Opinión Jurídica : 069 - del 22/04/2020

22 de abril de 2020

OJ-069-2020

Diputados (as)

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPOECO-809-2019, de fecha 25 de noviembre de 2019, mediante el cual, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley del Trabajador Independiente", expediente legislativo No. 21.434 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 ).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.434.

Según la exposición de motivos, el proyecto de ley sugerido se funda en tres presupuestos: 1) No existe normativa “adecuada” para regular lo relativo al pago de las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores independientes; 2) Que actualmente los trabajadores independientes pagan cuotas sumamente elevadas en comparación a trabajadores asalariados y 3) Que las cuotas de la seguridad social tienen naturaleza parafiscal, por lo cual su pago y cobro debe regirse por el Derecho Tributario. Y a partir de todo ello, propone regular por vía legal la determinación y extinción especial –prescripción y amnistía transitoria (arts. 10 y 11 propuestos)- de la cotización del colectivo cubierto por la denominación “trabajador independiente” a los seguros de Salud, Enfermedad, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, ordenándose una aplicación prevalente en la materia de las normas del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y los principios del Derecho Tributario, por sobre los Reglamentos de los Seguros de Salud, Enfermedad, Vejez y Muerte de la Caja (art. 9 propuesto).

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A) El núcleo duro o mínimo de la autonomía constitucionalmente reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social, como límite de la potestad legislativa.

En repetidas ocasiones hemos indicado que nuestra última Carta Política dotó a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior –de segundo grado- al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, porque además de autonomía política o de gobierno plena, tiene la administración y el gobierno de los seguros sociales a su cargo; lo cual le otorga capacidad suficiente para definir sus propias metas y autodirigirse en aquella materia.[1]

A partir de esa premisa conceptual, se ha considerado a la CCSS –por medio de su Junta Directiva-, como una instancia decisoria autónoma en la definición y regulación -por vía reglamentaria- específica de las condiciones (períodos de calificación -cuotas u aportes-; requisitos de edad y tiempo cotizado) y beneficios –prestaciones médicas y económicas- de cada régimen de protección de la Seguridad Social a su cargo (IVM), así como los requisitos de ingreso de cada seguro –el de Salud, por ejemplo- (Resolución N° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001, Sala Constitucional. Y en sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003); lo que se traduce en la regulación de los servicios de salud asistenciales (art. 68 de la Ley Constitutiva N° 17 del 22 de octubre de 1943) y pensiones o jubilaciones a su cargo (Sobre este último aspecto véase la resolución Nº 2011-015655 de las 12:48 hrs. del 11 de noviembre de 2011, Sala Constitucional).

Así que, aun reconduciendo a sus justos términos que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin -para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente-, lo cierto es que, por contenido mínimo, su competencia constitucionalmente reconocida abarca la administración de los seguros sociales; ámbito que no puede ser soslayado por el legislador (Véase el dictamen C-163-2018 de 18 de julio de 2018).

Aspecto éste último que ha sido reconocido y reafirmado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia, al señalar que si bien la autonomía institucional de la Caja no se constituye en un límite infranqueable para el legislador, el cuál puede regular los aspectos atinentes a los servicios públicos (arts.105 y 121.1 de la Constitución Política), lo cierto es que sólo puede legislarse respetando el núcleo duro o mínimo de los seguros sociales que aquella institución tiene encomendados; identificándolo, pero jamás limitándolo, con la administración del régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte, en cuanto a la potestad de definir por sí misma requisitos y condiciones de ingreso, permanencia y disfrute, aportes y beneficios de los distintos regímenes, así como otros aspectos propios de la administración de aquel régimen general; lo cual se realiza normalmente con fundamento en estudios técnicos (Véanse entre otras, las resoluciones Nºs Nº201007788 de las 14:59 hrs. del 28 de abril de 2010 y 2012017736 de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2012, Sala Constitucional; así como las Nºs 2016-000019 de las 10:25 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2017-001947 de las 08:05 hrs. del 13 de diciembre de 2017, ambas de la Sala Segunda. Y la Nº 44-2014 de las 11:00 hrs. del 10 de junio de 2014, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava). De modo que ese ámbito específico está fuera de la acción de la Ley (Sala Constitucional, resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001. En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003).

En el contexto normativo explicado, es válido preguntarse si con el presente proyecto de Ley, con el que pretende determinarse y regularse, de forma especial y excluyente, las condiciones de calificación y beneficios del colectivo denominado “Trabajador Independiente” en los regímenes contributivos de la Seguridad Social que administra la Caja, existe o no una violación del principio de autonomía constitucionalmente otorgado a favor de aquél ente autárquico; máxime considerando que mediante artículo 21 de la sesión No. 7877, celebrada el 5 de agostos de 2004, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social aprobó el “Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes”.

Considerando que el proyecto de ley bajo análisis busca introducir una reforma legal por la que se le pretende sustraer de las autoridades de la Caja la determinación y regulación de las coberturas e ingreso de los “trabajadores independientes”, lo cual innegablemente forma parte del diseño de los seguros sociales y del núcleo mínimo constitucionalmente reservado a aquella institución autónoma, es fácil concluir que existe en este caso una lesión de dicha autonomía, en el tanto las disposiciones normativas propuestas alteran, modifican, interfieren y sustraen el margen de actuación autónoma dado por la Constitución a la Caja para la administración y gobierno de los seguros Invalidez, Vejez y Muerte, y el Seguro de Salud, en aspectos ya regulados reglamentariamente por dicha institución; máxime cuando la Sala Constitucional ha insistido en que, a través de la potestad reglamentaria, su Junta Directiva, como una instancia decisoria autónoma en la definición y regulación, es la que específica las condiciones y beneficios de cada régimen de protección de la Seguridad Social a su cargo. Incluido en ello la fijación de los montos de cotización, como atribución exclusiva de dicha institución autónoma (Resolución Nº 5505-2000 de las 14:38 hrs. del 5 de julio de 2000) y que de ella misma depende la adecuada administración de los recursos que financian los seguros a su cargo, con base en estudios técnicos objetivos que respalden la razonabilidad de las medidas administrativas que al respecto se tomen (Resolución Nº 2012- 05594 de las 16:05 hrs. del 2 de mayo de 2012); contribuciones parafiscales que están de por sí sujetas a un destino específico, como lo es el sostenimiento de la Seguridad Social a cargo de la Caja (Sentencia Nº 2018-13658 de 22 de agosto último).

B) Posición de la Procuraduría General en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 18-004106-0007-CO.

Debe considerar el legislador que actualmente pende de resolución ante la Sala Constitucional una acción promovida por el Colegio de Abogados en contra de los artículos 3, párrafo 2° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y los artículos 1 y 2 del “Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Caja Costarricense del Seguro Social”, por cuanto considera que se vulneran los artículos 9, 11, 28, 33, 46, 56, 73 y 121 inciso 13) de la Constitución Política. Y como órgano asesor objetivo e imparcial de la Sala, la posición institucional de la Procuraduría General de la República, rendida por informe en dicha acción, puede resumirse en la prevalencia de la autonomía plena de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales y su potestad reglamentaria; lo cual sirve de respaldo argumentativo con lo hasta aquí expuesto respecto de la propuesta legislativa analizada.

En lo que interesa, en aquél informe indicamos:

“(…) Como bien lo ha reconocido la Procuraduría General de la República en sus dictámenes, la autonomía que la ley y la Constitución Política reconocen a la Caja Costarricense del Seguro Social, es de un grado distinto y superior a la autonomía que favorece a otros entidades descentralizadas, y ello se justifica precisamente en el interés mismo de independizarla no solo del Poder Ejecutivo, sino frente a la propia Asamblea Legislativa, en el entendido que la ley siempre deberá respetar el contenido mínimo de autonomía que se reconoce a la Caja Costarricense del Seguro Social, en materia de seguros sociales, lo que permite afirmar, que pese a la reforma de 1968 que limitó la autonomía política a las instituciones autónomas, la Caja Costarricense del Seguro Social conserva una autonomía plena y no parcial en materia de seguros sociales. (véase dictámenes C-349-2004 de 16 de noviembre de 2004 y C-130-2000 de 9 de junio de 2000).

Lo anterior tiene importancia, en el sentido de que, en materia de seguros sociales, una norma de rango infra constitucional no puede oponerse a la competencia constitucional que tiene la Caja Costarricense del Seguro Social en la política y administración de los seguros sociales.

(…)

Es incuestionable entonces que la potestad reglamentaria de la de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros, encuentra su fundamento no solo en los artículos 1 y 3 de la Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, sino también en el artículo 73 de la Constitución Política, por lo que la Junta Directiva de la Caja tiene plenas facultades para establecer por la vía del reglamento autónomo, no solo los requisitos, sino las condiciones, beneficios y prestaciones de cada uno de los seguros que administra en virtud de su propia Ley Orgánica. Ello permite ,afirmar, entonces que la autonomía que deriva del artículo 73 constitucional no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, porque como bien lo afirma la Sala Constitucional en el Voto 2355-2003 de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003 “…La Caja en definitiva está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función.(…)” (entre otros pueden verse los Votos N°s 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001, 2355-2003 de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003).

(…)

Si bien el artículo 73 de la Constitución Política, al referirse a los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, pareciera circunscribir la administración y gobierno por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social únicamente a aquellos seguros donde priva la contribución tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores, la potestad reglamentaria que deriva de dicho artículo debe armonizarse con el Transitorio introducido por Ley N° 2738 del 12 de mayo de 1961 artículo 177 de la Constitución Política que dispone la universalización de los diversos seguros sociales puestos a cargo de la Caja, lo que nos permite afirmar que la competencia de la Junta Directiva de la Caja, conforme al artículo 14 de la Ley, no puede verse restringida solamente a los seguros de vejez, invalidez y muerte sujetos a la contribución tripartita propio de los trabajadores en relación de dependencia, sino también alcanza a todos aquellos seguros sociales cuya administración se le asigne por disposición legal a la Caja Costarricense del Seguro Social; tal es el caso del seguro de los trabajadores independientes, y ello encuentra fundamento en el párrafo segundo del artículo 73 reformado por Ley N° 2737 del 12 de mayo de 1961 al disponer que “Los seguros contra los riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.”

Traemos a colación lo dispuesto en el Transitorio al artículo 177 de la Constitución Política, en el entendido de que la administración y gobierno que se encomienda a la Caja Costarricense del Seguro Social respeto de los seguros sociales, no puede restringirse solo a los trabajadores en sentido estricto, sino a todos los seguros cuya administración se encargue a la Caja Costarricense del Seguro Social, toda vez que cuando se promulgó la reforma del artículo 177 de la Constitución Política ya el seguro de los trabajadores independientes aparecía incorporado en el artículo 3° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, N° 17 de 22 de octubre de 1943, lo que nos permite afirmar que la competencia de la Caja en cuanto a la administración y gobierno en materia de seguros sociales, partiendo del principio de universalización de los seguros sociales encargados a la Caja Costarricense del Seguro Social por la propia Constitución Política, no excluye el seguro de los trabajadores independientes. Consecuentemente la potestad reglamentaria que le asiste a la Caja Costarricense del Seguro Social alcanza también a los trabajadores independientes, de ahí que en el ejercicio de la autonomía que le confiere el artículo 73 de la Constitución Política en materia de seguros, los artículos 1 y 3 de la Ley Constitutiva, los artículos 14 inciso f) y 23 ambos del Reglamento le confieren una competencia amplia, con observancia de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro para dictar el reglamento para regular los seguros sociales que le han sido asignados para su administración, y para determinar las cuotas y prestaciones propias del seguro de trabajadores independientes según los cálculos actuariales realizados necesarios para cubrir los servicios.

(…)

El alegato principal del accionante en relación con las disposiciones contenidas en los artículos 3° párrafo segundo de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, 1 y 2 del Reglamento autónomo emitido por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en cuanto al aseguramiento de los trabajadores independientes, los es la presunta violación a los artículos 9 , 121 inciso 13) de la Constitución Política, por cuanto a juicio del accionante, las contribuciones a la seguridad social en tanto contribuciones parafiscales, están sujetas al principio de reserva legal, por ende deben ser establecidas por ley y su establecimiento no puede ser delegada a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.

A efecto de resolver el tema en discordia resulta menester referirse al seudo instituto de la parafiscalidad. En nuestro ordenamiento jurídico tributario, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece en el artículo 4 una clasificación tripartida de los tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, que el Estado en el ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. El impuesto se caracteriza, por tener como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente, en tanto la tasa tiene como hecho generador una contraprestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y cuyo producto no puede tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación, y la contribución especial tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.

Frente a esta clasificación tripartita de los tributos, se erigen otras contribuciones de carácter forzoso que no encajan dentro de ninguna de las categorías tributarias, y que la doctrina ha denominado contribuciones parafiscales, que si bien se constituyen en prestaciones coactivas se apartan del régimen ordinario previsto para las exacciones de carácter tributario, y dentro de esta categoría, como bien lo afirman el accionante, se ubican las contribuciones de la seguridad social, que tienen la característica de estar destinadas al cumplimiento de un fin específico y no sujetas a los presupuestos generales del Estado. En nuestro ordenamiento jurídico, las contribuciones de la seguridad social, no son la excepción, ya que han sido catalogadas tanto por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, como de la Sala Constitucional como contribuciones de carácter parafiscal. Sin embargo, no debe caerse en el error, de ubicar dichas exacciones dentro de la categoría tributaria “ contribución especial”, porque como bien lo advierte el tratadista César Albiñana García Quintana (SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL Y COMPARADO, Tecnos, Segunda Edición, págs. 670 y sigs.), que si bien las contribuciones de la seguridad social se constituyen en un recurso coactivo, no pueden catalogarse como impuestos por “…lo débil de la relación que guardan con las prestaciones a cargo de la seguridad social”, siendo que la “conexión existente entre las prestaciones y el colectivo asegurado no permite considerar que las cotizaciones sociales sean análogas a cualquier categoría tributaria que no sea impuesto”. Es por ello, que la doctrina tributaria se ha inclinado por afirmar que si bien las contribuciones parafiscales no son tributos deben ajustarse a los principios que rigen a los impuestos; sin embargo debe advertirse que nuestro ordenamiento tributario no ha positivizado ni la figura de la parafiscalidad ni su tratamiento.

Debemos preguntarnos, entonces, si en tratándose de las contribuciones de la seguridad social, el principio de reserva legal en tanto principio tributario, se constituye en una limitación a la potestad reglamentaria que ostenta la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales administrados por la Caja.

Tal y como se indicó supra, el artículo 73 de la Constitución Política le reconoce de manera exclusiva a la Caja Costarricense del Seguro Social la administración y gobierno de los seguros sociales, potestad que también le es reconocida en el artículo 14 de su Ley Constitutiva. Siendo así, la potestad reglamentaria que ostenta la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, es de rango constitucional y deriva precisamente de la autonomía que le otorga el párrafo segundo del artículo 1° de su Ley Constitutiva N° 17 del 22 de octubre de 1943, y reconocida plenamente por el artículo 73 de la Constitución Política. Siendo así la potestad reglamentaria plasmada en el artículo 14 inciso f) y 23 de la Ley, le permiten a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no solamente dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, sino determinar también las cuotas y prestaciones, según los criterios técnicos, con observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que bien podemos decir que esa potestad reglamentaria resulta acorde con el derecho de la Constitución, y no implica desde ningún punto de vista una delegación del ejercicio de funciones que competen a la Asamblea Legislativa , tal y como lo analizó la Sala Constitucional al resolver lo concerniente a la reglamentación de los seguros voluntarios ( véase Voto N° 7393-98), criterio que bien puede ser aplicado en relación con el seguro de los trabajadores independientes, ello por cuanto ni la Constitución Política ni la Ley restringen la aplicación reglamentaria solamente a los seguros regidos por la contribución tripartida, toda vez que el seguro de los trabajadores independientes forman parte de la universalización de los seguros sociales dados en administración a la Caja Costarricense del Seguro Social.

Partiendo de lo anterior, podemos, afirmar, entonces que ni el párrafo segundo del artículo 3° de la Ley, ni los artículos 1 y 2 del Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes, quebrantan el principio de reserva legal contenido en el artículo 121 inciso 13) desarrollado por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Contrario a lo argumentado por la parte accionante, tampoco el párrafo segundo del artículo 3° de la Ley N° 17 ni los artículos 1 y 2 del Reglamento resultan violatorios del artículo 9 Constitucional, ya que no existe una delegación de competencia de parte del Poder Legislativo a una institución autónoma como lo es la Caja Costarricense del Seguro Social en cuanto a la fijación de la base imponible y del quantum del aporte de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social, ya que como bien se ha expuesto, la competencia reglamentaria de la Caja Costarricense del Seguro Social deriva de su autonomía prevista en el artículo 1° de su Ley Constitutiva, es reconocida plenamente en el artículo 73 constitucional, por lo que bien podemos afirmar que si estamos en presencia de una delegación reglamentaria referida a la administración y gobierno de los seguros sociales, la misma es de rango constitucional. Consecuentemente tampoco se da la violación del artículo 9 de la Constitución Política.

En cuanto a la violación de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política. Considera el accionante que dichos artículos resultan violados ya que ni la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, ni el Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes definen en forma clara, la figura del contribuyente ni definen los elementos cuantitativos y cualitativos de la contribución parafiscal. Argumenta que en la figura del trabajador independiente no hay subordinación ni relación laboral, por lo que la cuota de seguridad social se convierte en una especie de impuesto sobre la renta. Tales circunstancias, a juicio del accionante, atentan contra el artículo 46 Constitucional que prohíbe los monopolios particulares y el ejercicio de cualquier acto originado en una ley que restrinja la libertad de comercio, y el derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 constitucional.

La argumentación de la parte accionante respecto de las violaciones apuntadas resulta vaga y confusa, toda vez que el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, expresamente señala como obligados de la contribución a la seguridad social a los trabajadores independientes, por lo que no puede afirmarse que la ley no define al contribuyente. Asimismo, el artículo 1° del Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes en relación con el artículo 4 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social regulan de manera clara y precisa lo concerniente a la cobertura y al cálculo de las cuotas. En tanto el artículo 2° del Reglamento en relación con el artículo 3° de la Ley disponen la obligatoriedad de todos los trabajadores independientes, sean manuales, o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad económica generadora de ingresos a cotizar para los regímenes de enfermedad, maternidad e invalidez, vejez y muerte. Es decir, las reglas son claras y precisas, y contrario a lo dicho por el accionante tanto los elementos cuantitativos como cualitativos están bien definidos en las normas relacionadas.

Ahora bien, esta Procuraduría no comparte entonces que exista una violación al artículo 46 de la Constitución Política, tal y como se expondrá:

La Sala Constitucional ha manifestado reiteradamente que la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales y reglamentarias que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone el cumplimiento de una obligación a la seguridad social, en aras de preservar el principio de universalización de los seguros sociales. Es por ello que puede afirmarse que el Estado está legitimado para regular no sólo el desarrollo de toda actividad comercial lícita, sino también para imponerle contribuciones coactivas, por ejemplo. (Votos 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y número 611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno, número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).

(…)

En el caso de análisis debe tenerse presente que tanto el legislador ordinario como el constituyente le otorgan a la Caja Costarricense del Seguro Social la administración de los seguros sociales ( artículos 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y artículo 73 de la Constitución Política en relación con el 177 del mismo cuerpo normativo ), y la facultan para establecer las regulaciones necesarias para su buena administración y gobierno, sin que ello se constituya en una limitación para el ejercicio del comercio, constituyéndose así la obligación del Estado, patronos y trabajadores de contribuir bajo el principio de solidaridad con la seguridad social, obligación que tiene rango constitucional. Siendo entonces que la libertad de comercio no es irrestricta, el deber de contribuir con la seguridad social se constituye en una limitación a tal garantía constitucional, que no menoscaba la libertad de comercio contemplada en el artículo 46 Constitucional, y menos aún el derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 de la Constitución Política como lo alega la parte accionante.

En cuanto a la violación del artículo 28 de la Constitución Política, el accionante reitera la misma argumentación, en el sentido de que en relación con las cargas sociales de trabajadores independientes debe promulgarse una ley que defina qué son trabajadores independientes conforme al principio de seguridad jurídica y los principios constitucionales que rigen la materia ( no indica cuáles), cuales son las actividades sujetas al tributo, y los ingresos con base en los cuales se fija el tributo y la respectiva tarifa, ya que tales elementos están definidos en la actualidad por un reglamento.

Esta Procuraduría no comparte la argumentación del accionante. Tal y como se ha analizado supra, a la Caja Costarricense del Seguro Social se le dota de una autonomía plena en materia de gobierno y administración de los seguros sociales, tal y como deriva del artículo 1° de su Ley Constitutiva, misma que le es reconocida constitucionalmente en el artículo 73 y relación con el 177, y de esa autonomía le deriva precisamente la competencia para emitir los reglamentos autónomos necesarios para el gobierno y administración de los seguros sociales. En cuanto a los trabajadores independientes, basta con analizar el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja para advertir que la obligación que tienen de cotizar los trabajadores independientes es de origen legal, y su regulación a través del reglamento autónomo encuentra su origen en la autonomía misma de la Institución, de modo tal que no puede afirmarse que no existe una fundamentación legal del seguro de los trabajadores independientes, y que por ello se violenta el artículo 28 constitucional; al contrario, existe una garantía plena, en este caso, al derecho a la salud al incorporar obligatoriamente a todos los trabajadores al sistema de seguridad social (la universalización de los seguros incorporada en la reforma del artículo 177 de la Constitución Política ) toda vez que la Caja Costarricense es el garante de la administración y gobierno de cualquier seguro que disponga la ley.

En relación con la violación al principio de unidad de la seguridad social, la misma no se da por cuanto el sistema de universalización de los seguros que deriva de la relación de los artículos 73 y 177 constitucionales, garantiza el principio de unidad de la seguridad social, al constituirse un régimen de seguridad basado en el principio de solidaridad, con la participación del Estado, patronos y trabajadores, que garantiza a los beneficiarios del régimen de seguros, las mismas prestaciones y beneficios según el régimen, prestaciones y beneficios que se dan no en función del monto de la cotización, sino en función de la pertenencia al régimen. Ello garantiza, no solo el principio de unidad de la seguridad social, sino también garantiza el principio de igualdad en relación con los asegurados, sin establecer asegurados de primera, segunda o tercera clase. Se cumple, así, el principio de solidaridad presente en el artículo 74 de nuestra Constitución.

En cuanto a la violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, que prohíbe la arbitrariedad que genera discriminación, ello no es cierto, ya que a la luz de la Ley y el Reglamento del Seguro de Trabajadores Independientes, no se crea una discriminación entre trabajadores asalariados y trabajadores independientes; ello por cuanto la creación de categorías de contribuyentes diferentes no importa una violación constitucional, tal y como la advierte la Sala Constitucional, al admitir que crear una categoría de contribuyentes al régimen de seguridad social, como lo es la inclusión de los profesionales liberales al régimen obligatorio de cotización para la seguridad social, es una potestad discrecional del legislador que no resulta contraria a la constitución política. (Véase Voto 2000-00643 de las 14:30 horas del 20 de enero del 2000). Es por ello, que a juicio de esta Procuraduría no existe violación al principio de interdicción de la arbitrariedad alegado.

Finalmente, en cuanto a la violación del principio de seguridad jurídica tampoco se da tal violación, porque el marco normativo que el accionante echa de menos, está constituido por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, el Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes y la Constitución Política, tal y como se ha desarrollado supra.” (Informe rendido el 12 de julio de 2018, por la Procuradora General Adjunta, en la acción tramitada bajo el expediente No. 18-004106-0007-CO).

C) Consideraciones finales.

Con respecto a la amnistía o condonación propuesta (art. 11 del proyecto), en orden a las deudas por cotización de la Seguridad Social y sanciones conexas, hemos insistido que, por el destino constitucionalmente prefijado que tienen dichas contribuciones, la Caja no solo tiene la potestad de perseguir las sumas adeudadas, sino el deber constitucional y legal de emprender todas las acciones procedentes en Derecho para tal fin. De modo que cualquier omisión de la Caja en ejercitar las acciones cobratorias –administrativas o judiciales-, desconocería ilegítimamente preceptos constitucionales y legalmente establecidos al efecto. E igual situación podría presentarse si se decide condonar las deudas a favor de la Seguridad Social. Violación constitucional que también podría producirse si el legislador autoriza esa condonación (Pronunciamiento OJ-028-2011, de 11 de mayo de 2011).

Y en cuanto a la prescripción del pago de las cuotas a la Seguridad Social (art. 11 del proyecto), debemos señalar, en primer lugar, que no puede ignorarse que actualmente ese instituto extintivo de acciones y derechos, está específica y especialmente regulado por el ordinal 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y es de 10 años. Por otro lado, si bien hemos reconocido que tanto la fijación o no de plazos de prescripción y su variabilidad, atendiendo la especialidad y particularidades de cada derecho o potestad y su correspondiente acción, es una aspecto de técnica legislativa, y por ende, es un ámbito reservado exclusivamente al legislador, lo cierto es que cualquier determinación que se haga sobre el cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, en estricta observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que no se propicie un desfinanciamiento del sistema contributivo constitucionalmente previsto (Pronunciamiento OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011).

Por último, es imperativo recordar que con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que deberá concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley a la Caja Costarricense de Seguro Social, a fin de que manifieste lo que estime oportuno y conveniente.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado, en la medida en que invade la competencia constitucionalmente atribuida a la Caja Costarricense de Seguro Social para la administración y el gobierno de los seguros sociales a su cargo, presenta evidentes roces de constitucionalidad.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] Arts. 73 constitucional y 1 y 3 de su Ley Constitutiva Nº 17 de 22 de octubre de 1943. Y al respecto véanse, entre otros, los dictámenes C-125-2003 de 6 de mayo de 2003, C-349-2004 de 16 de noviembre de 2004, C-355-2008 de 3 de octubre de 2008 y pronunciamiento OJ-091-2018 de 26 de setiembre de 2018).