Dictamen : 144 - del 20/04/2020

20 de abril del 2020

C-144-2020

Licenciada

María Eugenia Barquero Paniagua

Auditora Interna

Ministerio de Gobernación y Policía

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio AI-0506-2019, fechado 10 de octubre del 2019, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con lo siguiente:

“Con la finalidad de tener claridad, sobre el tratamiento del Salario Escolar, respetuosamente se solicita el criterio técnico, en cuando si el salario escolar devengado mensualmente, corresponde o no, ser considerado para determinar el salario promedio de los últimos seis meses, utilizado para calcular las prestaciones que legalmente corresponda otorgar a las personas que se jubilan.”

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

No obstante, es importante advertir que para futuros requerimientos se debe tomar en cuenta que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa.

Realizadas las anteriores acotaciones, a continuación, se procederá a evacuar la interrogante planteada por la consultante, tomando como base tanto nuestra jurisprudencia administrativa como judicial sobre el salario escolar.

I.- Sobre lo consultado:

En primer lugar, esta Procuraduría ha establecido que el salario escolar tuvo su origen en la retención de una parte de los incrementos salariales acordados para los servidores públicos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y por la Autoridad Presupuestaria. Esas retenciones se iniciaron durante el período comprendido entre 1994 y 1998, de manera tal que, al finalizar ese lapso, cada trabajador amparado a esos regímenes mantiene acumulados incrementos salariales que sumados equivalen a un salario mensual. (entre muchos otros ver el dictamen no. C-018-2019 de 23 de enero de 2019)

Concretamente, en el dictamen C-328-2019 del 7 de noviembre de 2019, indicamos que el salario escolar constituye una especie de «ahorro obligatorio» del servidor, quien durante cierto período ha visto disminuido su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida. Es decir, se realizan retenciones mensuales al salario del servidor y se cancelan de forma diferida en el mes de enero de cada año.

Por su parte, al analizar las características del salario escolar y la forma en que opera su pago, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

“…es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado ‘salario escolar’ es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.” (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional, sentencia n.° 722-98 de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998, reiterada, entre otras, en las sentencias 3286-2005 de las 16:31 horas del 29 de marzo del 2005 y en la 2868-2011 de las 11:15 horas del 4 de marzo del 2011).

A mayor abundamiento, la Sala Segunda en la Resolución 2019-001249 de las nueve horas cincuenta minutos del diecisiete de julio del 2019, hizo un recuente histórico sobre el salario escolar, que a pesar de lo extenso de la cita es conveniente citar debido al análisis allí efectuado:

“… En la sentencia n.º 1232, de las 10:00 horas del 4 de noviembre de 2015, esta Sala hizo un recuento histórico del salario escolar, para lo cual indicó: “El antecedente normativo de este componente salarial en el sector público es el Acuerdo de Política Salarial para el Sector Público, suscrito por los representantes de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público el 23 de julio de 1994, en donde se establece como uno de los principales componentes de la política de salarios crecientes, el salario escolar. A partir de ese Acuerdo, la Dirección General de Servicio Civil dictó la resolución DG-062-94 de 5 de agosto de 1994, en la que se conceptuó al salario escolar como un ajuste adicional al aumento de salarios otorgado a partir del 1° de julio de 1994, consistente en un porcentaje del salario nominal que sería pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año. En esa resolución se dispuso: ‘Artículo 1°- Crear un componente salarial denominado ‘Salario Escolar’ el cual consistirá en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador. El mismo será acumulativo y se regirá de conformidad con lo siguiente: a. A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1994, se calculará como un sobresueldo equivalente a un uno veinticinco por ciento (1.25%) del salario nominal mensual y el pago del mismo corresponderá al acumulado de dicho período. b. Para efectos del cálculo del sobresueldo que aquí se crea, se tomarán en cuenta los salarios devengados por el trabajador en el período correspondiente, exceptuando en dicho salario nominal, otros componentes salariales que también dependan y/o se calculen en función del monto del salario total del servidor. Artículo 2°. Este componente salarial está sujeto a las cargas sociales de ley’. Por su parte, mediante resolución AP-34-94, de 26 de agosto de 1994, la Autoridad Presupuestaria hizo extensiva esa resolución a las instituciones y empresas públicas cubiertas bajo su ámbito. Ese acuerdo dice expresamente: ‘CONSIDERANDO: …/… Que la Autoridad Presupuestaria facultada por su Ley de Creación y los Lineamientos Generales de Política Salarial y Empleo para 1994, considera conveniente hacer extensiva la Resolución DG-062-94, a las Instituciones y Empresas Públicas cubiertas bajo su ámbito… DISPONE: ‘Crear un componente salarial denominado Salario Escolar, que consiste en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador. 2.- El porcentaje será acumulativo y se regirá de conformidad con lo siguiente: a- A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1994, se calculará como un sobresueldo equivalente al 1.25% (uno veinticinco por ciento) del salario nominal mensual y se hará un solo pago en el mes de enero de 1995, correspondiente a dicho período. b.- Salario nominal es la suma del salario base, aumentos anuales, dedicación exclusiva o prohibición y carrera profesional. 3.- Este componente salarial será presupuestado en una subpartida denominada ‘Salario Escolar’ en la partida Servicios Personales y está sujeto a las cargas sociales de ley…’. Con ocasión de la resolución DG-062-94, en fecha 9 de setiembre de 1994, el Departamento de Salarios e Incentivos de la mencionada Dirección General de Servicio Civil, emitió la circular SI-04-94-0, en la cual se definió: ‘Salario Escolar: plus salarial que se acumula en forma anual, consiste en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador. Salario Nominal: todos los componentes del salario que le corresponden al servidor por el desempeño de un puesto, excepto las sumas adicionales que se reconozcan en función misma del salario nominal, excluye el salario en especie’. En virtud de una serie de dudas planteadas, la Dirección General de Servicio Civil dictó la resolución DG-005-95 de 9:00 horas de 12 de enero de 1995, mediante la cual modificó los artículos 1° y 2°citados, en el siguiente sentido: ‘Artículo 1°. Crear el ‘Salario Escolar’, el cual consistirá en un porcentaje calculado sobre el salario de cada servidor, el mismo será acumulativo y se regirá de conformidad con lo siguiente: a. A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre del mismo año, éste corresponde a un porcentaje de uno veinticinco (1.25%) adicional al aumento general otorgado a partir del 1° de julio de 1994, con lo cual se completa el 8% de aumento acordado, en la negociación salarial del Sector Público para el segundo semestre de 1994. B. Para efectos de cálculo se tomarán en consideración los mismos componentes salariales que se utilizan para determinar el aguinaldo. Artículo 2°. El ‘Salario Escolar’ está sujeto a las cargas sociales de ley’. A partir de esa resolución DG-005-95 el cálculo del salario escolar se realiza tomando en consideración los mismos componentes salariales que se utilizan para calcular el aguinaldo, y sobre la base de estos se fija un porcentaje que se paga en el mes de enero del año siguiente, y que para esa época se fijó en un 1.171%. Posteriormente, la misma Dirección emitió otras resoluciones a través de las cuales se fue aumentando gradualmente el porcentaje de cálculo del beneficio hasta un 3.58% del salario total (mediante resolución de la Dirección General de Servicio Civil DG-054-96 de las 16:00 horas del 3 de julio de 1996); y finalmente se incrementó una vez más, fijándolo en un 8.19% del salario total; porcentaje con el que se calcula este extremo en las relaciones de empleo público hasta el día de hoy (esto a partir de 1998, en virtud de lo dispuesto por la resolución de la Dirección General de Servicio Civil DG-136-97 de las 14:30 horas del 5 de diciembre de 1997), prescrita en estos términos: ‘Artículo 1.- Modifíquese la Resolución DG-041-97 del 01-07-97, de forma que se incremente el porcentaje de salario escolar en un uno cincuenta y ocho por ciento (1,58%), adicional al seis setenta y cinco por ciento (6,75%) existente, con lo cual se completa un ocho punto treinta y tres por ciento (8,33%) mensual que corresponde a un salario anual de manera que este beneficio ajustado de acuerdo con la metodología definida al efecto, queja fijado en un ocho diecinueve por ciento (8,19%) del salario total de los servidores públicos. Artículo 2. La aplicación de este porcentaje de acuerdo con la metodología establecida en el Oficio SI-002-95 es sobre todas las sumas que legalmente se tengan como salario. Artículo 3. Para efectos de pago este beneficio se establece como un acumulado mensual (de enero a diciembre) sobre el salario total, pagadero en el mes de enero de cada año”. De especial importancia resulta mencionar que esas resoluciones se vieron plasmadas en el decreto ejecutivo número 23907-H, el cual dispuso: “Se adiciona a la Partida de Servicios Personales el rubro Salario Escolar, para identificar el gasto por ajuste adicional, para los servidores activos, el aumento de salario otorgado a partir del 1° de julio de 1994, que consiste en un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa en el mes de enero de cada año”. Como se desprende de lo anterior, el verdadero origen del salario escolar no fue propiamente la referida resolución DG-062-94 de 5 de agosto de 1994 de la Dirección General de Servicio Civil, sino que esta se dictó con fundamento en un “Acuerdo de Política Salarial para el Sector Público” suscrito el 23 de julio de 1994 por los representantes de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, en virtud de la cual, esta figura se estableció como uno de los principales componentes de la política de salarios crecientes del gobierno de turno, tal como se infiere de los considerandos de la mencionada resolución, y cuyo fin era incrementar el poder de compra de los salarios y adecuarlos a la realidad económica frente a la inflación, como un apoyo económico a las familias para afrontar los gastos del proceso educativo de sus integrantes. Ese acuerdo de política salarial se fue adaptando a las distintas normativas internas de las instituciones públicas y finalmente se incluyó en un decreto ejecutivo general, como se explicó anteriormente. Lo anterior es razonable si se estima que el Estado debe actuar de conformidad con el principio de legalidad que comprende, en uno de sus mayores niveles jerárquicos, a las normas constitucionales, entre ellas, el artículo 50 de la Constitución Política que establece el deber del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, mediante la organización y estímulo de la producción y el más adecuado reparto de la riqueza…” (El subrayado no es del original)

Bajo esta inteligencia, y sobre el tema consultado la Contraloría General de la República en el oficio DJ-0212-2018 del 28 de febrero de 2018 señaló que el monto a pagar por salario escolar no responde a un monto adicional o extraordinario pagado por el Estado, de manera que siempre se concebirá como un pago diferido dado en el mes de enero de cada año, monto que debe ser tomado en consideración para el cálculo de derechos laborales.[1]

Ergo, de ninguna manera el salario escolar puede entenderse como un pago adicional o extraordinario al salario recibido de forma ordinaria por los servidores, sino que corresponde a una parte de su salario mensual, que es retenido y pagado de forma diferida en una fecha específica posterior (mes de enero de cada año).

En palabras de nuestro máximo Tribunal Constitucional el salario escolar “es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.”

Coincidiendo con lo dicho, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señala que el salario escolar " ... es un porcentaje del salario nominal de los servidores, que retiene el patrono y acumula para ser pagado de forma diferida en el mes de enero del año siguiente"(Resolución Nº 001100-F-Sl-2010 de las catorce horas treinta minutos del catorce de setiembre de dos mil diez.) (Dictamen C-001-2018 del 8 de enero del 2018)

En suma, en atención a su interrogante debemos indicar que por la naturaleza salarial que ostenta el denominado “salario escolar”, dicho monto debe ser tomado en cuenta para el cálculo de las prestaciones legales y por ende debe ser considerado para determinar el salario promedio de los últimos seis meses, utilizado para calcular las prestaciones que legalmente corresponden otorgar a las personas que se acogen a su derecho jubilatorio.

II.- Conclusión:

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Consultivo concluye que:

Por la naturaleza salarial que ostenta el denominado “salario escolar”, dicho monto debe ser tomado en cuenta para el cálculo de las prestaciones legales y por ende debe ser considerado para determinar el salario promedio de los últimos seis meses, utilizado para calcular las prestaciones que legalmente corresponden otorgar a las personas que se acogen a su derecho jubilatorio.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

Yav/sgg

[1] Dicha posición es la misma que se sigue en el oficio de ese Órgano Contralor DJ-0145-2017 del 9 de febrero del 2017 que adjunta la señora Auditora Interna a su consulta y que en lo de interés señala: “Se advierte además, en dichos oficios, que el monto a pagar por salario escolar no responde a un monto adicional o extraordinario pagado por el Estado; sino que, es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio (al respecto ver las resoluciones de la Sala Constitucional Nº 722 de las 12:09 horas del 06 de febrero de 1998, Sala Segunda Nº 309 de las 09:25 horas del 06 de mayo de 2005, Nº 833 de las 09:40 horas del 12 de octubre de 2011 y de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo Nº 2036-2009 de las 08:00 horas del 22 de setiembre del 2009).

(…)

4. Por la naturaleza salarial que ostenta el denominado salario escolar, dicho monto debe ser tomado en cuenta para el cálculo de derechos laborales y retención de cargas sociales, no así respecto del impuesto sobre la renta, del cual está exonerado por norma legal.”