto se alude la supuesta
injerencia de la citada Ley No. 9635 en la autonomía municipal, hemos
reafirmado que las instituciones públicas y, concreto,
las municipalidades, no pueden pretender ampararse, por ejemplo, en su
autonomía de gobierno, para desatender las disposiciones de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Pública, Número 9635, porque aquella autonomía
debe desarrollarse conforme y dentro de los límites establecidos en la Ley,
especialmente cuando ésta pretende
asumir un control sobre los diferentes disparadores del gasto público, y
establecer límites a la Administración Central y descentralizada, con el fin de
que las instituciones públicas actúen ajustadas con las políticas nacionales, y
lineamientos acordes con el tema de la responsabilidad fiscal, vigente y
necesaria hoy (Dictámenes C-282-2019,
C-324-2019, op. cit. y C-031-2020, de 30
de enero de 2020. Y véanse al
respecto, entre otras, las sentencia Nos. 1992-00495, 1993-01313, 8499-2015 y
12747-2019, de la Sala Constitucional).
Y según hemos
advertido recientemente, dentro de las innovaciones de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, asociado directamente al incentivo de
anualidad, está la evaluación de desempeño. Sistema regulado por los “Lineamientos
generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas”, contenidos en el Decreto
Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN
de 4 de diciembre de 2019, publicado en La Gaceta No. 235 de 10 de diciembre de
2019, y en el que ha operado un cambio de paradigma pues se supera aquel
criterio subjetivo de mera valoración del rendimiento individual del servidor
en su trabajo en general, y se trasciende metodológicamente a criterios
objetivos sobre la base de indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas
individuales de productos y servicios prestados, vinculados a procesos y
proyectos que realice la dependencia a la que pertenece el servidor (arts. del
45 al 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducidos por
la Ley No. 9635). Y su vinculación con el pago de la anualidad es evidente, toda vez que su pago futuro depende del resultado de la
evaluación del desempeño (Dictamen C-031-2020, op.
cit.).
Conclusiones:
Con base en lo
expuesto, la Procuraduría General concluye que a falta de un criterio jurídico profundo y detallado del respectivo
departamento o asesor legal, en relación con la totalidad de los temas
concernidos puntualmente en la consulta, la presente gestión resulta
inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
C-162-2020
INADMISIBILIDAD POR INSUFICIENCIA
DE CRITERIO LEGAL INSTITUCIONAL.
Por oficio Nº
DAM-402-2019, de fecha 3 de junio de 2019, por medio del cual el Alcalde de la
Municipalidad de Parrita consulta:
1. ¿Cuáles son los
alcances de la evaluación de desempeño, introducida por el Título Tercero de la
Ley No. 9635, que reforma la Ley de Salarios de la Administración Pública?
2.
¿Aplica la evaluación del desempeño
contemplado en la Ley No. 9635, para el período comprendido del 2018? (Antes de
la entrada en vigencia de la Ley No. 9635)
3.
¿Cuándo inicia la aplicación de
la evaluación del desempeño contemplada en la Ley No. 9635? (No existe
Convención Colectiva Vigente)
3.1.- ¿Desde el año 2019 evaluando el 2018, periodo que está antes de la
entrada en vigencia de la ley?
3.2.- Desde el año 2020, que evalúa el periodo 2019?
4.
Si la respuesta es afirmativa de
la interrogante 3.3.1 ¿Puede la Municipalidad utilizar los instrumentos
existentes en la institución, para la evaluación del desempeño, en ausencia de
los lineamientos de MIDEPLAN, según lo contempla la Ley N°9635?
5.
¿Debe realizarse la evaluación
del desempeño para otorgamiento de anualidad, únicamente al personal que cuente
con propiedad o plaza fija?
6.
¿Procede el reconocimiento de
anualidades de otras instituciones públicas?
7.
¿Existe derogatoria tacita (sic)
a los artículos de la evaluación del desempeño contemplados en el Código
Municipal, después de la entrada en vigencia de la Ley N°9635?
8.
¿Cuáles artículos del Código
Municipal están derogados, después de la entrada en vigencia de la Ley N°9635?
9.
¿Cuál es la razón por la cual la
Municipalidad tienen que cumplir lo contemplado en la Ley N09635, si el numeral
170 de la nuestra Constitución Política permanece incólume? (Autonomía
Municipal)
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante dictamen C-162-2020, de 04 de mayo
de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la
Función Pública, concluye:
“Con base en lo
expuesto, la Procuraduría General concluye que a falta
de un criterio jurídico profundo y detallado del respectivo
departamento o asesor legal, en relación con la totalidad de los temas
concernidos puntualmente en la consulta, la presente gestión resulta
inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva”.