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Dictamen : 062 - del 20/02/2020
20 de febrero 2020
C-062-2020
Señor
Juan Luis Bermúdez Madriz
Presidente Ejecutivo
IMAS
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio IMAS-PE-0025-2020 del 10 de
enero de 2020, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:
“¿Puede el IMAS, en razón de su fin
institucional de resolver el problema de la pobreza y con fundamento en el
interés superior del niño, en prevención de un potencial fraude de ley,
establecer y aplicar un mecanismo para garantizar la sostenibilidad del
servicio de cuido a favor de las personas menores de edad de hogares que,
recibieron aprobación del beneficio de Cuidado y Desarrollo Infantil cuando se
encontraban en condición de pobreza o pobreza extrema, pero de los cuales puede
comprobarse que a pesar de haber superado la línea de ingresos que define dicha
condición, no cuentan con los recursos autónomos suficientes para pagar dicho
servicio, haciendo de la suspensión o revocatoria del beneficio una amenaza de
regresión de la familia u hogar a la condición originaria de pobreza?
I.
SOBRE EL DESTINO ESPECÍFICO DE LOS RECURSOS DEL IMAS
Esta Procuraduría en diferentes criterios se ha referido
a la naturaleza de los recursos del IMAS y al destino específico al cual han
sido asignados. Ejemplo de ello son los pronunciamientos OJ-244-2003 del 21 de noviembre
de 2003, C-093-2005 del 3 de marzo de 2005, C-74-2014 del 6 de marzo del 2014
y C-067-2018 del 12
de abril de 2018.
Por su importancia, procederemos a
tomar como base la Doctrina establecida en los mismos en cuanto a los fines a
los cuales puede destinar el IMAS sus recursos y, posteriormente, analizaremos
el impacto que ello tiene sobre la Red Nacional al de Cuido y Desarrollo
Infantil.
El IMAS es
un organismo descentralizado del Estado con personería jurídica, que tiene como
fin resolver el problema de la pobreza extrema en el país. Al respecto, señalan
los artículos 1 y 2 de la Ley 4760 del 30 de abril de 1971:
“ARTÍCULO 1º.-
Créase una institución denominada Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el
cual tendrá personalidad jurídica propia y se regirá por esta ley y su
reglamento.
(Reglamentada toda la ley por el Decreto Ejecutivo
N°. 29531 de las 15 horas del 12 de julio de 2001)
ARTICULO 2º.-
El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el
país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan
nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos
humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y
trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o
extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones
religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de
Lucha contra la Pobreza.”
Además de la finalidad de acabar con la pobreza extrema, al IMAS se le
han asignado como objetivos los siguientes: a)
Formular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los
sectores más débiles de la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o
eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos; c) Hacer de los
programas de estímulo social un medio para obtener en el menor plazo posible la
incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas y
sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y
rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; e)
Atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser
provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos; f) Procurar la
participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y
extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de
toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones
culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el
máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y g) Coordinar
los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean
similares a los expresados en su ley (artículo 4).
El
cumplimiento de los fines anteriores debe alcanzarse con los recursos asignados
a la institución, que corresponde al aporte de los patronos de la empresa
privada y de las instituciones autónomas; las partidas que para este fin sean
incluidas en el Presupuesto General Ordinario o en los presupuestos extraordinarios
de la República; las donaciones provenientes de personas físicas o jurídicas o
de las instituciones públicas; los legados, herencias o subvenciones que le
sean asignados; las ayudas económicas, o de cualquier otra naturaleza
facilitadas por entidades y gobiernos extranjeros, así como por organismos
internacionales; los fondos provenientes de crédito y prestamos; los que sean
establecidos a su favor por las leyes respectivas y; la totalidad de los recursos provenientes de las utilidades obtenidas por
el IMAS con motivo de la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en
los puertos, las fronteras y los aeropuertos internacionales (artículo 14 de
su Ley de Creación).
Adicionalmente,
por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la Ley N° 5662 del 23
de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), para
el cumplimiento de sus objetivos. A dicha institución se le asigna “como mínimo, un cuatro por ciento (4%)” del Fondo y “Adicionalmente, se destinará no menos de un
seis por ciento (6%) para el Programa de Transferencias Monetarias
Condicionadas Avancemos.” (artículo 3 inciso b).
A pesar de las diferentes fuentes de financiamiento con los que
cuenta el IMAS, su Ley de Creación le fija límites en cuanto al destino de
dichos fondos, pues únicamente pueden ser utilizados para los fines asignados
por ley. Al respecto, el artículo 27 señala:
“ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o
disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por
la presente ley.”
De ahí que resulte claro que la utilización de los recursos del
IMAS, deberá realizarse conforme lo autorice su ley de creación N°4760 y sus reformas y la Ley 5662 en cuanto se
refiera a los recursos girados del FODESAF.
Ya indicamos que la Ley de Creación del IMAS reconoce como
objetivo principal de la institución, resolver
el problema de la pobreza extrema en el país.
Pero también la Ley de FODESAF le fija objetivos muy específicos al
señalar:
“Artículo 2.-
Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y extranjeros
residentes legales del país, así como las personas menores de edad, quienes a
pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional,
se encuentren en situación de pobreza o
pobreza extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta y
las demás leyes vigentes y sus reglamentos.” (La negrita no forma parte del
original)
De
dichas leyes, se desprende claramente que la intención del legislador siempre
ha sido limitar los recursos del IMAS a aquellos beneficiarios que se
encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema.
Esa
posición fue explicada claramente en la opinión jurídica OJ-244-2003 del
21 de noviembre de 2003, en la cual indicamos en lo que interesa:
“Los fondos de FODESAF tienen un destino
específico. Estos fondos son la contribución que el Estado y la sociedad
destinan para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de
manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en
particular de pobreza extrema. Si este es el objetivo de los fondos y el
destino último no puede ser otro que los beneficiarios del mismo, se entiende
que las prestaciones que se ofrece con cargo a esos fondos, sea la actividad
que puede ser objeto de financiamiento, no pueda estar sujeta a una
contraprestación económica de parte del beneficiario, salvo expresa disposición
legal. Distinto sería si el legislador hubiese ideado un fondo retributivo,
financiado también por la retribución de los beneficiarios como
contraprestación de los servicios que éstos reciben. Pero, el legislador no
siguió ese camino. Ciertamente, esa
gratuidad no ha sido expresamente establecida. No obstante, está implícita en
la definición del beneficiario:
"Artículo 2º.- Son
beneficiarios de este fondo los costarricenses de escasos recursos económicos,
de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta ley y su
reglamento".
Para ser beneficiario no se requiere una
contraprestación de ningún tipo de parte de la persona. Lo que importa es su condición económica, la ausencia de recursos. Y es
el reconocimiento de esa ausencia de recursos para satisfacer sus necesidades,
lo que autoriza a recibir la prestación y a recibirlo sin que se exija una
contraprestación. No puede desconocerse, al efecto, que los distintos programas
que se financian con el fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se
enmarcan dentro del concepto de "ayuda social complementaria" del
ingreso de las familias de pocos
recursos. Si una familia de escasos recursos requiere de ayuda
complementaria para satisfacer sus necesidades alimentarias, de salud, higiene,
etc, es porque con sus propios recursos no está en
posibilidad de hacer frente a esas necesidades. De allí que se comprenda que
esa ayuda no tenga que ser retribuida económicamente”
A partir de dicho análisis, en el dictamen C-74-2014 del 6 de marzo del
2014, reconocimos que “el IMAS debe
contemplar la condición económica al momento de determinar los beneficiarios de
sus programas financiados con recursos de FODESAF, pues esa es precisamente la
razón de ser de este fondo.” Por tanto, “no cualquier costarricense o
extranjero residente legal en el país puede considerarse beneficiario del
FODESAF, pues la razón de ser del fondo es servir de complemento económico para
ayudar a las familias a salir de la pobreza, y específicamente de la pobreza
extrema. Asimismo, en dicho dictamen reconocimos que “el IMAS debe considerar el fin primordial establecido en su Ley de
creación, que como señalamos es “resolver el problema de la pobreza extrema en el
país”, para lo cual deberá utilizar todos los recursos económicos que sean
puestos a su servicio, entre ellos los del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares (artículo 2 Ley 4760).”
Dejando claro el destino específico previsto por el legislador a los
recursos del IMAS, debe analizarse cuál es el impacto de ello sobre la Red
Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil.
II.
SOBRE LA RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL
(REDCUDI)
En el dictamen C-067-2018 del 12 de
abril de 2018, se analizó el origen y evolución de la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil, así como la necesidad de garantizar que los beneficiarios
de subsidios del IMAS, sean personas en pobreza o pobreza extrema. Por su
importancia, procedemos a transcribir lo indicado en dicho pronunciamiento:
“LOS RECURSOS DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA
SOCIAL TIENEN UN DESTINO ESPECIFICO.
Con la
aprobación y promulgación de la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la
Mujer, N.° 7142 de 8 de marzo de 1990, se reconoció el derecho de los padres
laboralmente activos a recibir los servicios de apoyo de los, entonces
denominados, Centros Infantiles. Este derecho se reconoció, de forma expresa,
en el artículo 9 de la Ley N.° 7142.
Asimismo, el artículo 9, ya citado, estableció que los padres de escasos
recursos económicos habrían de tener derecho a recibir un subsidio por parte
del Estado. Se transcribe la norma de interés:
Artículo
9.- Los padres laboralmente activos tendrán derecho a los servicios de apoyo de
los centros infantiles. Los de escasos recursos económicos tendrán, además, el
derecho a recibir un subsidio por parte del Estado.
Luego,
bajo el Decreto Ejecutivo N.° 21391 de 1 de julio de 1992 crea una obligación
del IMAS de crear capacidades empresariales entre las personas de escasos
recursos, para que
puedan desarrollar pequeñas empresas destinadas a la atención
integral de menores. (Ver Opinión Jurídica OJ-109-2009 de 2 de octubre de
2009).
Posteriormente, en 1994, se aprobó la
Ley N.° 7380 de 8 de marzo de aquel año, Ley General de Guarderías Infantiles y
Hogares Escuela, la cual estableció la posibilidad de crear Guarderías
Infantiles y Hogares Escuela públicos, financiados por el Estado y por sus
instituciones. Esta Ley, no obstante, fue derogada, de forma expresa, por el
artículo 25 de la Ley N.° 8017 de 29 de agosto de 2000, Ley General de Centros
de Atención Integral.
Ahora
bien, es conocido que la Ley N.° 8017, a su vez, estableció igual la
posibilidad de que el Estado y sus instituciones, crearan Centros de Atención
Integral públicos.
No obstante lo anterior, no ha sido sino
hasta la aprobación y promulgación de la Ley Nacional de Cuido y de Desarrollo
Infantil, N.° 9220 de 24 de marzo de 2014, que se creó una Red Nacional de
Cuido y Desarrollo Infantil, con la finalidad de establecer un sistema de cuido
y desarrollo infantil de acceso público, universal y de financiamiento
solidario que articule las diferentes modalidades de prestación pública y
privada de servicios en materia de cuido y desarrollo infantil, para fortalecer
y ampliar las alternativas de atención infantil integral. Esta Red Nacional de
Cuido y Desarrollo Infantil fue concebida como un servicio complementario y no
sustituto de los servicios de educación preescolar prestados directamente por
el Ministerio de Educación Pública.
Doctrina del artículo 1 de la Ley N.° 9220.
Por
disposición expresa del artículo 4 de la Ley N.° 9220, los servicios de cuido y
desarrollo infantil que forman parte de la Red Nacional de Cuido y de
Desarrollo Infantil, son aquellos prestados directamente por instituciones
públicas, sea, de un lado, los centros
de educación y nutrición y los centros infantiles de atención integral de la
Dirección Nacional de CEN-Cinai del Ministerio de
Salud, y, del otro extremo, los centros
de cuido y desarrollo infantil gestionados por las municipalidades.
Ahora bien, el mismo artículo 4 de la Ley
N.° 9220 habilita al Instituto Mixto de Ayuda Social para subsidiar la creación
y funcionamiento de Centros de Cuido y Desarrollo Infantil:
ARTÍCULO 4.- Conformación
La Redcudi
está conformada por los diferentes actores sociales, sean públicos, mixtos o
privados, que por mandato legal ostenten competencia, o por iniciativa privada
desarrollen actividades en material de atención integral, protección y
desarrollo infantil.
Los servicios de cuido y desarrollo
infantil que forman parte de la Redcudi serán
aquellos prestados directamente por instituciones públicas: los centros de
educación y nutrición y los centros infantiles de atención integral, de la
Dirección Nacional de CEN-Cinai del Ministerio de
Salud, y los centros de cuido y desarrollo infantil gestionados por las
municipalidades.
Igualmente,
formarán parte de la Redcudi los servicios ofrecidos
por medio de los subsidios de entidades públicas, como el Instituto Mixto de
Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia.
Entre las modalidades que combinan lo
público y lo privado se encuentran los hogares comunitarios y los centros de
cuido y desarrollo infantil administrados por organizaciones de bienestar
social (OBS), asociaciones de desarrollo, asociaciones solidaristas,
cooperativas o empresas
La
finalidad de estos subsidios es, esencialmente, asistir a las familias en
condición de pobreza para que sus hijos puedan acudir e integrarse en un
determinado de Centro de Cuido y Desarrollo Infantil.
En
este sentido, conviene advertir que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley
4760 de 4 de mayo de 1971 – Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social
-, los recursos económicos de dicho
Instituto – los cuales proceden de los empresarios y trabajadores del
país – deben ser utilizados exclusivamente
en el financiamiento de los programas de asistencia destinados a la población
en pobreza. Asimismo, el artículo 27 de esa misma Ley establece que el
Instituto no puede hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a
los que le son asignados por su Ley de Creación.
ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como
finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual
deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a
dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos
que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país,
instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas
de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en
participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.
ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer
uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados
por la presente ley.
Al respecto, es importante citar lo
dicho en el dictamen C-74-2014 de 6 de marzo de 2014:
De lo anterior se desprende que el legislador ha fijado al IMAS fines
muy específicos e importantes en el combate de la pobreza, para lo cual además
limitó el uso de los recursos de la institución al cumplimiento de los mismos,
estableciendo:
“ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer
uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados
por la presente ley.”
Precisamente por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la
Ley N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (Fodesaf), para el cumplimiento de sus
objetivos (artículo 3 inciso b).
De ahí que resulte claro que la
utilización de los recursos del IMAS, deberá realizarse conforme lo autorice su
ley de creación N°4760 y sus reformas,
y la Ley 5662 en cuanto se refiera a los recursos girados del FODESAF.
Así las cosas, conviene insistir en que los
subsidios, previstos en el artículo 4 de la Ley N.° 9220, tienen por finalidad exclusiva, asistir a las familias en condición de
pobreza para que sus hijos puedan acudir
e integrarse en un determinado Centro de Cuido y Desarrollo Infantil.” (La negrita no
forma parte del original)
En dicho dictamen, esta Procuraduría
concluyó que los centros de cuido que
operen bajo subsidios del IMAS, sólo pueden ser destinados para atender a
aquella población que se encuentre en pobreza o pobreza extrema. Lo anterior,
no impide que existan centros de cuido financiados con otro tipo de recursos a
la luz de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N° 9220, que no tendrían la
limitante legal señalada en el caso del IMAS.
Así las cosas, podríamos encontrar
beneficiarios de los centros de cuido que paguen el precio de dicho servicio o
que se financien con otro tipo de recursos, sin que estén necesariamente en
condición de pobreza o pobreza extrema, pero es claro que los niños admitidos
con el pago de un subsidio total o parcial del IMAS, deben necesariamente
cumplir con la condición de pobreza que señala su Ley de Creación y la Ley del
FODESAF.
Sin perjuicio de lo indicado,
procederemos en el siguiente apartado a referirnos específicamente a la
interrogante planteada por el consultante.
III.
EL IMAS DEBE CUMPLIR SU FIN LEGAL Y TUTELAR EL
PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOS
Y NIÑAS
Ya indicamos en los
apartados anteriores que los recursos del IMAS sólo pueden ser destinados a
subsidiar total o parcialmente a familias en pobreza o pobreza extrema,
obligación que también debe cumplirse al determinar los beneficiarios de la Red
Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil.
A pesar de ello, no puede
negarse que el IMAS tiene un objetivo final que debe regir toda su actuación y
es el que se define en el artículo 2 de su Ley de Creación ya citado, en cuanto
a resolver el problema de la
pobreza.
Nótese que el legislador le
ha encomendado al IMAS no sólo atender el problema de la pobreza, sino que,
además, tiene la obligación legal de resolverla. Para ello, se le exige
utilizar “todos los recursos humanos y
económicos que sean puestos a su servicio”.
Es por lo anterior que, en
nuestro criterio, el IMAS se encuentra obligado por ley a tomar todas las
medidas necesarias que permitan garantizar que los beneficiarios que han salido
de la línea de pobreza, no regresen al estado original como consecuencia de la
revocatoria de los subsidios otorgados. De lo contrario, no estaría resolviendo
el tema de la pobreza que es su fin principal.
Es así como el IMAS debe
designar sus beneficiarios siguiendo los criterios de pobreza y pobreza
extrema, pero no puede eliminar los subsidios que ya otorga hasta tanto no
exista garantía que ellos han superado de manera plena y permanente esa
condición. Por supuesto que tal posibilidad debe ser ejercida por parte del
IMAS de manera razonable, a través de criterios técnicos y en resguardo de los
fondos públicos y el fin asignado por ley.
Lo anterior adquiere mayor
relevancia cuando estamos frente a la atención de población menor de edad, tal
como sucede con la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, pues en algunos
casos, la revocatoria de ese beneficio, significa condenar al menor a una
situación de vulnerabilidad, riesgo social y a un nuevo círculo de pobreza, que
atentaría contra su interés superior.
Precisamente dicha
problemática ha sido identificada por la Contraloría General de la República en
su informe DFOE-SOC-IF-18-2015 del 17 de diciembre de 2015, en el cual indicó:
“En otro orden de cosas, no se han definido para la
Red otras fuentes de financiamiento alternativas, diferentes de la de FODESAF,
que permitan garantizar el acceso universal de los niños y niñas del país a los
servicios que se brindan, independientemente de su condición socioeconómica, lo
que ha generado la exclusión de beneficiarios cuyos padres, por efecto directo
del apoyo que recibían en materia de cuido de sus hijos, habían logrado acceder
al mercado laboral y superar su condición de pobreza o pobreza extrema. El retiro del apoyo estatal a esta
población, podría provocar un círculo vicioso inconveniente, ya que los padres
inicialmente beneficiados deben regresar al cuido de sus hijos y eso los limita
para continuar laborando y generando ingresos; situación que
además, como se indicó, resulta contraria a uno de los objetivos del Programa,
cual es lograr la inserción laboral y educativa de los padres y las madres,
como un medio para mejorar su condición socioeconómica.” (La negrita no forma parte del original)
Es por lo anterior, que
partiendo del fin legal del IMAS, entenderíamos que está obligado a velar por
que no exista una situación de regresión en familias o beneficiarios que han
logrado salir de la línea de pobreza. Si ese riesgo existe, es porque la
situación de pobreza no está resuelta de manera definitiva, lo cual
justificaría legalmente la permanencia de la ayuda de la institución, sea de
manera temporal o a través de otras formas como el copago.
Además, debe considerarse
que el numeral 5 de la Ley 5662 otorga la
competencia al IMAS para escoger la metodología de selección de los
beneficiarios de los fondos de FODESAF, lo cual, a pesar de encontrar límite en
su condición de pobreza y pobreza extrema, permitiría contemplar dentro de
dicha metodología medidas de análisis en el tiempo para evitar que los
beneficiarios originales regresen a la condición de pobreza que ameritó
inicialmente el otorgamiento del beneficio.
Esto, además, encuentra
sustento en lo señalado en el artículo 13 bis de su Ley de Creación, que lo
obliga a evaluar sus programas sociales de acuerdo con principios de eficacia y
eficiencia, de conformidad con los objetivos de la institución fijados por ley.
Dichos objetivos, además, se reconocen en el Decreto Ejecutivo 17477
del 24 de marzo de 1987, al
establecer como función del IMAS la protección del niño y del anciano (artículo 4 inciso
ch).
Precisamente
en cuanto a la protección de los niños y las niñas que han sido beneficiarias
de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil, estimamos que el IMAS se encuentra obligado, además, a garantizar
el principio de no regresividad en materia de derechos fundamentales.
El principio de
progresividad o no regresividad de los derechos ha sido reconocido por el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente en los artículos
2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales,
artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo
1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Dichas normas establecen
la obligación del Estado de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y
desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial
consideración aquellos, que requieren de múltiples acciones positivas del
Estado para su pleno goce.
El Estado, a través de
todas sus instituciones, se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni
aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y
proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Es así
como existe una obligación de justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los
niveles de protección.
En la materia que nos
ocupa, debemos indicar que de los artículos 50 y 51 de nuestra Constitución,
deriva una obligación del Estado de garantizar un adecuado reparto de la
riqueza y proteger a la familia, especialmente a los niños y niñas. El Estado
debe, en consecuencia, asegurar una protección social y un bienestar básico
para todas las personas, manteniendo un nivel mínimo de vida a todos los
ciudadanos; esa es la manifestación del Estado Social de Derecho reconocido en
nuestra norma fundamental.
Ese reconocimiento de
derechos fundamentales de carácter social, requieren de actuaciones positivas
del Estado, entre ellas, la emisión de políticas legislativas como la reflejada
en la Ley de Creación del IMAS, que pretende otorgar subsidios o beneficios a
personas que se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema, con la
finalidad de buscar su recuperación económica y su reinserción en el campo
laboral en el menor tiempo posible. La Red de Cuido y Desarrollo Infantil se ha
establecido como uno de los medios para garantizar la reinserción laboral de
los padres, pero no puede negarse que por sí misma, constituye un medio idóneo
para que los niños y niñas beneficiarias no estén expuestos a situaciones de
riesgo social y puedan ejercer de manera plena todos sus derechos fundamentales
(educación, alimento, resguardo, entre otros).
Es por eso que recortar o
limitar el ámbito sustantivo de protección del derecho reconocido a los niños y
niñas en condición de vulnerabilidad, sólo puede realizarse cuando ha quedado
demostrado que la situación de pobreza que ameritó el reconocimiento inicial
del derecho, ha sido superada de manera permanente. De lo contrario, el IMAS
estaría propiciando una regresividad de sus derechos fundamentales, sin una
razón objetiva y en perjuicio de su interés superior.
Ese
interés superior de los menores, encuentra su reconocimiento en el artículo 3
de la Convención Sobre los Derechos del Niño, que dispone:
“ARTICULO 3
1. En todas las
medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o
privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o
los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será
el interés superior del niño.
2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al
niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo
en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas
responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas
legislativas y administrativas adecuadas...” (La negrita no es del
original)
El
artículo anterior ha sido desarrollado por el Código de la Niñez y la
Adolescencia, cuyo artículo 5 señala:
“Interés superior. Toda acción
pública o privada concerniente a una persona menor de dieciocho años, deberá
considerar su interés superior, el cual le garantiza el respeto de sus derechos
en un ambiente físico y mental sano, en procura del pleno desarrollo personal.
La determinación del interés superior deberá considerar: a) Su condición de
sujeto de derechos y responsabilidades. b) Su edad, grado de madurez, capacidad
de discernimiento y demás condiciones personales. c) Las condiciones socioeconómicas en que se desenvuelve. d) La
correspondencia entre el interés individual y el social.” (La negrita no es
del original)
Así, el interés
superior del menor debe contemplar las condiciones socioeconómicas de los
menores, además éste es entendido como la “premisa bajo la cual se debe interpretar,
integrar y aplicar la normativa de la niñez y la adolescencia, y que
constituye, por ello, un límite a la discrecionalidad de las autoridades en la adopción
de decisiones relacionadas con
los niños; el menor de
edad como sujeto de derecho, de manera que se reconocen a éste tanto los
derechos humanos básicos como los que sean propios de su condición de niño; y
el ejercicio de los derechos fundamentales y su vínculo a la autoridad
parental; siendo que la autoridad
parental tiene como único fin procurar al niño la protección y los cuidados
indispensables para garantizar su desarrollo integral, constituye una
responsabilidad y un derecho para los padres, pero también un derecho
fundamental para los niños a ser protegidos y orientados hasta alcanzar su
plena autonomía” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión
Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto 2002. Condición Jurídica y Derechos
Humanos del Niño. Punto h. Surgimiento del Derecho de la Niñez y la
Adolescencia)
En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha indicado que:
“Del análisis de las normas
transcritas se desprende que el principio del interés superior del menor de
edad ha evolucionado, conjuntamente, con el reconocimiento progresivo de los
derechos del niño, pasando de ser individuos dependientes de sus padres o de
las autoridades públicas, a reconocer su invidualidad
como persona y, por ende, titular de derechos. El referido principio no es un
mero enunciado vacío, sino que es un
criterio hermenéutico que obliga a interpretar de forma sistemática las
disposiciones que tengan relación con los derechos de la niñez. Adicionalmente,
es un criterio de resolución de conflictos jurídicos, pues permite dirimir las
antinomias y colmar las lagunas jurídicas, en tanto, supone que la
interpretación y aplicación de los institutos jurídicos deben estar a favor de
los menores de edad. Es una garantía, ya
que, toda decisión que concierna al niño, debe considerar, primordialmente, sus
derechos. Es de tal amplitud, que obliga no sólo al legislador, sino que,
además, vincula a todas las autoridades públicas e, incluso, a los padres
de familia. Finalmente, el interés superior del niño, funge como orientación o
directriz política en la medida que las actuaciones públicas, deben estar
dirigidas hacia el desarrollo armónico y equitativo de los menores de edad,
contribuyendo, de este modo, al perfeccionamiento de la vida democrática…“ (Sala
Constitucional, resolución número 2008-6813 de las diecisiete horas y cincuenta
y seis minutos del veintitrés de abril del dos mil ocho.) (La negrita no forma
parte del original)
De lo anterior deriva que todas las instituciones públicas, entre ellas
el IMAS, deben velar por la protección de los menores de edad en la adopción de
políticas públicas, principio que adquiere una especial relevancia cuando
interpretamos la normativa relativa a la Red de Cuido y Desarrollo Infantil.
La valoración de los criterios de pobreza y de pobreza extrema limitada
a un momento específico y no a un periodo de tiempo razonable, colocaría a
muchos niños en una situación de regresión de sus derechos fundamentales y ante
un riesgo social evidente, que se traduciría también en una omisión del IMAS de
cumplir con su fin máximo, que es resolver de manera definitiva la situación de
pobreza y, especialmente, la de sus beneficiarios.
IV.
CONCLUSIONES
A partir de las anteriores consideraciones debemos llegar a las
siguientes conclusiones:
a)
Según lo dispuesto en las leyes N° 4760 y N° 5662, el
IMAS es un organismo descentralizado del Estado con personería jurídica, que
tiene como fin resolver el problema de la pobreza. Por tanto, los recursos que
le han sido asignados de diferentes fuentes y del FODESAF, sólo pueden ser
utilizados para aquellas personas que se encuentren en situación de pobreza o
pobreza extrema;
b)
Por tanto, los centros de la Red Nacional de Cuido
y Desarrollo Infantil creados mediante Ley N° 9220, que operen bajo subsidios
parciales o totales del IMAS, sólo
pueden ser destinados a atender a aquella población que se encuentre en
situación de pobreza o pobreza extrema;
c)
No obstante lo anterior,
en virtud del fin legal asignado al IMAS que es acabar de manera definitiva con
la situación de pobreza, dicha institución se encuentra obligada a tomar todas las medidas necesarias que permitan
garantizar que los beneficiarios que han salido de la línea de pobreza, no
regresen al estado original como consecuencia de la revocatoria de los
subsidios originalmente otorgados;
d)
A partir de
lo dispuesto en el numeral 5 de la Ley 5662, 13 bis de su Ley de Creación y el Decreto Ejecutivo 17477, el IMAS
puede fijar la metodología de selección
con criterios eficiencia y eficacia, velando por la protección del interés
superior de los menores de edad beneficiarios de la Red de Cuido y Desarrollo
Infantil;
e)
La reducción
del ámbito sustantivo de protección del derecho reconocido a los niños y niñas
en condición de vulnerabilidad, sólo puede realizarse cuando ha quedado
demostrado que la situación de pobreza que ameritó el reconocimiento inicial
del derecho, ha sido superada de manera permanente. De lo contrario, el IMAS
estaría propiciando una regresividad de sus derechos fundamentales, sin una
razón objetiva y en perjuicio de su interés superior.
f)
Por tanto, si
existe riesgo de regresión en el estado de pobreza y en el ejercicio de los
derechos fundamentales de los menores de edad involucrados, se justificaría
legalmente la permanencia de la ayuda de la institución, sea de manera temporal
o a través de otras formas como el copago. Tal posibilidad debe ser ejercida
por parte del IMAS de manera razonable, a través de criterios técnicos y en
resguardo de los fondos públicos y su fin asignado por ley.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
C-062-2020
FIN LEGAL DEL IMAS. DESTINO
ESPECÍFICO RECURSOS DEL IMAS. RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL.
LÍNEA DE POBREZA. PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD. INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR.
El señor Juan Luis Bermúdez Madriz, Presidente Ejecutivo del IMAS solicita que nos refiramos a lo siguiente:
“¿Puede
el IMAS, en razón de su fin institucional de resolver el problema de la pobreza
y con fundamento en el interés superior del niño, en prevención de un potencial
fraude de ley, establecer y aplicar un mecanismo para garantizar la
sostenibilidad del servicio de cuido a favor de las personas menores de edad de
hogares que, recibieron aprobación del beneficio de Cuidado y Desarrollo
Infantil cuando se encontraban en condición de pobreza o pobreza extrema, pero
de los cuales puede comprobarse que a pesar de haber superado la línea de
ingresos que define dicha condición, no cuentan con los recursos autónomos
suficientes para pagar dicho servicio, haciendo de la suspensión o revocatoria
del beneficio una amenaza de regresión de la familia u hogar a la condición
originaria de pobreza?
Mediante dictamen C-062-2020 del 20 de febrero 2020, suscrito por Silvia
Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente:
a)
Según lo dispuesto en las leyes N° 4760 y N° 5662, el
IMAS es un organismo descentralizado del Estado con personería jurídica, que
tiene como fin resolver el problema de la pobreza. Por tanto, los recursos que
le han sido asignados de diferentes fuentes y del FODESAF, sólo pueden ser
utilizados para aquellas personas que se encuentren en situación de pobreza o
pobreza extrema;
b)
Por tanto, los centros de la Red Nacional de Cuido
y Desarrollo Infantil creados mediante Ley N° 9220, que operen bajo subsidios
parciales o totales del IMAS, sólo
pueden ser destinados a atender a aquella población que se encuentre en
situación de pobreza o pobreza extrema;
c)
No obstante lo anterior,
en virtud del fin legal asignado al IMAS que es acabar de manera definitiva con
la situación de pobreza, dicha institución se encuentra obligada a tomar todas las medidas necesarias que permitan
garantizar que los beneficiarios que han salido de la línea de pobreza, no
regresen al estado original como consecuencia de la revocatoria de los
subsidios originalmente otorgados;
d)
A partir de
lo dispuesto en el numeral 5 de la Ley 5662, 13 bis de su Ley de Creación y el Decreto Ejecutivo 17477, el IMAS
puede fijar la metodología de selección
con criterios eficiencia y eficacia, velando por la protección del interés
superior de los menores de edad beneficiarios de la Red de Cuido y Desarrollo
Infantil;
e)
La reducción
del ámbito sustantivo de protección del derecho reconocido a los niños y niñas
en condición de vulnerabilidad, sólo puede realizarse cuando ha quedado
demostrado que la situación de pobreza que ameritó el reconocimiento inicial
del derecho, ha sido superada de manera permanente. De lo contrario, el IMAS
estaría propiciando una regresividad de sus derechos fundamentales, sin una
razón objetiva y en perjuicio de su interés superior.
f)
Por tanto, si
existe riesgo de regresión en el estado de pobreza y en el ejercicio de los
derechos fundamentales de los menores de edad involucrados, se justificaría
legalmente la permanencia de la ayuda de la institución, sea de manera temporal
o a través de otras formas como el copago. Tal posibilidad debe ser ejercida
por parte del IMAS de manera razonable, a través de criterios técnicos y en
resguardo de los fondos públicos y su fin asignado por ley.