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Dictamen : 099 - del 23/03/2020
23 de marzo de 2020
C-99-2020
Licenciada
Guiselle Mejía Chavarría
Directora Sistema de Emergencias
9-1-1
Estimada señora:
Me
refiero a su atento oficio N. 911-DI-2020-0098 de 14 de enero del presente año,
mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la
República en relación con el artículo 20 de la Ley N. 7566 de 18 de diciembre
de 1995, en orden a la elaboración de los presupuestos ordinarios del Sistema.
En concreto, refiere a una duda respecto de si la Comisión Coordinadora del
Sistema de Emergencias 9-1-1 es competente para autorizar el 100% de los
ingresos relativos a los proyectos de las instituciones “adscritas” que serán
financiados con el presupuesto del 9-1-1.
Adjunta
Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio N. 11-AJ-2019-2416 de 2 de octubre
de 2019. En dicho criterio se indica que los proyectos relativos a campañas y
actividades educativas y de mejoramiento de los sistemas de comunicación y
enlace son de resorte directo del Sistema de Emergencia 9-1-1, por lo que son
incluidos directamente en el proyecto de presupuesto que se presenta a la
Comisión Coordinadora para su conocimiento y aprobación, de previo a remitir a
la Contraloría. En tanto que tratándose del mejoramiento de las instalaciones y
equipo del Sistema de Emergencias 9-1-1 y demás organismos que lo componen, los
proyectos deben ser presentados con anterioridad a la Comisión Coordinadora
para su conocimiento y debida aprobación. Y es ese paso lo que permitirá
incorporar los proyectos en el proyecto de presupuesto que la Administración le
presentará a la Comisión Coordinadora para su conocimiento, aprobación y
posterior remisión a la Contraloría General de la República.
La
consulta se presenta porque la Administración del Sistema solo está requiriendo
la aprobación previa y expresa de la Comisión Coordinadora para los proyectos
de mejora de los despachos del 9-1-1 en las instituciones “adscritas”. Pero los
fondos presupuestados y utilizados en los objetos de gastos que prevé la Ley en
su artículo 20 están contenidos en el proyecto de presupuesto anual que se
presenta a la Comisión Coordinadora para su aprobación interna, antes de
remisión a la Contraloría General de la República. Esto último sería el caso de las actividades relacionadas con
compañas y actividades educativas y mejoramiento de los sistemas de
comunicación y enlace, que se incluyen directamente en el presupuesto ordinario
anual para ser presentado a la Contraloría.
El
proceso presupuestario comprende varias etapas, que comprenden la elaboración,
aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación del presupuesto. Fases
que están a cargo de diversos actores. La consulta que nos ocupa concierne
directamente las fases de elaboración o formulación presupuestaria y la de
aprobación interna. El punto es cuál es el iter que
debe seguirse para la aprobación interna y es por esa razón, que abordamos de
primero la competencia de aprobación al interno del Sistema de Emergencias
9-1-1.
A- Una aprobación interna a
cargo de la Comisión
En
orden a la distribución de competencias en materia presupuestaria dentro del
Sistema, la Procuraduría emitió el dictamen C-158-98 de 7 de agosto de 1998. En
dicho pronunciamiento llegó a concluir que la aprobación interna del
presupuesto corresponde al Director. Conclusión que se fundó en el carácter de
jerarca supremo unipersonal del Sistema de Emergencias. En ese sentido, se
indicó:
“C-. LA COMPETENCIA EN MATERIA PRESUPUESTARIA
Se consulta si la Comisión Coordinadora Interinstitucional del Sistema
de Emergencias debe conocer y aprobar el presupuesto anual del Sistema y sus
modificaciones, así como las acciones administrativas que la Dirección ejecute.
1-. LA APROBACION INTERNA DEL
PRESUPUESTO CORRESPONDE AL DIRECTOR
La duda que nos ocupa surge en virtud de que no existe una expresa
definición de la competencia en materia presupuestaria. Ni el artículo 5°
relativo a las atribuciones de la Comisión Coordinadora ni el 8 respecto de las
competencias del Director, hacen referencia a la materia presupuestaria.
Empero, desde el momento en que el artículo 2° establece que la personalidad
jurídica instrumental de que goza el Sistema, tiene como objeto permitirle la
gestión de su propio presupuesto, se deduce la titularidad de ese presupuesto, y por ende, que su preparación corresponde al mismo Sistema
y no a ninguno de los órganos integrantes de la Comisión, o bien al ICE al que
pertenece el Sistema como órgano de desconcentración máxima.
Ahora bien, en la atribución de las competencias al interno del Sistema,
tenemos que la Ley enumeró expresamente aquéllas que competen a la Comisión
Coordinadora, sin comprender en modo alguno la materia presupuestaria. En ese
sentido tenemos que el artículo 5 no atribuye a la Comisión funciones de
administración interna ni tampoco le otorga un poder amplio de definición de
políticas institucionales. Las políticas que corresponde dictar a la Comisión
son las de "organización", competencia que está más bien orientada a
estructurar el Sistema a lo interno y sobre todo a facilitar la labor conjunta
de los diversos integrantes del Órgano. No se comprenden las políticas
presupuestarias.
Ciertamente, el artículo 8° tampoco atribuye esa competencia al Director
del Sistema. Pero le atribuye la calidad de superior jerárquico. Una calidad
que permite concluir en la titularidad de la competencia para aprobar el
presupuesto que haya sido preparado por otros órganos internos del Sistema. No
puede olvidarse que el presupuesto es un plan de acción formulado
contablemente, por lo que su aprobación corresponde normalmente al jerarca del
organismo respectivo.
De allí que concluyamos que es responsabilidad de
la Dirección, la elaboración y aprobación interna del presupuesto del Sistema y
su ejecución. En consecuencia, no existe un deber legal de comunicar las
decisiones que se tomen al respecto a la Comisión Coordinadora. Sin embargo, en
vista de que las instituciones integrantes de la Comisión pueden dar
financiamiento al Sistema, la Dirección puede valorar la conveniencia de
comunicarle las decisiones que se tomen, sin que esa comunicación determine un
poder de aprobación o improbación de parte de la
Comisión. Cabe agregar, en orden a la competencia, que esa comunicación puede
facilitar una comunicación más fluida entre la Comisión y la Dirección,
necesaria para la efectiva realización de los fines que justifican la
existencia del 9-1-1”.
Con posterioridad a la emisión de dicho
dictamen, la Asamblea Legislativa modificó la Ley del Sistema de Emergencias
9-1-1, N. 7566 del 18 de diciembre de
1995, para adicionarle un artículo 20. El primer
párrafo de ese artículo fue adicionado por la Ley N. 7949 de 30 de noviembre de
1999, en tanto que el segundo párrafo fue añadido por la Ley 9747 de 25 de abril de 2018, que también modifica el primer párrafo. Se
dispone al efecto:
“Artículo 20- Destino del monto
El
monto obtenido por recargos entrará al presupuesto del Sistema de Emergencias
9-1-1 y se utilizará para financiar campañas publicitarias y otras actividades
educativas sobre el uso correcto de este Sistema por parte de los usuarios;
además, deberá invertirse en mejorar los sistemas de comunicación y enlace con
el Cuerpo de Bomberos, la Cruz Roja Costarricense, la Caja Costarricense de
Seguro Social (CCSS), las municipalidades de todo el país, la Comisión Nacional
de Emergencias, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Instituto
Nacional de las Mujeres (Inamu) y las demás
entidades, las instalaciones y el equipo propio, así como de las instituciones
adscritas, relacionados directamente con la atención de las llamadas y los
reportes de emergencias.
La Comisión Coordinadora deberá valorar, en el momento
de preparar y aprobar el presupuesto ordinario, los proyectos que las
instituciones antes mencionadas le presenten, y señalar cuáles serán incluidos para
su financiamiento. Los servicios o bienes que las instituciones soliciten y que
la Comisión Coordinadora apruebe serán trasladados a la institución solicitante
en condición de donación; para ello, el Sistema queda autorizado expresamente”.
Con
la redacción dada en esta Ley 9747 al primer párrafo del artículo 20 se
modifica el destino del producto de los recargos. Originalmente esos recursos
estaban destinados al financiamiento de campañas publicitarias, otras
actividades educativas sobre el uso correcto del Sistema por parte de los
usuarios, la mejora en el equipo de las instituciones afectadas o bien, para
resarcir los daños y perjuicios ocasionados por el desplazamiento en falso,
previa demostración. El texto vigente mantiene el primer destino, pero en vez
de un financiamiento a los equipos, se pretende mejorar los sistemas de
comunicación y enlace no con todas las entidades, sino con las que se indica.
En último término, el financiamiento del equipo e instalaciones propios y de
las instituciones miembro, en tanto estén relacionadas con la atención de
llamadas y el reporte de emergencias.
Empero,
el legislador no se limitó a establecer el destino de los dineros producto de
recargos. Por el contrario, el segundo párrafo establece disposiciones en orden
al trámite que debe seguirse para la aprobación del presupuesto del Sistema. La
norma no indica que aprobará los proyectos que la Dirección Ejecutiva debe
incluir en el presupuesto. Por el contrario, refiere a un poder de aprobación.
Y ese poder corresponde a la Comisión Coordinadora.
Por
consiguiente, debe considerarse que a partir de esta disposición el dictamen
C-158-1998 no resulta aplicable, en tanto expresamente concluyó que: “La aprobación interna del presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1
corresponde al Director del Sistema, sin que exista deber legal de comunicar lo
aprobado a la Comisión de Coordinación interinstitucional”.
B-. LA COMISION APRUEBA LOS
PROYECTOS QUE SE FINANCIAN CON EL PRESUPUESTO
Ahora bien, la consulta
actual refiere a la fase de formulación y elaboración del presupuesto que será
sometido a aprobación interna de la Comisión Coordinadora.
Es
criterio del consultante que debe diferenciarse entre los proyectos de mejoras
que son presentados por las instituciones miembros del Sistema, por una parte,
y las actividades relacionadas con campañas y actividades educativas y
mejoramiento de los sistemas de comunicación y enlaces, por otra parte. Estas
últimas serían incluidas directamente en el presupuesto ordinario que se presenta
a la Comisión Coordinadora para su aprobación, sin que sea necesaria una
aprobación previa para incluirlos en el presupuesto. Se sostiene, por el
criterio legal, que los proyectos resorte directo del Sistema de Emergencia son
incluidos directamente en el proyecto de presupuesto, no requiriendo una
aprobación previa de la Comisión para incluirlos.
Debe recordarse que el Sistema de Emergencias 9-1-1
debe mantener un sistema de recepción, atención y transferencia de llamadas de
auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones encargadas
de atenderlas. Lo que supone una red de comunicación con canales para ese
intercambio entre órganos y entes, artículo 3. El Sistema recibe y atiende
llamadas de auxilio en situaciones de emergencia en una base de acceso único
para los usuarios y traslada la comunicación al organismo competente. Organismo
que, normalmente, es parte del Sistema, en tanto miembro de la Comisión
Coordinadora. Es este órgano colegiado el que determina los procedimientos para
que el Sistema funcione con eficiencia y calidad, dándole debida atención a las
emergencias reportadas.
Esta integración impide diferenciar en
forma absoluta entre Sistema y Comisión Coordinadora, contraponiéndolos. Este órgano
colegiado es parte del Sistema. Por lo que no puede ser colocado como si se
tratará de un órgano ajeno al Sistema, al punto de afirmar que la participación
de la Comisión no es necesaria, porque se trata de una competencia del Sistema.
Ello solo sería posible si al interno del Sistema, el legislador hubiera
definido una competencia específica en favor de uno de los órganos del Sistema,
excluyendo toda actuación de la Comisión Coordinadora.
De la regulación que incorpora la Ley 9747
se deriva que la Comisión debe aprobar el presupuesto ordinario. Potestad de
aprobación que lleva implícito el poder de denegar la aprobación. Con lo cual
determinadas actividades o proyectos podrían no obtener financiamiento.
Consecuentemente, no ser ejecutados. De allí la importancia de que el proyecto
de presupuesto que se somete a aprobación contemple los proyectos, actividades,
equipo que la Comisión tiene interés en que se realice y, por ende, que
obtengan financiamiento.
El numeral 20 expresamente indica que
la Comisión debe valorar al momento de preparar y aprobar el presupuesto
ordinario proyectos que le han presentado las instituciones. En concreto, el
segundo párrafo del artículo 20 refiere a los proyectos que las instituciones
le presenten a la Comisión Coordinadora. Ciertamente, se puede considerar que
las instituciones pueden presentar proyectos para mejorar los despachos 9-1-1.
Y debe ser pasivo que si un determinado proyecto es
presentado por una institución parte del Sistema, la Comisión debe valorar previamente
si se incluye o no en el proyecto de presupuesto que prepara la Dirección
Ejecutiva. Es en ese momento en que valora qué proyectos incluye y si les da
financiamiento, en cuyo caso incluirá los proyectos que las instituciones que
indica el párrafo primero le presenten.
Ese
trámite se fundamenta en la propia función que desempeña la Comisión, en tanto
órgano coordinador y armonizador de las distintas posiciones e intereses
propios de los miembros de la Comisión. Además, de que carece de sentido que la
Dirección Ejecutiva presente un proyecto de presupuesto financiando proyectos
que no hayan contado con el criterio de la Comisión. Máxime si esos proyectos
se enmarcan dentro de las funciones asignadas al órgano colegiado. De modo que
no hay discrepancia posible en relación con estos proyectos.
¿Significa
lo anterior que solo los proyectos que esas entidades presentan deben ser
conocidos previamente por la Comisión?
Del
texto del artículo 20 tenemos que el producto de los “recargos” financia:
- Campañas publicitarias y actividades
educativas sobre el uso correcto del Sistema.
- Mejoras de los sistemas de comunicación y
enlace con entidades integrantes de la Comisión y otros organismos.
- Instalaciones y
equipo propio del Sistema o de las instituciones, en tanto estén en
relación directa con la atención de las llamadas y reportes de emergencia.
- Y en el segundo
párrafo, se contemplan los proyectos presentados por las instituciones,
proyectos que pueden estar referidos a bienes y servicios y que deben ser
conocidos y aprobados previamente por la Comisión, según lo antes
indicado.
Estima
la Procuraduría importante recordar que tanto la realización de campañas y
actividades educativas como el mejoramiento de los sistemas de comunicación y
enlaces, dirigidos a facilitar la respuesta del Sistema 9-1-1, así como su
correcta utilización por la población, deben ser objeto de una planificación. Y
el órgano competente para emitir las políticas y aprobar planes al respecto es
la propia Comisión. De allí que es importante que la Comisión conozca de previo
esos proyectos o programas que se pretende financiar, a efecto de que
posteriormente les dote de financiamiento, aprobando el proyecto de presupuesto
que le sea presentado.
En lo que refiere a las
campañas publicitarias y actividades educativas, se afirma que son competencia
del Sistema, por lo que se incluyen directamente en el proyecto de presupuesto
que se presenta a la Comisión, sin que sea necesario que se le presenten antes.
Pues bien, más allá de que esas campañas sean del resorte del Sistema, lo
cierto es que la Ley atribuye una competencia a la Comisión Coordinadora
respecto de esas campañas. En efecto, se dispone en lo que interesa:
“ARTICULO 5.-
Atribuciones de la Comisión
Son atribuciones
de la Comisión Coordinadora:
a) (…).
b) Coordinar con el Ministerio de Educación Pública para que incluya una
unidad anual de aprendizaje sobre el uso y la importancia del Sistema.
c) Propiciar, con los medios de comunicación colectiva, la realización de
campañas sobre el uso del Sistema”.
De
ese modo, el que las campañas publicitarias y actividades educativas sobre el
9-1-1 sean ejecutadas por el Sistema, no puede ser un motivo para que no se
presenten a la Comisión los proyectos correspondientes. Por el contrario,
cabría considerar que, en aplicación del artículo 5 de la Ley, la Comisión debe
conocer de los proyectos correspondientes puesto que se le ha asignado una
competencia al efecto.
Por otra parte, en el tanto se pretenda financiar un mejoramiento de los sistemas de
comunicación y enlace, es atendible y razonable que los proyectos o actividades
correspondientes sean discutidos por la Comisión, de previo a que se incluyan
en un proyecto de presupuesto.
En
primer lugar, porque no se trata de un sistema para una comunicación con un
tercero. Se trata de una comunicación del Sistema con los organismos miembros
de la Comisión y con otros organismos llamados a dar una respuesta en caso de
una emergencia de la que se refiere la Ley del Sistema 9-1-1. Cabe recordar, en este orden de ideas, que de conformidad con el
artículo 3, inciso d) de la Ley, la Comisión debe establecer los procedimientos
y trámites que sean necesarios para que las emergencias se atiendan con
eficiencia y calidad. Y esa atención esa responsabilidad de los organismos
encargados de respuesta. Los
procedimientos y trámites deberían comprender el financiamiento necesario para
dicho efecto. Por lo que no se comprende por qué la Comisión no puede conocer
previamente los proyectos correspondientes y decidir si van a ser financiados,
de previo a que se incluyan en el presupuesto.
En
cuanto a los equipos para mejorar la comunicación y enlace con Instituciones,
cuya propiedad corresponda al Sistema, la respuesta debe ser la misma. Máxime
en estos últimos casos en que el sistema de comunicación y enlace, aunque sea
propiedad del Sistema, tiene como objeto la comunicación y enlace con otra
entidad parte de la Comisión, que como tal tiene entidad propia. Bien podría el
Cuerpo de Bomberos, la Caja Costarricense de Seguro Social o el Patronato
Nacional de la Infancia presentar un proyecto para mejorar la comunicación con
el Sistema.
En
apoyo a ese conocimiento previo por el órgano colegiado, cabe recordar que la
Comisión debe establecer los sistemas de trabajo y coordinación que deberán
cumplir las organizaciones integradas al Sistema de Emergencias. La eficacia de
esos sistemas, el cumplimiento de las políticas va a depender mucho de los
medios con que cuenten esas organizaciones para comunicarse y enlazarse con el
Sistema, por lo que no se deriva por qué los proyectos para mejorar los
sistemas de comunicación y enlace con el Cuerpo de Bomberos, la Cruz Rojas, la
Caja Costarricense de Seguro Social, la Comisión Nacional de Emergencias, el Patronato
Nacional de la Infancia o el Instituto Nacional de las Mujeres o en su caso las
municipalidades, no puedan ser conocidos y aprobados por la Comisión de previo
a la inclusión de financiamiento en el presupuesto del Sistema.
En
último término, téngase en cuenta que la personalidad jurídica instrumental del
Sistema, que le confiere la posibilidad de un presupuesto separado del
presupuesto del Instituto Costarricense de Electricidad, tiene como objeto el
cumplimiento de los acuerdos de la Comisión Coordinadora, el desempeño de las
funciones que la Ley le asigne en materia de administración presupuestaria,
capacitación, coordinación interinstitucional, según lo ordena el artículo 2 de
la Ley 7566 de 18 de diciembre de 1995.
CONCLUSION:
Conforme
lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1-. De conformidad con el artículo 20 de la Ley del Sistema de
Emergencia 9-1-1, N. 7566 de 28 de diciembre de 1995, adicionado por la Ley 9747 de 25 de abril de 2018, que también modifica el primer
párrafo, la competencia para aprobar internamente el presupuesto del Sistema
corresponde a la Comisión Coordinadora Institucional. Se modifica, en
consecuencia, el dictamen N. C-158-1998 de 7 de agosto
de 1998, en cuanto este concluyó que la aprobación interna del presupuesto del
Sistema de Emergencias 9-1-1 corresponde al Director del Sistema.
2-.
La potestad de aprobar el presupuesto del Sistema lleva implícito la potestad
de no aprobarlo o, en su caso, de modificar la propuesta presentada por la
Dirección Ejecutiva. Las partidas no aprobadas o modificadas no obtendrían
financiamiento o bien, recibirían en menor cantidad. De allí la importancia de
que los proyectos o actividades que se pretende realizar sean conocidos y
aprobados por la Comisión Coordinadora antes de que se someta a aprobación el
presupuesto.
3-.Del texto del artículo 20 tenemos que el producto de los
“recargos” está destinado a financiar campañas publicitarias y actividades
educativas sobre el uso correcto del Sistema, mejoras de los sistemas de
comunicación y enlace con entidades integrantes de la Comisión y otros
organismos; instalaciones y equipo propio del Sistema o de las instituciones,
en tanto estén en relación directa con la atención de las llamadas y reportes
de emergencia. Así como los proyectos presentados por las instituciones,
proyectos que pueden estar referidos a bienes y servicios y que deben ser
conocidos por la Comisión Coordinadora Institucional.
4-.
En razón de las competencias asignadas por la Ley a la Comisión Coordinadora y
tomando en cuenta que los distintos destinos del producto de los recargos son
susceptibles de concernir o incidir en la esfera de actividad desarrollada por
las entidades integrantes de la Comisión o bien, de otras entidades que deben
dar una respuesta ante una emergencia, por lo que deben actuar en coordinación
con el Sistema, se sigue que la Comisión deba conocer previamente de dichas
actividades o proyectos, antes de que se incluyan en el proyecto de
presupuesto.
Atentamente,
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora
General Adjunta
C-99-2020
SISTEMA DE EMERGENCIAS
9-1-1. COMISION COORDINADORA . APROBACIÓN DE PRESUPUESTO.
La Directora del Sistema de Emergencias
9-1-1, en oficio N. 911-DI-2020-0098 de 14 de enero del presente año, consulta
el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el
artículo 20 de la Ley N. 7566 de 18 de diciembre de 1995, en orden a la
elaboración de los presupuestos ordinarios del Sistema. En concreto, refiere a
una duda respecto de si la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias
9-1-1 es competente para autorizar el 100% de los ingresos relativos a los
proyectos de las instituciones “adscritas” que serán financiados con el
presupuesto del 9-1-1.
La Dra. Magda Inés Rojas Chaves,
Procuradora General Adjunta, da respuesta a la consulta mediante el dictamen
C-99-2020 de 23 de marzo siguiente, en el cual concluye que:
1-. De
conformidad con el artículo 20 de la Ley del Sistema de Emergencia 9-1-1, N.
7566 de 28 de diciembre de 1995, adicionado por la Ley 9747 de 25 de abril de 2018, que también
modifica el primer párrafo, la competencia para aprobar internamente el
presupuesto del Sistema corresponde a la Comisión Coordinadora Institucional.
Se modifica, en consecuencia, el dictamen N. C-158-1998 de 7 de agosto de 1998, en cuanto este concluyó que la
aprobación interna del presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1 corresponde
al Director del Sistema.
2-. La potestad de aprobar el presupuesto del Sistema lleva implícito
la potestad de no aprobarlo o, en su caso, de modificar la propuesta presentada
por la Dirección Ejecutiva. Las partidas no aprobadas o modificadas no
obtendrían financiamiento o bien, recibirían en menor cantidad. De allí la
importancia de que los proyectos o actividades que se pretende realizar sean
conocidos y aprobados por la Comisión Coordinadora antes de que se someta a
aprobación el presupuesto.
3-.Del texto del artículo 20 tenemos que el producto de los “recargos”
está destinado a financiar campañas publicitarias y actividades educativas
sobre el uso correcto del Sistema, mejoras de los sistemas de comunicación y
enlace con entidades integrantes de la Comisión y otros organismos;
instalaciones y equipo propio del Sistema o de las instituciones, en tanto
estén en relación directa con la atención de las llamadas y reportes de
emergencia. Así como los proyectos presentados por las instituciones, proyectos
que pueden estar referidos a bienes y servicios y que deben ser conocidos por
la Comisión Coordinadora Institucional.
4-. En razón de las competencias asignadas por la Ley a la Comisión
Coordinadora y tomando en cuenta que los distintos destinos del producto de los
recargos son susceptibles de concernir o incidir en la esfera de actividad
desarrollada por las entidades integrantes de la Comisión o bien, de otras
entidades que deben dar una respuesta ante una emergencia, por lo que deben
actuar en coordinación con el Sistema, se sigue que la Comisión deba conocer
previamente de dichas actividades o proyectos, antes de que se incluyan en el
proyecto de presupuesto.