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Dictamen : 098 - del 20/03/2020
20 de marzo de 2020
C-098-2020
Señora
Elibeth Venegas
Villalobos
Alcaldesa
Municipalidad de Pococí
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, damos respuesta a su oficio no. DA-289-2020, mediante el cual
requiere nuestro criterio jurídico sobre la siguiente interrogante:
“1.
Siendo que estamos frente a un evidente cambio normativo, en materia de
finanzas públicas, ¿puede una municipalidad autorizar aportes con recursos
públicos, fundamentados en una convención colectiva (tales como becas, lentes,
y gastos fúnebres de parientes de funcionarios, uniformes y útiles escolares),
cuando el trámite se inició estando vigente ese cuerpo normativo, pero la
materialización del pago se realizaría posterior a su vencimiento?
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni
que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).
En
cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige
a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin
referirse a un caso concreto ni a una situación particular de una persona o un
bien determinado. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir
un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría
la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas
sobre asuntos específicos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra
función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden.
(Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de
2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017,
OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019,
entre muchos otros).
En el caso que nos ocupa, si bien es cierto la consulta que nos formula
es en términos abstractos, en los criterios adjuntos se hace referencia al
reconocimiento de beneficios de la convención colectiva a tres funcionarias
municipales y la verificación de requisitos de una funcionaria con el nombre y
puesto que ostenta.
Por tanto, de dar respuesta a su consulta con los criterios que la
acompañan, estaríamos refiriéndonos a solicitudes concretas y específicas que
han sido planteadas ante la Municipalidad, lo cual, como ya se advirtió, escapa
a nuestra función consultiva. (En similar sentido, véanse los dictámenes nos.
C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020 de
9 de enero de 2020).
Por otra parte, en cuanto al segundo requisito expuesto, debe tenerse en
cuenta que éste es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica, que dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de
los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo
el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.”
Al respecto, hemos indicado que el
criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos
los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que
dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de
julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales
finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el
jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre
los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe
legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de
cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya
sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que
luego van a ser consultados a la Procuraduría.
En esta ocasión, se indica que adjunta
el informe no. IJ-27-AGO-2019 del Departamento de Servicios Jurídicos de la
Municipalidad, pero en realidad se trata de la transcripción de un acuerdo del
Concejo Municipal, sesión ordinaria no. 10 del 11 de febrero de 2020, remitido
al Despacho de la Alcaldía en oficio SMP-166-2020, en el que conocen el citado
informe; y, además no fue emitido específicamente con ocasión de responder la
duda que se nos plantea. Así como tampoco el informe IJ-04-FEB-2020 ni el
oficio SJI-030-FEB-2020, contesta directamente la pregunta específica que se
nos plantea. Por el contrario, como ya se indicó, esos
criterios hacen referencia a solicitudes o casos concretos, y no responden la
pregunta que finalmente se nos plantea.
Por esa razón,
los criterios adjuntos no poseen las características
que debe reunir el criterio legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica, pues, como se indicó, éste debe responder las preguntas que
finalmente se nos remiten, en caso de que, aún con ese criterio, el jerarca
considere que persiste la necesidad de requerir nuestro criterio vinculante.
Con fundamento en todo lo expuesto, su gestión es
inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el
criterio requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez Sandra
Paola Ross Varela
Procuradora Abogada
de Procuraduría
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. CASO CONCRETO. CRITERIO LEGAL INSUFICIENTE.
La señora Elibeth Venegas Villalobos, Alcaldesa de la Municipalidad de Pococí, mediante oficio no. DA-289-2020, requiere nuestro criterio jurídico sobre la siguiente interrogante:
“1. Siendo
que estamos frente a un evidente cambio normativo, en materia de finanzas
públicas, ¿puede una municipalidad autorizar aportes con recursos públicos,
fundamentados en una convención colectiva (tales como becas, lentes, y gastos
fúnebres de parientes de funcionarios, uniformes y útiles escolares), cuando el
trámite se inició estando vigente ese cuerpo normativo, pero la materialización
del pago se realizaría posterior a su vencimiento?
Esta Procuraduría, en dictamen
no. C-098-2020 de 20 de marzo de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth
León Rodríguez y la abogada de Procuraduría Sandra Paola Ross Varela, concluyen
que:
La consulta resulta inadmisible
porque:
En el caso que nos
ocupa, si bien es cierto la consulta que nos formula es en términos abstractos,
en los criterios adjuntos se hace referencia al reconocimiento de beneficios de
la convención colectiva a tres funcionarias municipales y la verificación de
requisitos de una funcionaria con el nombre y puesto que ostenta.
Por otra parte, se indica que adjunta el informe no. IJ-27-AGO-2019 del Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad, pero en realidad se trata de la transcripción de un acuerdo del Concejo Municipal, sesión ordinaria no. 10 del 11 de febrero de 2020, remitido al Despacho de la Alcaldía en oficio SMP-166-2020, en el que conocen el citado informe; y, además no fue emitido específicamente con ocasión de responder la duda que se nos plantea. Así como tampoco el informe IJ-04-FEB-2020 ni el oficio SJI-030-FEB-2020, contesta directamente la pregunta específica que se nos plantea. Por el contrario, como ya se indicó, esos criterios hacen referencia a solicitudes o casos concretos, que no responden lo consultado. Por esa razón, los criterios adjuntos no poseen las características que debe reunir el criterio legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.