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Dictamen : 112 - del 31/03/2020
31 de marzo de 2020
C-112-2020
Señor
Edel Reales Noboa
Presidente de la
Junta Directiva
Colegio
Profesional de Ciencias Políticas
y Relaciones
Internacionales
Estimado señor:
Con la aprobación del
Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.
CPCPRI-056-2020 de 24 de marzo de 2020, mediante el cual nos indica que la
Junta Directiva de ese Colegio, por acuerdo tomado en la sesión no. 474 de 20
de marzo, decidió requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:
1. ¿Es jurídicamente viable que, ante las razones de necesidad y
emergencia nacional que vive el país ante la pandemia del Coronavirus COVID-19
se pueda, por una única vez y hasta el plazo del Decreto de Emergencia
Nacional, prorrogar el plazo de los actuales nombramientos de los miembros de
la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas y
Relaciones Internacionales? Lo anterior, con el fin de evitar un cierre técnico
o parálisis institucional ante la ausencia de nombramientos para constituir al
jerarca (Junta Directiva).
2. ¿Puede el Tribunal de Elecciones Internas del Colegio adoptar
disposiciones para prolongar el plazo de nombramiento de las actuales
autoridades de la Junta Directiva?
3. ¿Puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar mecanismos
electrónicos para que se lleven a cabo las designaciones de miembros de la
Junta Directiva del Colegio ante la presentación de una única papeleta de
candidaturas a los cargos de elección que deben realizarse este año 2020?
Como
antecedentes de la consulta se indica que mediante publicación en La Gaceta se
convocó a asamblea general ordinaria a realizarse el 28 de marzo pasado. No
obstante, ante la crisis sanitaria generada por el COVID-19 y en virtud de la
directriz del Ministerio de Salud de cancelar toda actividad que implique
aglomeraciones, la asamblea fue suspendida.
Se
indica, además, que esa asamblea resulta de particular relevancia porque en
ella se deben elegir los puestos de la Presidencia, Secretaría, Tesorería,
Vocalía y la Fiscalía Suplente. Puesto que los nombramientos actuales vencen el
31 de marzo y al no poderse realizar las nuevas designaciones, se corre el
riesgo de que la Junta Directiva se encuentre sin quórum estructural ni
funcional a partir del 1° de abril de 2020.
Considerando
la trascendencia y urgencia del tema expuesto para el ente consultante, se
tiene como válida la justificación dada en cuanto a la omisión de adjuntar el
criterio legal sobre el tema cuestionado, y, por tanto, se admite la consulta.
Para responder las
preguntas planteadas debemos partir de que el artículo 19 de la Ley Orgánica de
ese Colegio (no. 9614 de 20 de setiembre de 2018), dispone que la Asamblea General es su
órgano máximo, y que, cada año se celebrará una asamblea general
ordinaria para renovar la mitad de los miembros de la Junta Directiva, para
conocer los informes que presenten la Junta Directiva y la Fiscalía, conocer y
aprobar el presupuesto anual ordinario, discutir mociones que presenten sus
miembros, así como otros asuntos relacionados con el Colegio.
Luego,
en el artículo 20 se establece que la asamblea general ordinaria tendrá lugar
una vez durante el mes de marzo de cada año, de conformidad con el calendario
que la Junta Directiva establezca; se sesionará en primera convocatoria con un
cuórum de la mitad más uno de los miembros activos, y de no reunirse el cuórum
señalado, se procederá a celebrar la asamblea en segunda convocatoria,
válidamente, media hora después de la primera, en cuyo caso constituirán cuórum
los miembros activos presentes. Sobre la convocatoria, el artículo 22 establece
que las asambleas generales ordinarias y extraordinarias serán convocadas por
medio de una publicación en el diario oficial La Gaceta, en un periódico de
circulación nacional y en medios digitales, y que, la publicación deberá
hacerse al menos quince días naturales antes de celebrarse la Asamblea e
incluir el día, la hora, el lugar y el orden del día.
En
cuanto a los temas que deben conocerse en la asamblea general ordinaria, el
artículo 23 dispone que serán, al menos, el informe de la Presidencia, la
Tesorería y la Fiscalía; el nombramiento de la Junta Directiva y de la
Fiscalía, cuando correspondan; la aprobación de la propuesta del presupuesto
anual; las iniciativas de los miembros activos; y, la aprobación, adición o
derogatoria del Código de Deberes Éticos y Morales de los Profesionales en
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales.
Luego, el artículo 27 indica que la
Junta Directiva
funcionará durante un período de dos años que iniciará el 1º de abril de cada
año y se renovará de la siguiente manera: en el primer año la vicepresidencia,
la segunda y tercera vocalías y el siguiente año la presidencia, secretaría,
tesorería y primera vocalía.
Y, por último, interesa señalar que
las funciones del Tribunal Electoral, según el artículo 17, son elaborar y reformar el
Reglamento de Elecciones Internas del Colegio, que regulará todos los procesos
de elección que deban realizarse en él; dirigir, controlar, efectuar el
escrutinio y declarar a los ganadores de todas las elecciones internas; y
cualesquier otra que le asignen las leyes y los reglamentos.
Ahora
bien, lo cierto es que la Ley 9614 no contiene disposiciones concretas que establezcan
supuestos en los que pueda posponerse la asamblea general ordinaria ni que
contemplen la posibilidad de prorrogar los nombramientos de los miembros de la
Junta Directiva cuya elección deba llevarse a cabo en esa asamblea. Es decir,
la Ley no prevé disposiciones que permitan determinar cómo debe procederse ante
una declaratoria de emergencia nacional como la dispuesta mediante el Decreto
Ejecutivo no. 42227 de 16 de marzo de 2020 ni ante las medidas administrativas
temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la
alerta sanitaria por COVID-19 adoptadas
mediante Decreto Ejecutivo no. 42221 de 10 de marzo de 2020 que impliquen la suspensión de una asamblea
ordinaria en la cual deben elegirse cargos cuyos nombramientos están próximos a
vencer.
Por ello,
resulta necesario analizar las disposiciones de ambos Decretos, junto con el
marco normativo que los respalda, la necesaria sujeción del Colegio Profesional
a sus disposiciones y la solución que a la situación planteada ofrece el
ordenamiento jurídico.
Mediante el artículo 1° del Decreto no.
42227, se decretó el estado de emergencia nacional en todo el territorio de la
República de Costa Rica, debido a la situación de emergencia sanitaria
provocada por la enfermedad COVID-19. De acuerdo con este Decreto, la
declaratoria de emergencia sanitaria comprende toda la actividad administrativa
del Estado cuando sea estrictamente necesario para resolver las imperiosas
necesidades de las personas y proteger los bienes y servicios cuando
inequívocamente exista el nexo de causalidad entre el hecho provocador del
estado de emergencia y los daños provocados en este efecto.
Además
de lo anterior, el artículo 33 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención
de Riesgo (no. 8488 de 22 de noviembre de 2005) establece que todas las todas
las dependencias, las instituciones públicas y los gobiernos locales estarán
obligados a coordinar con la Comisión Nacional de Emergencias y colaborar de
forma efectiva con la Declaratoria de Emergencia decretada al efecto por el
Poder Ejecutivo. Esa misma Ley establece, en su artículo 34, que el Poder
Ejecutivo puede decretar restricciones sobre habitabilidad, tránsito e
intercambio de bienes y servicios en las regiones del territorio nacional
afectado por una emergencia.
Por su parte, el artículo 169 de la Ley
General de Salud (no. 5395 de 30 de octubre de 1973), establece que, en caso de
peligro de epidemia o de epidemia declarados por el Poder Ejecutivo, toda
persona, y, particularmente los funcionarios de la administración pública,
tienen el deber de colaborar activamente con las autoridades de salud.
Esa misma Ley, en su artículo 367,
dispone que el Ministerio de Salud puede declarar cualquier zona del territorio
nacional, de forma extraordinaria y de modo temporal, bajo control sanitario,
y, establecer las medidas necesarias para extinguir o evitar la propagación de
la epidemia:
“ARTICULO 367.- En caso de
peligro de epidemia, el Ministerio podrá declarar como epidémica sujeta al
control sanitario, cualquier zona del territorio nacional y determinará las
medidas necesarias y las facultades extraordinarias que autorice totalmente a
sus delegados para extinguir o evitar la propagación de la epidemia. Salvo
declaración en contrario, las facultades y medidas extraordinarias se
entenderán caducas treinta días después de presentarse el último caso epidémico
de la enfermedad.”
Bajo
ese marco normativo, mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 de 10 de marzo de
2020, el Poder Ejecutivo adoptó “Medidas administrativas temporales para la
atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria
por COVID-19.” En el artículo 1° de ese Decreto se estableció que, como medida
preventiva para evitar la propagación de la epidemia del COVID 19, deben
suspenderse las actividades de
concentración masiva de personas, entendidas éstas, de conformidad con el
artículo 2°, como todo evento temporal que
reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración
o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que, por sus
características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen
suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas
de control de uso del espacio y de la conducta humana.
Con
base en las disposiciones de la Ley General de Salud antes citadas, resulta
claro que dicho Decreto Ejecutivo obliga a las personas, y, particularmente, a
las instituciones públicas, a suspender todas sus actividades que impliquen la
concentración masiva de personas y que puedan suponer el surgimiento de una
cantidad muy elevada de cadenas de transmisión simultáneas del virus COVID-19 o
que se pueden dar en un corto periodo, generadas de un mismo evento de
concentración de personas.
No existe ninguna duda de que el
Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales es un
ente público no estatal, que, al ejercer ciertas funciones públicas, integran
la Administración Pública. En ese carácter, es evidente que ese Colegio se
encuentra sujeto a las disposiciones de los artículos 169 y 367 de la Ley
General de Salud, y, en consecuencia, a las medidas adoptadas mediante el
Decreto Ejecutivo no. 42221 y cualquier otra que se llegue a adoptar relacionada
con el manejo de la epidemia del COVID-19.
Resulta entonces que, aunque no exista
una disposición concreta dentro de la Ley Orgánica del Colegio que lo faculte a
suspender una asamblea general ordinaria, el marco normativo antes expuesto, no
solo habilita, sino que requiere, cancelar cualquier actividad que implique una
aglomeración de personas que pueda suponer o favorecer cadenas elevadas de
transmisión del virus. Y, ante ello, debe tenerse en cuenta que, aunque en su
nota se indique que la participación en este tipo de asambleas normalmente
alcanza el 5% de los agremiados, lo cierto es que el total de miembros que
podrían participar en ese tipo de actividad son más de 1600.
A esa misma conclusión arribó la
Procuraduría en el dictamen no. C-100-2020 de 30 de marzo de 2020, ante una consulta
planteada por otro Colegio Profesional que, a raíz de la declaratoria de
emergencia y las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo, se encuentra en una
situación muy similar a la expuesta en esta ocasión. En ese sentido, se indicó:
“Así, aunque el artículo 12 de la Ley N.° 9148 del 9 de julio de 2013
disponga que la Asamblea General Ordinaria debe celebrarse en el mes de abril
de cada año, lo cierto es que el Colegio de Profesionales en Bibliotecología
igual se encuentra sujeto también a las disposiciones de los Decretos
Ejecutivos N.° 42227 y 42221 que ordenan suspender las actividades de
concentración masiva. Tómese nota de que, de acuerdo con la información
disponible en la página web del Colegio de Profesionales en Bibliotecología,
dicha corporación tiene más de 2000 agremiados que integran la Asamblea General.
(Ver:https://www.coprobi.co.cr/contenido/listado/)
Es relevante advertir que
ambos Decretos Ejecutivos, tanto el N.° 42227 como el N.° 42221, responden
a un estado de emergencia sanitaria
debidamente declarada como tal por la Administración Central del Estado,
por lo cual tienen la virtud de desaplicar, de forma temporal, la ley ordinaria
en virtud de la propia situación excepcional que se presenta.
Al respecto es importante señalar que ya en otra ocasión, haciendo eco
de la jurisprudencia constitucional, este Órgano Superior Consultivo ha
indicado que el estado de emergencia o necesidad, responde a la máxima jurídica
que se expresa en el aforismo latino “salus populi
suprema lex est”. El estado
de emergencia permite excepcionar cualquier área de actividad administrativa
del trámite ordinario para garantizar que la institucionalidad de la administración
pueda responder de una forma más efectiva a las nuevas y extraordinarias
circunstancias que se asocian con una emergencia. Se ha dicho que para que el
derecho de excepción de la emergencia -formado por el conjunto de normas
dictadas en un momento de necesidad– aplique, debe existir de una forma
efectiva una realidad fáctica excepcional. Asimismo, se ha indicado que dicho
derecho de excepcionalidad –el cual sería inconstitucional en condiciones
ordinarias– es siempre transitorio, así, su aplicación se extingue con la
desaparición de las condiciones del estado de emergencia. Al respecto, conviene
citar el dictamen C-221-2005 de 17 de junio de 2005, reiterado por el dictamen
C-173-2013 de 28 de agosto de 2013:
«1.-La urgencia como fuente del ordenamiento.
La Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de
acuerdo con la jerarquía de las normas. Pero, el ordenamiento no sólo se
compone de normas jurídicas, sino también de principios y valores. Estos
también son fuente del ordenamiento y pueden, consecuentemente, fundar la
adopción de decisiones administrativas.
Uno de los principios que informan el ordenamiento es precisamente el
del mantenimiento de éste y del Estado: “salus populi
suprema lex est”, que
obliga a la Administración a actuar para responder efectivamente a la situación
excepcional. La necesidad de preservar la institucionalidad y el orden jurídico
regular obligan a aplicar otras reglas que se adecúen a las nuevas y
excepcionales circunstancias. Con base en lo cual se admite que la necesidad
puede ser fuente del ordenamiento. Se permite con ello que ante situaciones o
circunstancias excepcionales la legalidad ordinaria sea sustituida por una
legalidad extraordinaria o de crisis.
Diversos institutos pretenden reflejar esa necesidad y determinan el
margen de actuación de las autoridades públicas. Lo importante es que la
emergencia o la urgencia, el estado de necesidad pueden autorizar que el Poder
Ejecutivo emita decretos de urgencia que desaplican la ley ordinaria en virtud
de la propia situación excepcional que se presenta. Una ley ordinaria que
responde a una situación de normalidad, carente de respuestas para la situación
que se presenta:
“El estado de necesidad permite al Poder Ejecutivo excepcionar cualquier
área de actividad del trámite ordinario y ese ejercicio conlleva, en algunos
casos, un desplazamiento y otros un acrecentamiento de competencias; el derecho
excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de
necesidad- deviene en inconstitucional en caso de normalidad, precisamente por
ello, esta Sala estima que debe ser reflejo cierto de una realidad fáctica
excepcional; otra de las características esenciales del estado de emergencia es
su transitoriedad, no es admisible un trámite de excepción para realizar
actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente;
además, la medida de emergencia para que se entienda como de desarrollo
constitucional debe tener como propósito el bien común, debe ser justa y
razonable (proporcionada en sentido estricto). Es decir, no basta con que se
justifique el accionar administrativo en un estado de necesidad, la actuación
material o normativa de la administración -en casos de necesidad- siempre podrá
ser enjuiciada a luz de los principios que se han señalado y de ello nos
ocuparemos a continuación.” Sala Constitucional, resolución N° 6503-2001 de
9:25 hrs. del 6 de junio de 2001.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha tenido particular
cuidado en diferenciar el estado de necesidad y urgencia de la mera urgencia.
La mera urgencia sería la necesidad de satisfacer una necesidad apremiante (“la
pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los
efectos de cómo ha sido manejada ella misma”, resolución de la Sala Constitucional
N° 1369-2001 de 14:10 hrs. de 14 de febrero de 2001).
El criterio mantenido desde la resolución 3410-92 de las 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992 es que la mera urgencia no
autoriza desconocer el ordenamiento jurídico. En tratándose de la afectación de
la prestación de los servicios se considera que la situación sólo configura un
estado de necesidad y de urgencia, cuando se presentan hechos naturales que
califican como fuerza mayor o caso fortuito (resolución N° 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Los problemas que pueda
presentar un servicio público en virtud de la falta de inversión o bien, por la
falta de prevención, aún cuando arriesguen la
continuidad y la eficiencia del servicio no justifican una legalidad de
excepción.
Al respecto, no puede olvidarse que la emergencia y urgencia en tanto
permiten una legalidad de crisis constituyen la vulneración más grave que el
principio de juridicidad pueda sufrir. Por ende, su admisión no puede ser sino
verdaderamente excepcional.»
Así debe entenderse que la posibilidad de suspender o aplazar la
Asamblea General Ordinaria del Colegio de Profesionales en Bibliotecología
respondería a las necesidades planteadas por el estado de emergencia sanitaria
decretado por el Poder Ejecutivo y que tiene por objeto proteger y garantizar
el derecho a la salud y a la vida de las personas, que es un valor
fundamentalísimo de nuestro ordenamiento jurídico.
No se puede desconocer que un estado de emergencia supone una causa de
fuerza mayor que eventualmente justificaría que determinadas actividades de las
administraciones sean aplazadas o reprogramadas si así lo requiere la mejor
atención de dicha emergencia, particularmente si la salud pública y el derecho
a la vida se encuentra comprometida.
No obstante, debe acotarse que el hecho de que por la emergencia
sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo para la atención del COVID-19, se
pueda suspender la Asamblea General Ordinaria del Colegio de Profesionales en
Bibliotecología, no implica que la celebración de su sesión se deba postergar
necesariamente por un año calendario, pues es claro que una vez que la
emergencia sanitaria llegue a su fin y las medidas excepcionales decretadas se
extingan, particularmente las relacionadas con los eventos de concentración masivas;
el derecho de excepción también se extinguiría, por lo que el Colegio estaría
en la obligación de celebrar, en cuanto sea posible y dentro de un lapso de
tiempo razonable, su Asamblea General Ordinaria una vez que concluya el estado
de emergencia sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo.” (Se añade la negrita).
En ese dictamen también se analizó la
situación y funcionamiento de la junta directiva del Colegio consultante,
debido a que en la asamblea ordinaria aplazada debían elegirse algunos miembros
de ese órgano. Concretamente, se indicó que:
“Ahora bien, es evidente que el hecho de que no se pueda celebrar la
Asamblea General Ordinaria en abril, conlleva consecuencias jurídicas de gran
trascendencia práctica para el Colegio de Profesionales en Bibliotecología.
Esto en el tanto el artículo 12 de la Ley N.° 9148 del 9 de julio de 2013, Ley
Orgánica del Colegio de Profesionales en Bibliotecología, dispone que la
Asamblea General Ordinaria de esa corporación profesional debe celebrarse en el
mes de abril de cada año y que en la misma se debe nombrar a la Junta Directiva
y aprobar el presupuesto ordinario para el ejercicio anual siguiente. Tómese
nota de que de conformidad con el artículo 18 de la Ley N.° 9148, los
nombramientos en Junta Directiva duran 2 años, pero la integración de la Junta
se renueva cada año, pues por disposición del mismo artículo 18, un año se
renovará la presidencia, la prosecretaría, la
fiscalía y las vocalías uno y tres y, el siguiente año, la vicepresidencia, la
secretaría, la tesorería y la segunda vocalía.
Luego, el hecho de que por la declaratoria de Emergencia Sanitaria por
el virus COVID-19, se deba eventualmente suspender y aplazar la Asamblea
General Ordinaria, implica que, por una causa de fuerza mayor, no se pueda
nombrar y renovar oportunamente a la Junta Directiva ni tampoco se pueda
aprobar a tiempo el Presupuesto Ordinario del Colegio de Profesionales en
Bibliotecología.
Por supuesto, no debe desconocerse que el hecho de que no se pueda renovar
los nombramientos de la Junta Directiva ni aprobar el presupuesto
institucional, puede naturalmente acarrear serias y graves consecuencias en el
funcionamiento del Colegio de Profesionales en Bibliotecología y, por tanto, en
el cumplimiento de los fines y funciones públicas que dicha corporación
profesional tiene asignadas por Ley.
Al respecto, sin embargo, debe
advertirse que el ordenamiento jurídico administrativo ofrece ciertos remedios
jurídicos para garantizar que, a pesar de la suspensión y aplazamiento de su
Asamblea General, el Colegio pueda seguir funcionando durante la emergencia
sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo.
En este sentido, debe
indicarse que, de cara a evitar que la actividad del Colegio se paralice del
todo, es posible que los miembros de la Junta Directiva cuyos nombramientos
debieran ser renovados en abril, puedan, vista la emergencia, al amparo del
artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública, seguir ejerciendo
sus puestos como funcionarios de hecho, pero única y exclusivamente respecto a
asuntos de diario acontecer del Colegio, y hasta que se nombre una nueva Junta
Directiva, todo ello a fin de garantizar la conservación y continuidad del
servicio público que esta institución brinda a la ciudadanía. Al respecto, conviene citar el dictamen C-173-2013 de 28 de agosto de
2013:
«Dentro del caso que nos ocupa, no cabe duda de que el Patronato
Nacional de Ciegos cumple con una labor de suma importancia social para las
personas con discapacidad visual de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1°
de la ley N° 2171. Así mismo, el Patronato como institución, tiene una serie de
obligaciones esenciales (con proveedores, laborales, etc)
que debe ser cumplidas para seguir brindando los servicios públicos que la ley le impone respecto a las personas con discapacidad visual,
situación que se vería truncada por no contar con un órgano ejecutivo que
realice las acciones diarias que permitan el funcionamiento esencial del
Patronato.
Así pues, por encontrarse el Patronato en una situación de crisis
institucional, en donde a la totalidad de la Junta Directiva se le ha vencido
el periodo para el cual fueron nombrados, es posible que el presidente y el
tesorero cuyos nombramientos se vencieron, sigan ejerciendo sus puestos única y
exclusivamente respecto a asuntos de diario acontecer del Patronato, y hasta
que se nombre una nueva Junta Directiva, todo ello a fin de garantizar la
conservación y continuidad del servicio público que esta institución brinda a
la ciudadanía con discapacidad visual.»”
Esas
consideraciones y conclusiones resultan perfectamente aplicables al Colegio de
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Y, con base en ello,
contestando las dos primeras preguntas formuladas, en virtud de que ese Colegio
se encuentra sujeto a las medidas dictadas por el Poder Ejecutivo y que ello
implicó la suspensión de la asamblea general ordinaria, con el fin de evitar
que su funcionamiento se paralice, es posible que quienes ejercen actualmente
los puestos que deben elegirse en la asamblea y cuyo nombramiento vence el 31
de marzo, puedan seguir ejerciendo sus funciones como funcionarios de hecho, en
los términos dispuestos por el artículo 115 de la Ley General de la
Administración Pública, hasta que sea posible celebrar la asamblea en la que se
lleve a cabo la elección correspondiente.
Lo
anterior implica que quienes ocupan esos puestos puedan seguir ejerciendo, de
hecho y de manera transitoria, sus funciones, pero no debe entenderse como una
facultad de prorrogar formalmente sus nombramientos, pues, al tratarse de una
medida excepcional, se trata de funcionarios de hecho que no poseen investidura
formal, es decir, que no han sido elegidos por los medios legalmente previstos.
En
consecuencia, no puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar disposiciones
para prorrogar, formalmente, el nombramiento de las actuales autoridades de la
Junta Directiva. Porque, además, debe recordarse que el artículo 17 de la Ley
9614 dispone que ese Tribunal tiene el encargo de dirigir, controlar, efectuar
el escrutinio y declarar a los ganadores de todas las elecciones internas, es
decir, dentro de sus facultades no está prorrogar nombramientos de cargos para
los cuales no se haya efectuado una elección interna, pues solamente está
facultado para declarar a los ganadores de los procesos electorales ejecutados.
Luego,
en lo que tiene que ver con la posibilidad de que el Tribunal de Elecciones
Internas adopte mecanismos electrónicos para llevar a cabo las elecciones que
deben efectuarse en la asamblea ordinaria que ha sido suspendida, debe tenerse
en cuenta que los artículos 19, 20 y 23 de la Ley 9614 establecen que se debe
realizar una asamblea general ordinaria en el mes de marzo, en la cual deben
tratarse varios asuntos, no solo la elección de los cargos que correspondan. Es
decir, existe una imposibilidad, fijada por ley, para que se convoque a más de
una asamblea ordinaria o que ésta sea fraccionada con el fin de que los asuntos
sean tratados en momentos distintos.
Así,
la aplicación de un mecanismo electrónico para la elección de los cargos, no podría variar las
normas que para la realización de la asamblea ordinaria prevé la Ley Orgánica
del Colegio. El mecanismo tecnológico por el que se opte, debe incorporarse
dentro de esas reglas y procedimientos, pero no debe implicar su modificación,
pues, evidentemente, ello requeriría una reforma legal.
De igual modo, el
Reglamento de Elecciones Internas del Colegio (que consta en la página web),
aunque establece la posibilidad de que el voto se realice de manera
electrónica, según lo dispuesto en el artículo 24, en los artículos 19 y 21
contempla los procesos de votación como parte de las asambleas ordinarias.
Al respecto, en otras
oportunidades hemos considerado que:
“Por su parte, del articulado
del Código Electoral del Colegio, adoptado por la asamblea general
extraordinaria el 1° de octubre
de 2015 y publicado en La Gaceta No. 206 de 23 de octubre de 2015, se
desprende que la votación para elegir a los miembros de la Junta Directiva está
concebida bajo la modalidad tradicional, es decir, consignando el voto en una
papeleta impresa.
(…)
Por lo tanto, para introducir el voto electrónico o
cualquier otro tipo de voto distinto al dispuesto por el Código Electoral para
la elección de la Junta Directiva, es necesario que, de conformidad con el
artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio, la asamblea general modifique esa
normativa interna, regulando de manera expresa la modalidad seleccionada.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, dado que de
conformidad con el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública,
los reglamentos internos se encuentran sujetos a las disposiciones de mayor
rango, cualquier modificación al Código Electoral debe garantizar que se
cumplan los requisitos exigidos por la Ley Orgánica del Colegio para elegir a
los miembros de la Junta Directiva, y que, de ningún modo, se establezca un
procedimiento que sea contrario a las formalidades que el legislador previó
para esos efectos y que fueron comentadas anteriormente.
Es decir, la introducción de algún mecanismo
tecnológico de votación no podría variar los procedimientos y modalidades que
prevé la Ley Orgánica del Colegio para elegir a los miembros de su Junta
Directiva. El mecanismo tecnológico por el que se opte, debe incorporarse
dentro de esos procedimientos, pero no debe implicar su modificación, pues,
evidentemente, ello requeriría una reforma legal.
Al respecto, en otra oportunidad en la que otro Colegio
Profesional planteó una consulta similar a la presente, indicamos que:
En ejercicio de
esa posibilidad de auto organización y dada la amplitud en que está establecida
la potestad reglamentaria del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras,
Filosofía, Ciencias y Artes, esta Procuraduría concluye que sí puede la
Asamblea General de dicha entidad, en principio, aprobar o
modificar un reglamento de elecciones, variando la forma en que se están
llevado a cabo los procesos de elección.
No obstante lo anterior, debemos indicar que esa potestad
reglamentaria que tienen los colegios profesionales, debe ejercerse con
absoluto apego al principio de supremacía de las fuentes de derecho.
Consecuentemente, el Colegio consultante tiene la posibilidad, a
través de su Asamblea General, de dictar o modificar el reglamento de
elecciones, siempre y cuando dicho texto no contravenga lo dispuesto en la
ley.» (Dictamen No. C-26-2011 de 7 de
febrero de 2011).
En esa ocasión,
considerando lo dispuesto por la Ley de ese Colegio Profesional indicamos:
«…esta
Procuraduría no desconoce que en la actualidad, a
diferencia de lo que sucedía en el año 1972 cuando se emitió la Ley Orgánica
del Colegio consultante, existen una serie de facilidades tecnológicas que
podrían garantizar un proceso de elección, cumpliendo con todos los
requerimientos dispuestos por el legislador.
Si bien no se
contempló en la norma la posibilidad de realizar elecciones regionalizadas en
el Colegio consultante, tampoco existe un impedimento legal para ello, siempre
y cuando se respeten todos los requisitos que hemos comentado.
Consecuentemente,
en ejercicio de la potestad reglamentaria y poder de auto organización del
Colegio, y en aras de lograr un proceso electivo más democrático e inclusivo,
puede aprobarse la regionalización de este proceso de elecciones, siempre y
cuando se realice en Asamblea General Ordinaria en un único día, donde además
se conozcan los demás temas dispuestos por el legislador para dicha asamblea,
se garantice la concurrencia simultánea de todos los miembros activos de las
diferentes sedes, se constate el quórum existente, se garantice la votación
secreta, y se cumplan todos los demás requisitos dispuestos en la ley.”
Para lo
anterior, el Colegio consultante deberá utilizar las herramientas tecnológicas
que encuentre a su alcance para cumplir los mandatos exigidos por el
legislador.»” (Dictamen no. C-47-2019 de
14 de febrero de 2019).
Con base en lo
anterior, no podría entonces implementarse una votación electrónica, únicamente,
para la elección de los cargos, como un procedimiento independiente, y fuera
del marco de la realización de una asamblea ordinaria, pues, como ya se indicó,
la elección de puestos es solo uno de los asuntos que deben ser conocidos en la
asamblea ordinaria anual. Lo que sí podría implementarse, es un mecanismo
electrónico que permita la celebración de la totalidad de la asamblea
ordinaria, garantizando, en todo momento, las formalidades que al efecto exige
la Ley 9614.
Y
es que, aunque la suspensión de la asamblea ordinaria se deba a las medidas
excepcionales dispuestas por el Poder Ejecutivo para atender la emergencia
generada por el COVID-19, no debe entenderse que esa situación de emergencia
permita la desaplicación total del ordenamiento jurídico. Como ya se apuntó,
según el criterio de la Sala Constitucional, el derecho de excepcionalidad en
una situación de emergencia, es siempre transitorio, es decir, su aplicación se
extingue con la desaparición de las condiciones del estado de emergencia, y,
además, las medidas de excepción que se adopten deben ser justas y razonables.
Debe
advertirse que con base en la declaratoria de emergencia y las medidas giradas,
se suspendió la celebración de la asamblea ordinaria, de manera transitoria,
por lo que, los remedios jurídicos a los que debe recurrirse para atenuar los
efectos de esa medida, deben tener también esa naturaleza transitoria. Por el
contrario, en razón de la condición temporal y excepcional del estado de
emergencia, no podrían adoptarse medidas que no tengan esa condición y cuyos
efectos perduren incluso después de superada la emergencia decretada y
levantadas las medidas transitorias impuestas.
Realizar
la elección de los cargos en la forma planteada, implicaría la desaplicación de
varias normas de la Ley 9614 y del Reglamento de Elecciones Internas relativas
a la celebración de la asamblea general ordinaria, lo cual no resulta razonable
y proporcional a la atención de una medida temporal. La elección de los puestos
indicados tendrá efectos permanentes, no transitorios, pues quienes resulten
electos se mantendrán en sus cargos, posiblemente, después de superada la
emergencia decretada y de levantadas las medidas impuestas.
Conclusiones.
De
conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:
1. El Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
es un ente público no estatal, que, en ese carácter, se encuentra sujeto a las
disposiciones de los artículos 169 y 367 de la Ley General de Salud, y, en consecuencia,
a las medidas adoptadas mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 y cualquier
otra que se llegue a adoptar relacionada con el manejo de la epidemia del
COVID-19.
2.
Aunque no exista una disposición concreta dentro de la Ley Orgánica del Colegio
que lo faculte a suspender una asamblea general ordinaria, el marco normativo
antes expuesto, no solo habilita, sino que requiere, cancelar cualquier
actividad que implique una aglomeración de personas que pueda suponer o
favorecer cadenas elevadas de transmisión del virus.
3. En virtud de que las medidas
relacionadas con la atención de la epidemia del COVID-19 implicaron la
suspensión de la asamblea general ordinaria, con el fin de evitar que el
funcionamiento del Colegio se paralice, es posible que quienes ejercen
actualmente los puestos que deben elegirse en la asamblea y cuyo nombramiento
vence el 31 de marzo, puedan seguir ejerciendo sus funciones como funcionarios
de hecho, en los términos dispuestos por el artículo 115 de la Ley General de
la Administración Pública, hasta que sea posible celebrar la asamblea en la que
se lleve a cabo la elección correspondiente.
4. Lo anterior implica que quienes
ocupan esos puestos puedan seguir ejerciendo, de hecho y de manera transitoria,
sus funciones, pero no debe entenderse como una facultad de prorrogar
formalmente sus nombramientos, pues, al tratarse de una medida excepcional, se
trata de funcionarios de hecho que no poseen investidura formal, es decir, que
no han sido elegidos por los medios legalmente previstos. No puede el Tribunal
de Elecciones Internas adoptar disposiciones para prorrogar formalmente los
nombramientos de las actuales autoridades de la Junta Directiva. Porque,
además, dentro de
sus facultades no está prorrogar nombramientos de cargos para los cuales no se
haya efectuado una elección interna.
5.
Existe un impedimento legal y reglamentario para implementar
una votación electrónica para la elección de los cargos, como un procedimiento
independiente, fuera del marco de la realización de una asamblea ordinaria,
pues, la elección de puestos es uno de los asuntos que deben ser conocidos en
la asamblea ordinaria anual. Lo que sí podría implementarse, es un mecanismo
electrónico que permita la celebración de la totalidad de la asamblea ordinaria,
garantizando las formalidades que al efecto exige la Ley 9614.
6.
Realizar la elección de los cargos en la forma planteada, implicaría la
desaplicación de varias normas de la Ley 9614 y del Reglamento de Elecciones
Internas relativas a la celebración de la asamblea general ordinaria, lo cual
no resulta razonable y proporcional a la atención de una medida temporal. La
elección de los puestos indicados tendrá efectos permanentes, no transitorios,
pues, quienes resulten electos se mantendrán en sus cargos, posiblemente,
después de superada la emergencia decretada y de levantadas la
medidas impuestas.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
DECLARATORIA DE EMERGENCIA. MEDIDAS
ADOPTADAS POR EMERGENCIA DE COVID-19. PRÓRROGA EN NOMBRAMIENTO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE COLEGIO
PROFESIONAL. MECANISMOS ELECTRÓNICOS PARA LA DESIGNACIÓN DE MIEMBROS DE JUNTA
DIRECTIVA.
El señor Edel Reales Noboa, Presidente de la Junta Directiva del Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, mediante oficio CPCPRI-056-2020 de 24 de marzo de 2020, nos indica que la Junta Directiva de ese Colegio, por acuerdo tomado en la sesión no. 474 de 20 de marzo, decidió requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:
1. ¿Es
jurídicamente viable que, ante las razones de necesidad y emergencia nacional
que vive el país ante la pandemia del Coronavirus COVID-19 se pueda, por una
única vez y hasta el plazo del Decreto de Emergencia Nacional, prorrogar el
plazo de los actuales nombramientos de los miembros de la Junta Directiva del
Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales? Lo
anterior, con el fin de evitar un cierre técnico o parálisis institucional ante
la ausencia de nombramientos para constituir al jerarca (Junta Directiva).
2. ¿Puede el
Tribunal de Elecciones Internas del Colegio adoptar disposiciones para
prolongar el plazo de nombramiento de las actuales autoridades de la Junta
Directiva?
3. ¿Puede el
Tribunal de Elecciones Internas adoptar mecanismos electrónicos para que se
lleven a cabo las designaciones de miembros de la Junta Directiva del Colegio
ante la presentación de una única papeleta de candidaturas a los cargos de
elección que deben realizarse este año 2020?
Esta Procuraduría, en dictamen
no. C-112-2020 de 31 de marzo de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth
León Rodríguez, concluye que:
1. El Colegio Profesional
de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales es un ente público no
estatal, que, en ese carácter, se encuentra sujeto a las disposiciones de los
artículos 169 y 367 de la Ley General de Salud, y, en consecuencia, a las
medidas adoptadas mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 y cualquier otra que
se llegue a adoptar relacionada con el manejo de la epidemia del COVID-19.
2. Aunque no exista una
disposición concreta dentro de la Ley Orgánica del Colegio que lo faculte a
suspender una asamblea general ordinaria, el marco normativo antes expuesto, no
solo habilita, sino que requiere, cancelar cualquier actividad que implique una
aglomeración de personas que pueda suponer o favorecer cadenas elevadas de
transmisión del virus.
3. En virtud de que las
medidas relacionadas con la atención de la epidemia del COVID-19 implicaron la
suspensión de la asamblea general ordinaria, con el fin de evitar que el
funcionamiento del Colegio se paralice, es posible que quienes ejercen
actualmente los puestos que deben elegirse en la asamblea y cuyo nombramiento
vence el 31 de marzo, puedan seguir ejerciendo sus funciones como funcionarios
de hecho, en los términos dispuestos por el artículo 115 de la Ley General de
la Administración Pública, hasta que sea posible celebrar la asamblea en la que
se lleve a cabo la elección correspondiente.
4. Lo anterior implica que
quienes ocupan esos puestos puedan seguir ejerciendo, de hecho y de manera
transitoria, sus funciones, pero no debe entenderse como una facultad de
prorrogar formalmente sus nombramientos, pues, al tratarse de una medida
excepcional, se trata de funcionarios de hecho que no poseen investidura
formal, es decir, que no han sido elegidos por los medios legalmente previstos.
No puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar disposiciones para
prorrogar formalmente los nombramientos de las actuales autoridades de la Junta
Directiva. Porque, además, dentro de sus facultades no está prorrogar
nombramientos de cargos para los cuales no se haya efectuado una elección
interna.
5. Existe un impedimento
legal y reglamentario para implementar una votación electrónica para la
elección de los cargos, como un procedimiento independiente, fuera del marco de
la realización de una asamblea ordinaria, pues, la elección de puestos es uno
de los asuntos que deben ser conocidos en la asamblea ordinaria anual. Lo que
sí podría implementarse, es un mecanismo electrónico que permita la celebración
de la totalidad de la asamblea ordinaria, garantizando las formalidades que al
efecto exige la Ley 9614.
6. Realizar la elección de
los cargos en la forma planteada, implicaría la desaplicación de varias normas
de la Ley 9614 y del Reglamento de Elecciones Internas relativas a la
celebración de la asamblea general ordinaria, lo cual no resulta razonable y
proporcional a la atención de una medida temporal. La elección de los puestos
indicados tendrá efectos permanentes, no transitorios, pues, quienes resulten
electos se mantendrán en sus cargos, posiblemente, después de superada la
emergencia decretada y de levantadas la medidas impuestas.