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Dictamen : 121 - del 03/04/2020
03 de abril de 2020
C-121-2020
Señor
Marvin Urbina Jiménez
Auditor Interno
Municipalidad de Golfito
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. MG-AI-049-2020, recibido en la
Procuraduría el 23 de marzo del año en curso, mediante el cual se refiere a
nuestro dictamen no. C-094-2020 y solicita
la reconsideración de alguna de las solicitudes, ya que todas tienen que ver
con el que hacer de la de Auditoria Interna y solamente serán utilizadas como
insumo en informes de control interno.”
En el dictamen C-094-2020 se declararon inadmisibles
varias consultas planteadas por el señor Auditor, en las que se requería
nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con el régimen de zona
marítimo terrestre, patentes comerciales, construcciones, caminos cantonales y
el cobro de licencias y servicios municipales y la ejecución de recursos.
Concretamente, se indicó que si bien en esas notas se dispuso que en el plan de trabajo
de esa auditoria se contempla efectuar advertencias a la administración, de
conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no.
8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la
Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las
competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de
consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de
admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún
estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.
En consecuencia, al no haberse acreditado que las
consultas formuladas estén relacionadas con asuntos de fondo contemplados en el
plan de trabajo que se está ejecutando en la Municipalidad, las consultas
fueron declaradas inadmisibles.
Ante su solicitud, debemos indicar que la reconsideración de
nuestros dictámenes se encuentra expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica
(no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) y está concebida como un procedimiento
formal y excepcional, previsto para aquellos casos en los que, cuando esté de
por medio el interés público, la administración consultante pueda requerir ante
el Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen
particular.
Para requerir la dispensa del
Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber solicitado la
reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe haber sido
denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al efecto.
Concretamente, el artículo 6° citado dispone:
“Artículo 6°.- Dispensa en el acatamiento de dictámenes:
En asuntos
excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los
dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que
deberá publicarse en el diario oficial "La
Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad
pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito
para ejecutar la resolución.
Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar
reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo
del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de
Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro
de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno
para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”
Con base en lo anterior, la
reconsideración de nuestros dictámenes está prevista para asuntos
excepcionales, en los que, por razones de interés público, la administración
estime pertinente solicitar la dispensa de uno de nuestros criterios. Y así lo
hemos señalado en varias oportunidades:
“De entrada,
nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es
cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de
nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional
por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad
pública o la relaciones exteriores.
Lo anterior
es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un
remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino
un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo
pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un
dictamen de este Órgano Superior Consultivo.
(…)
Luego, debe
señalarse que el instituto de la dispensa –que libera a los órganos
consultantes de la vinculancia de los dictámenes de
la Procuraduría General- no constituye una instancia de revisión de la
legalidad del criterio de la Procuraduría General.
Por el
contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente
motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una
ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad
en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que
amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.” (Dictamen no. C-042-2015 de 2
de marzo de 2015. En igual sentido, véanse los
pronunciamientos Nos. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012, C-056-2014 de 26 de
febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo
de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre otros).
Tratándose de asuntos excepcionales y de una gestión
que puede llegar a instancias del Consejo de Gobierno, es lógico entender que
se trata de un trámite previsto para la dispensa de criterios de fondo, no así,
de criterios de forma o de admisibilidad de las consultas, tal y como ya lo
hemos indicado:
“En
el presente caso no resulta de aplicación el numeral n.° 6 de nuestra Ley
Orgánica, ya que los supuestos fácticos que en él se regulan suponen un
pronunciamiento obligatorio sobre el fondo, el cual resulta vinculante para la
Administración consultante. No así cuando se trata de un rechazo de la consulta
a causa de la falta de requisitos de admisibilidad, donde no existe un
pronunciamiento vinculante sobre la aplicación e interpretación de una norma
del ordenamiento jurídico. En este supuesto, no hay nada que dispensar, pues
nunca se abordó el tema de fondo.” (Dictamen
no. C-136-2006 de 3 de abril de 2006. En sentido similar véase el dictamen
C-056-2014 de 6 de febrero de 2014).
Con
base en lo expuesto, las solicitudes de reconsideración de nuestros criterios
relativos a asuntos de admisibilidad, son improcedentes. Y, por tanto, su
gestión, al requerir la reconsideración de un criterio que declaró la
inadmisibilidad de varias consultas, no puede ser admitida. (En similar sentido
véase nuestro dictamen no. C-079-2020 de 4 de marzo de 2020).
Además
de lo anterior, debe señalarse que ha sido criterio de esta Procuraduría que la
facultad de solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes, es una
facultad exclusiva de los jerarcas de la administración activa. Concretamente,
hemos señalado que:
“Debe reiterarse lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015,
en el sentido de que los auditores carecen de la atribución de pedir la
reconsideración de los dictámenes que la Procuraduría General emita. Esto por
supuesto conlleva a que los auditores tampoco tengan la facultad de pedir la
revisión de dichos dictámenes. Esto en el tanto pedir la revisión de un
dictamen de la Procuraduría General es para todos efectos prácticos, lo mismo
que requerir su reconsideración.
(…)
Es decir que el
órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el
órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia
administrativa- sino que además ha de ser
también un órgano con la capacidad jurídica y competencia de hacer las
valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para, eventualmente,
requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno.
(…)
Ahora bien,
conviene reiterar lo ya dicho arriba en el sentido de que si bien el artículo 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le
permite a los auditores internos consultar directamente, lo cierto es que éstos
carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de
reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo
6 de esa misma Ley.
En efecto, es
oportuno insistir que la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes
de la Procuraduría General, es una atribución exclusiva de los jerarcas de las
respectivas administraciones activas, pues sólo ellos están facultados también
para pedir la dispensa de los dictámenes ante el Consejo de Gobierno.
En este orden
de ideas, entonces, cabe reiterar que la facultad de consultar de los auditores
está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del
organismo que controla y del cual forma parte, por lo cual no vinculan a la
administración de la cual dependan jerárquicamente y sin que puedan, las
auditorías, pedir la dispensan del dictamen, por lo cual carecen, como es lógico,
de la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes que emita la
Procuraduría General, aún aquellos emitidos a su solicitud.” (Dictamen no. C-048-2018 de 9 de
marzo de 2018. En similar sentido véanse los dictámenes nos. C-342-2019 de 21
de noviembre de 2019, C-036-2020 de 6 de febrero de 2020, entre otros).
Por todo lo expuesto, la solicitud de reconsideración
planteada es inadmisible. Y, en consecuencia, debe reiterarse que al plantearse
las consultas que fueron declaradas inadmisibles no se acreditó, por parte del
consultante, el ligamen existente entre las preguntas formuladas y la ejecución
del plan de trabajo de la Auditoría.
En
caso de que el consultante estime que las consultas formuladas sí atienden a
asuntos programados en el plan de trabajo de la auditoría, debe presentar
nuevamente las consultas, acreditando y especificando, en cada caso, cuál es
ese ligamen, pues no es tarea de la Procuraduría suplir esa omisión y analizar
el plan de trabajo, ni instrumentos asociados, para determinar ese ligamen.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. IMPROCEDENTE SOLICITAR LA RECONSIDERACIÓN EN ASUNTOS DE
ADMISIBILIDAD. FALTA DE LEGITIMACIÓN DEL AUDITOR INTERNO DE REQUERIR LA
RECONSIDERACIÓN, FACULTAD EXCLUSIVA DE ADMINISTRACIÓN ACTIVA. ARTÍCULO 6 DE LA
LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. NO
LIGAMEN PLAN DE TRABAJO.
El señor Marvin Urbina Jiménez, Auditor Interno, Municipalidad de Golfito, se refiere a nuestro dictamen no. C-094-2020 y solicita la reconsideración de alguna de las solicitudes, ya que todas tienen que ver con el que hacer de la Auditoria Interna y solamente serán utilizadas como insumo en informes de control interno.”
Esta Procuraduría, en dictamen no.
C-121-2020 de 3 de abril de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León
Rodríguez, concluye que:
La consulta resulta inadmisible porque:
La reconsideración de
nuestros dictámenes está prevista para asuntos excepcionales, en los que, por
razones de interés público, la administración estime pertinente solicitar la dispensa
de uno de nuestros criterios, es decir, para que una gestión pueda llegar a
instancias del Consejo de Gobierno, es lógico entender que se trata de un
trámite previsto para la dispensa de criterios de fondo, no así, de criterios
de forma o de admisibilidad de las consultas, porque las solicitudes de
reconsideración de nuestros criterios relativos a asuntos de admisibilidad, son
improcedentes. (En similar sentido véase nuestro dictamen no. C-079-2020 de 4
de marzo de 2020).
Además, debe señalarse
que ha sido criterio de esta Procuraduría que la facultad de solicitar la
reconsideración de nuestros dictámenes, es una facultad exclusiva de los
jerarcas de la administración activa.
Finalmente, debe reiterarse que al plantearse las consultas que fueron declaradas inadmisibles no se acreditó, por parte del consultante, el ligamen existente entre las preguntas formuladas y la ejecución del plan de trabajo de la Auditoría.