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Dictamen : 104 - del 31/03/2020
31 de marzo de 2020
C-104-2020
Señora
Irene Salazar Carvajal
Secretaria General
Consejo Superior de Educación
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. CSE-SG-714-2019 de 7 de agosto
de 2019, mediante el cual se transcribe el acuerdo de ese Consejo no.
05-33-2019 que dispuso:
“Solicitar
criterio a la Procuraduría General de la República sobre los alcances de la Ley
Nº 9625 "Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago", en
relación a las competencias del Consejo Superior de Educación asignadas por la
Ley 6541 “regula instituciones de enseñanza superior parauniversitaria", y
el Decreto Ejecutivo 38639-MEP "reglamento a la ley que regula las
instituciones de enseñanza superior parauniversitaria", en el siguiente
aspecto:
¿Está el
Colegio Universitario de Cartago excluido de las obligaciones dispuestas en la
Ley Nº 6541 y su reglamento de aportar al Consejo Superior de Educación
información como nóminas de personal docente, registros de firmas, informes
estadísticos de matrícula y graduados así como todos aquellos requisitos o
trámites atinentes a las demás parauniversitarias incluidos los trámites de
aprobación o autorización para la aplicación del requisito final de graduación
y la inscripción de títulos?
A la
consulta se adjunta el criterio de la asesoría legal institucional, en el cual
se indica que la competencia del Consejo Superior de Educación deriva de la
Constitución Política, y que, bajo un criterio de jerarquía normativa, se
supera cualquier disposición legal con carácter especial que obvie obligaciones
impuestas por ese organismo destinadas a las instituciones sobre las que ejerce
su control.
Con
base en lo anterior, se concluye que el Colegio Universitario de Cartago está
obligado a cumplir con las disposiciones de la Ley 6541 y su Reglamento, y, por
tanto, al igual que las demás instituciones parauniversitarias, debe aportar a
ese Consejo la información sobre nóminas de personal docente, registros de
firmas, informes estadísticos de matrícula y graduados y cumplir con los
trámites de aprobación o autorización para la aplicación del requisito final de
graduación y la inscripción de títulos.
Puesto que lo consultado involucra temas relacionados con la competencia
del Colegio Universitario de Cartago, la Procuraduría le confirió audiencia a
su Decano, quien, mediante oficio no. CUC-DE-166-2020 se refirió a la consulta
indicando que la Ley no. 6541 es una norma general que regula la creación y
funcionamiento de las instituciones parauniversitarias y que la Ley 9625 es una
norma de carácter especial que regula, exclusivamente, las funciones y
actividades desarrolladas por ese Colegio, otorgándole la naturaleza de
institución semiautónoma con independencia en el desempeño de sus funciones
para darse su organización y gobierno propios, en los términos y alcances del
artículo 84 de la Constitución Política.
Estima
que con base en lo anterior y en los principios de especialidad, de grado
superior y cronológico, esa institución parauniversitaria no está obligada a
cumplir con los trámites expuestos en la consulta.
Tomando
en cuenta las posiciones anteriores, para dilucidar el asunto y emitir nuestro criterio,
resulta necesario determinar cuál es la relación existente entre la naturaleza
jurídica del Colegio Universitario de Cartago (en adelante, CUC) y las
competencias asignadas al Consejo Superior de Educación (en adelante, CSE)
antes y después de la Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago (no.
9625 de 8 de noviembre de 2018). Y, con base en ese análisis, se brindará una
respuesta puntual a lo consultado.
I. Situación anterior a la emisión de la
Ley 9625.
La naturaleza jurídica y las atribuciones
del CUC, antes de la emisión de su Ley Orgánica, se encontraban sujetas a la
Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria (no.
6541 de 19 de noviembre de 1980) que, en su transitorio I, creó los Colegios
Universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas.
Dicha
Ley establece que tiene como objetivo regular todo lo referente a la creación y
funcionamiento de las instituciones de educación superior parauniversitaria,
que este tipo de educación es intermedia, entre la educación diversificada y la
superior universitaria, y que se consideran instituciones de educación superior
parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, y
cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de
duración, a personas egresadas de la educación diversificada.
En
relación con la naturaleza de las instituciones parauniversitarias, el artículo
19 dispone que éstas gozan de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y
contraer obligaciones.
Por
su parte, en el artículo 4° se establece que el Consejo Superior de Educación
es el órgano encargado de la creación, supervisión y supresión de las carreras
de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como particulares, así
como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados,
de acuerdo con los reglamentos que dicte, conforme al Plan Nacional de
Desarrollo.
Con
base en esas disposiciones, esta Procuraduría estimó, en varias ocasiones, que:
“De las
normas transcritas queda claro que el Colegio Universitario de Cartago es un
ente público menor, con capacidad jurídica plena y patrimonio propio, surgido
como producto de un proceso de descentralización administrativa.
Ya esta
Procuraduría en otras ocasiones en que ha tenido oportunidad de referirse al
tema de la naturaleza jurídica de los diversos colegios universitarios ha
arribado a una conclusión similar. Así, ya en nuestro dictamen C-169-81 del 7
de agosto de 1981 se dijo:
«…no cabe
duda de que el supracitado Colegio Universitario constituye un ente público
menor y que, por lo tanto, goza de su propia competencia en virtud de lo que en
doctrina se denomina “descentralización administrativa.”»
En ese mismo
pronunciamiento se indicó además:
«…el Colegio Universitario de Puntarenas es
un ente descentralizado y, específicamente semiautónomo, habida cuenta de que
en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según
se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada
por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad de los votos
de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de
sumisión de tutela del Estado.»
A pesar de la
capacidad jurídica plena de que gozan los colegios universitarios, este
Despacho, en su dictamen C-274-81 de 19 de noviembre de 1981, ha aclarado que en materia educacional y de gobierno esas
instituciones deben sujetarse a los lineamientos que al efecto dicte el Consejo
Superior de Educación:
«…los Colegios Universitarios, no obstante su
autonomía (personalidad jurídica propia y patrimonio) deben sujetarse a todas
las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio
de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y obviamente,
a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento.
Quiere ello decir, que la vigilancia, inspección de
las materias propias de la problemática educacional (supervisión de programas,
pruebas de los educandos, informes relativos con los cursos, etc.) que ejerce
el Consejo Superior de Educación es válida no sólo de conformidad con los
principios doctrinarios que informan la materia, sino al tenor de las
disposiciones legales que regulan la creación y funcionamiento de los referidos
Colegios Profesionales.
En otras palabras, las supracitados Colegios aun
teniendo competencia propia que la brinda su autonomía lo cierto es que están
sometidos, como entes estatales, y dada su especial condición, a la ley de su
creación y a las disposiciones reglamentarias que regulen su modus operandi
dictadas éstas últimas por parte del Poder Ejecutivo o, en su caso, por el
Ministerio de Educación, a través del Consejo Superior de Educación. (artículo 2º,
4º y 15 de la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980 y Artículos 35, 64, 65 y
69 de su Reglamento).»
Finalmente,
el dictamen C-209-92 del 14 de diciembre de 1992, retomando lo dicho en el
328-84 del 28 de octubre de 1984, indicó:
«…los
colegios universitarios, de los cuales es un típico ejemplo el CUNA, son entes
públicos menores, y que por lo tanto gozan de su propia competencia, en virtud
de lo que la doctrina jus publicista denomina ‘descentralización
administrativa’. Así las cosas este Despacho ha considerado in concreto, que
ese tipo de colegios son órganos semiautónomos, los cuales poseen obviamente
una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como
patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la ley.»
En síntesis, prescindiendo
de algunas imprecisiones terminológicas contenidas en los dictámenes
transcritos (como la de emplear el concepto de órgano cuando se está en
presencia de un ente) podemos afirmar
que los colegios universitarios, y en particular el Colegio Universitario de
Cartago, es un ente público que forma parte del sector descentralizado del
Estado.” (Dictamen C-059-2000 de
30 de marzo de 2000. Se añade la negrita. En igual sentido véase el dictamen
C-092-2006 de 3 de marzo de 2006).
La
anterior postura fue respaldada por la Sala Constitucional al indicar que:
“...estos colegios universitarios poseen una
estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio
y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya
en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha
determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su
propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina
«descentralización administrativa», de tal forma que específicamente
constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no
constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino
que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el
Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de
que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la
independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas
entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los
enlaces jurídicos de la «tutela administrativa», la cual crea una relación de
derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las
personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez,
conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así que, en virtud
de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los colegios
universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las
regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de
Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y,
obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y
funcionamiento’.” (Voto
No. 7900-97 de 19 horas 30 minutos de 25 de noviembre de 1997. Se añade la
negrita).
Entonces,
en ese escenario no existía ninguna duda de que el CUC debía sujetarse a los
requerimientos del Consejo Superior de Educación conforme a la Ley 6541 y su
Reglamento. Lo anterior, además, en virtud de que el CUC fue creado mediante un
transitorio de la Ley 6541, sin establecer reglas específicas sobre su
funcionamiento, y, en consecuencia, resultaba evidente que su operación debía
regirse por todas las disposiciones de dicha Ley y de su Reglamento
(actualmente, Decreto Ejecutivo no. 38639 de
25 de junio de 2014), el cual, en ese sentido indica que las
instituciones públicas de educación superior parauniversitaria creadas por ley
se regirán supletoriamente por lo establecido en la Ley 6541 y en dicho
Reglamento. (artículo 7°).
La
duda al respecto surge a raíz de la emisión de la Ley 9625, ya que al emitirse
una ley específica para el funcionamiento del CUC, cabe preguntarse si la
institución se mantiene sujeta a las disposiciones de la Ley 6541 y su
Reglamento.
II. Situación posterior a la emisión de la
Ley 9625.
Para
determinar de qué forma la emisión de la Ley 9625 pudo haber modificado la
situación expuesta en el apartado anterior, es necesario referirse a la
tramitación legislativa del proyecto de ley no. 19609 que dio origen a aquella
norma, con el fin de precisar sus alcances y la forma en que debe aplicarse, en
relación con lo dispuesto en la Ley 6541.
En el
texto base del proyecto de ley, se pretendía dotar al CUC del mismo grado de
autonomía propio de las Universidades Públicas, en los mismos términos
dispuestos en el artículo 84 de la Constitución Política:
“Artículo 2. El Colegio
Universitario de Cartago será una institución estatal de educación superior
técnica; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para
darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la
Constitución Política. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente,
adoptar programas y planes de estudio, nombrar personal docente y
administrativo, otorgar grados académicos y títulos profesionales, tendrá plena
personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como
capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el
cumplimiento de sus fines, contará con libertad de cátedra como un principio
fundamental de la enseñanza. Será supervisado por el Consejo Nacional de
Rectores en el tema de aprobación de las carreras. (Folio 7 del expediente
legislativo).
Ante
tal circunstancia, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea, en el
informe no. ALT-DEST-IJU-337-2015, señaló:
“Si bien es
cierto la actual propuesta de ley no plantea directamente la transformación del
CUC en una Universidad Pública, la propuesta de que le sean aplicados el
alcance y espíritu del artículo 84 de la Constitución Política, supone que ese
órgano adquiera los niveles de autonomía de gobierno, organizativa,
administrativa y financiera de que gozan estas últimas, lo que representa un
eventual quebranto constitucional en virtud de que no se le puede conferir a un
órgano de naturaleza parauniversitaria un rango que el constituyente únicamente
destinó a las instituciones de educación superior universitaria estatal para
garantizar las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con
total independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su
propio gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda
universitaria.” (Folio 44).
Posteriormente,
se presentó un texto sustitutivo con el fin de enmendar los posibles roces de
constitucionalidad señalados (folios 322-329). Así, importa destacar que en las
sesiones de la Comisión en la que se discutió el proyecto, se indicó:
“Señor Marcelo Prieto Jiménez [rector de la Universidad Técnica Nacional]:
Si bien es cierto la actual
propuesta de ley no plantea directamente la transformación del CUC en una
Universidad Pública, la propuesta de que le sean aplicados el alcance y
espíritu del artículo 84 de la Constitución Política, supone que ese órgano
adquiera los niveles de autonomía de gobierno, organizativa, administrativa y
financiera de que gozan estas últimas, lo que representa un eventual quebranto
constitucional en virtud de que no se le puede conferir a un órgano de
naturaleza parauniversitaria un rango que el constituyente únicamente destinó a
las instituciones de educación superior universitaria estatal para garantizar
las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con total
independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su propio
Gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda universitaria.
(…)
Si una institución de
educación superior puede dar títulos universitarios, a nivel de grado, si una
institución de educación superior está sujeta a las normas que la Constitución
reserva para las universidades en el artículo 84, no es un colegio
universitario, es una universidad.
En ese sentido, plantear una evolución, que me parece que hay que hacer
evolucionar al Colegio Universitario de Cartago, convirtiéndolo en una Universidad sin decir que es
universidad, creemos que puede tener un serio sesgo de constitucionalidad,
porque el constituyente reservó las facultades y condiciones establecidas en el
artículo 84 de la Constitución Política y desde luego la facultad de dar
títulos universitarios exclusivamente a las instituciones de educación superior
estatal, lo dice el artículo 84 de la Constitución Política.
Tendría yo serias dudas de que el legislador ordinario pueda extender lo
que el constituyente estableció como una definición de números clausos, es
decir como una definición cerrada. El constituyente dijo que solo pueden
extender títulos universitarios sin [sic] tener las condiciones del artículo 84, nada más y técnicamente, las
instituciones que son universitarias, las universidades y no nos parece que sea
factible, a pesar de la buena fe que encierra el proyecto de don Jorge, que una
institución que no es universidad pueda dar títulos universitarios y pueda
además, acogerse al artículo 84 de la Constitución Política.” (Folios 234-235).
“Diputado Rodríguez Araya:
Señora presidenta, señores diputados y compañeros todos, cuando se
presenta un proyecto Marcelo y usted lo sabe porque usted fue diputado, no todo
lo que se presenta aquí es perfecto, obviamente, se presenta un anteproyecto
para que este se pueda ir mejorando de camino. Y efectivamente, en lo que usted
dice tiene toda la razón, si nosotros aprobásemos el proyecto tal cual estaba
escrito estaríamos creando otra universidad que no es lo que se pretende. Bajo
ninguna circunstancia y es que nosotros no obedecemos a la corriente de algunos
intereses del Colegio Universitario, ¡de algunos intereses, don Mario! que
quieren convertir al Colegio Universitario en una universidad para quitarles
las posibilidades a muchos jóvenes cartagineses.” (Folios
236-237).
“Presidenta:
(…)
Hay dos dictámenes que tenemos acá y tendríamos que ver la manera en
cómo solventar estos problemas. Tenemos el de Servicios Técnicos y tenemos el
informe del Ministerio de Hacienda. ¿Estará el país dispuesto a soportar una
universidad más, estará en capacidad? Bueno aquí entonces nos responden,
precisamente con el tema fiscal y el tema hacendario que tanto preocupa al
país, pareciera que Hacienda también tiene la misma preocupación, ya lo dijo en
su dictamen.
Por otro lado, también el tema de la autonomía, entonces habrá que ver
de qué manera se busca alguna alternativa para solucionar esos dos informes,
ojalá los tomen y se los lleven para que puedan analizarlos, yo me imagino que
don Jorge los tiene y buscarán la forma y las medidas.” (Folio 258)
“Doctor Celín Arce Gómez [miembro de Conesup]:
(…)
Entonces este proyecto ya
propiamente dicho, con esto termino para no utilizar el tiempo de ustedes, se
llama: Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago, obviamente, por su
contenido lo que pretende este proyecto es transformar el CUC en una
universidad, de eso no hay la menor duda, aunque don Jorge me está diciendo que
no, es transformarla en la sexta universidad pública. Porque el artículo 1,
claramente lo dice: "Créase, con el nombre de Colegio Universitario de
Cartago, una institución docente y de cultura superior(...)" Artículo 2.-
"El Colegio Universitario de Cartago será una institución estatal de
educación superior técnica; gozará de independencia para el desempeño de sus
funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del
artículo 84 de la Constitución Política (...)". Con solo remitirlo al
artículo 84 de la Constitución Política, es una universidad estatal. El
artículo 84 constitucional es el que regula la autonomía y el régimen jurídico
de las universidades estatales en nuestro país, dice que será supervisado por
el Conare, tendrá un estatuto orgánico también.
Tal y como está si se aprueba el proyecto de ley, deja de ser colegio
universitario, deja de impartir educación parauniversitaria y pasa a ser universidad
automáticamente, perdió su razón de ser de colegio universitario y no sé si esa
es la intención.” (Folios 288-292)
“Diputado Rodríguez Araya:
Como usted
lo dice Celín,
es cierto, al
presentarse el proyecto
tiene ese gran problema. Al presentarlo ya a la
corriente parlamentaria está rozando obviamente el artículo 84, no es eso lo
que se pretende.
(…)
Entonces, en el texto
sustitutivo del proyecto lo que se está haciendo es tratando de modificar,
obviamente, el roce constitucional con el artículo 84, para que se
entienda que no se está
creando una universidad,
sino lo que se
quiere es fortalecer al Colegio
Universitario y dándole un poco más de
independencia y no tenerlo ahí tan
cerrado, porque lo
están asfixiando: y
no lo asfixian
solo las autoridades de
gobierno, lo están
asfixiando también los políticos, porque
ese colegio representa un gran botín político.
Los siete diputados que
estamos aquí, más los que no salieron,
cuando éramos candidatos a diputado, nos comprometimos con el
estudiantado, nos comprometimos con los profesores a hacer un proyecto para
fortalecer al Colegio Universitario,
pero nunca para
crear una universidad,
y es de
lo que se
está valiendo un grupo de profesores
para que su estatus pueda subir un poco más
y nosotros no vamos a servir de
escalera para ellos; porque el interés
de los más, está por encima del interés de los menos y quienes quieren eso son
los menos en contra de los más.
(…)
Entonces, lo que se quiere, yo les pido miles disculpas por no darles un
texto sustitutivo, donde se diga qué es lo que se quiere y qué es lo que se
está mejorando, porque usted tiene toda la razón, se está refiriendo al texto
que se presentó aquí, que si uno lee el texto -soy honesto-y no me percaté de
que estaba violentando la Constitución Política y lo que pretendía era crear
una universidad.” (Folios 293-297).
El
texto sustitutivo presentado varió la naturaleza del CUC en términos muy
similares al texto finalmente aprobado:
“ARTÍCULO 1.-
Crease el Colegio Universitario de Cartago, cuyo acrónimo será CUC, una
institución semiautónoma de educación parauniversitaria que gozará de
personalidad jurídica propia e independencia administrativa.
Gozará de
independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y
gobiernos propios. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, nombrar
personal docente y administrativo, otorgar grados académicos y títulos
profesionales, según su competencia y naturaleza jurídica.
Será
supervisada por el Consejo Superior de Educación en el tema de aprobación de
carreras.
Además
contará con libertad de cátedra como principio fundan-en tal de su enseñanza.”
Luego,
en el dictamen unánime afirmativo de la Comisión, se indicó que el objeto del
proyecto era:
“…el
fortalecimiento del Colegio Universitario de Cartago, con la finalidad de dotarlo de instrumentos y procedimientos
coordinados, para la adopción de las políticas
comunes en lo
académico y administrativo de las instituciones de
educación parauniversitaria, y al mismo
tiempo que posea el
asesoramiento del Consejo Superior de Educación en cuanto a la
evaluación y creación de carreras conforme a estudios de factibilidad
realizados por dicho ente, el cual ha sido un medio efectivo para
el logro de una acción sistemática concertada con la
educación superior de nuestro país.” (Folio 476).
Después
de efectuarse ciertos cambios al proyecto, éste fue votado en segundo debate,
disponiéndose en su artículo 1°:
“ARTÍCULO 1-
Creación
Se crea el
Colegio Universitario de Cartago, cuyo acrónimo será CUC, una institución
semiautónoma de educación parauniversitaria que gozará de personalidad jurídica
propia y capacidad jurídica plena para adquirir derechos y contraer obligaciones.
El CUC gozará
de independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y
gobierno propios. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, nombrar
personal docente y administrativo, otorgar grados académicos técnicos y de
pregrados, según su competencia y naturaleza jurídica. Será supervisado por el
Consejo Superior de Educación en los temas de aprobación, creación y supresión
de las carreras parauniversitarias.
Además,
contará con libertad de cátedra como principio fundamental de su enseñanza.”
Puede
observarse que, aunque se hicieron modificaciones al texto base del proyecto
para evitar su roce con el artículo 84 de la Constitución Política, lo cierto es
que se mantuvieron frases o disposiciones relacionadas con la naturaleza propia
de las universidades públicas, pese a que, como quedó evidenciado, ésa no fue
la intención del legislador.
Lo
anterior generó que en el propio de texto de la Ley 9625 existan ciertas
contradicciones. Así, en el artículo 1° se indica que el CUC es una institución
semiautónoma, pero, al mismo tiempo, en el segundo párrafo se dispone que
gozará de independencia para darse su organización y gobierno propios.
La
Sala Constitucional, con respecto a los distintos grados de autonomía, ha
dispuesto:
“Existen en
nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente
realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en
doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la
capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el
ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad
de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos
primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero,
también frente al Poder Legislativo. La
autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del
artículo 84 de la Constitución Política. Los otros dos grados de autonomía
se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto
fundacional) que crea al ente. El grado
de autonomía administrativa -mínima y de primer grado, es propia de las
instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado, propia de las
municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a
la administración de los seguros sociales; y de organización- plena o de tercer
grado, propia de las universidades del Estado.” (Voto no. 18484-2007 de las 15 horas 1 minuto de 19 de
diciembre de 2007. Se añade la negrita).
Y,
sobre la especialidad de la autonomía de las universidades públicas frente a la
que corresponde a las instituciones autónomas, ha señalado:
"Esa autonomía, que ha sido clasificada como
especial, es completa y por eso, distinta de la del resto de los entes
descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en
otra parte de la Carta Magna: artículo 188 y 190), y significa, para empezar
con una parte de sus aspectos más importantes, que aquellas están fuera de la dirección del Poder
Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes
administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que
legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido
de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos,
organización interna y estructurara su gobierno propio. Tienen poder
reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse,
repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse
en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y
decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala
en la resolución N° 495-92). Son éstas las modalidades
administrativas, políticas, organizativas y financiera de la autonomía que
corresponde a las universidades públicas." (Se añade la
negrita).
Al
respecto, la Procuraduría ha afirmado que:
“La autonomía
garantiza a la Universidad independencia para el desempeño de sus funciones y
plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, como
es lo normal en tratándose de entes autónomos. Pero, además y a diferencia de
esos otros entes autónomos, la autonomía permite a la Universidad “darse su
organización y gobierno propios”. Dado su alcance, la autonomía de la
Universidad es especial, por lo que no se subsume en lo dispuesto en el Título
XIV de la Constitución relativo a las instituciones autónomas. La
particularidad de la autonomía universitaria se origina, precisamente, en el
reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. De
manera que la Universidad reúne tres clases de autonomía: de gobierno,
organización y administración. Además, por el hecho mismo de que no se está en
presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de
la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no puede ser
sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en un lugar común afirmar
que la autonomía de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a
las instituciones autónomas. Lo que permite a las universidades establecer sus
propios planes, programas, sus objetivos y metas, dictar las políticas
dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de la organización que
permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno. Pero, además, y
esto es fundamental en tratándose de la Universidad, la autonomía implica la
facultad de regular la materia puesta bajo su competencia, en orden a lo
académico, la cultura, la investigación, la actividad de extensión social.” (Dictamen no. C-226-2008 de 1° de julio de 2008).
En
consecuencia, debe apuntarse que el resto de instituciones autónomas, conforme
al artículo 188 de la Constitución Política están sujetas a la ley en materia
de gobierno y que, la autonomía administrativa que poseen “no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las
leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el
legislador.” (Sala Constitucional, voto no. 18484-2007 ya
citado). La autonomía
administrativa permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado
por el legislador, es decir, debe ejercerse conforme a lo dispuesto en la Ley.
(Dictamen no. C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).
Asimismo, si bien la autonomía
administrativa otorga a las instituciones autónomas “la potestad de auto-administrarse, esto es,
de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que
lo estime más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que
tiene asignados”, una
consecuencia de la descentralización administrativa, que también les resulta
aplicable, es la existencia de una relación de tutela administrativa, según la
cual, la Administración Pública Central “los controla o tutela mediante el ejercicio
de las potestades de dirección, programación o planificación y control.”(Sala Constitucional, voto no. 17600-2006 de
las 15 horas 7 minutos de 6 de diciembre de 2006).
Por su parte, sobre las
instituciones semiautónomas, hemos dispuesto que no puede hablarse de un
régimen constitucional de dichos entes. Sin embargo, se ha determinado que
instituciones semiautónomas son aquellas creadas por la Asamblea Legislativa
sin la mayoría calificada que exige el artículo 189 Constitucional para la
creación de instituciones autónomas. (Dictamen no. C-323-2014 de 8 de octubre
de 2014).
Ahora
bien, volviendo a la Ley 9625, al momento de aprobarse en segundo debate en el
Plenario Legislativo, se indicó que “debido
a que el artículo número 2 del proyecto otorga al CUC una independencia en los
términos del artículo 84 de la Constitución Política, el proyecto de ley
requiere para su aprobación de una mayoría calificada, dos tercios del total de
sus miembros, por lo cual está aprobado.” (Folio 1050). La anterior afirmación obedece a
que eso fue lo dispuesto en el informe del Departamento de Servicios Técnicos
sobre el texto inicial del proyecto de ley, el cual, efectivamente, en su
artículo 2° indicaba expresamente que el CUC gozaría de independencia para el
desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en
los términos del artículo 84 de la Constitución Política.
La
recomendación sobre la mayoría calificada para la votación del proyecto se
reiteró en el segundo informe del Departamento de Servicios Técnicos, aunque el
texto del proyecto de ley fue modificado y aunque, ni el artículo 2°, ni alguna
otra de sus disposiciones, hiciera referencia al artículo 84 de la Constitución
Política.
Pese a que al aprobarse el proyecto en segundo debate se
mencionara esa recomendación del Departamento de Servicios Técnicos, debe
tenerse en cuenta que no existe ninguna disposición Constitucional que exija la
mayoría calificada de los votos de la Asamblea Legislativa para la aprobación
de proyectos de ley que otorguen la independencia y grado de autonomía
dispuesto en el artículo 84 de la Constitución Política, pues, lo que exige el
artículo 88 para la discusión y aprobación de
proyectos de ley relativos a las materias puestas bajo la competencia de las
instituciones de educación superior universitaria, o relacionadas directamente
con ellas, es que la Asamblea Legislativa deba oír previamente al Consejo
Universitario o a los órganos directores correspondientes de cada una de ellas.
(Al respecto véanse nuestro dictamen no. C-216-1999 de 1° de noviembre de
1999).
La
votación por mayoría calificada sí se exige expresamente para la creación de
las instituciones autónomas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189
inciso 3) Constitucional.
Con
base en ello, aunque en la Ley 9625 se indique que el CUC es una institución
semiautónoma, lo cierto es que, al haberse aprobado por mayoría calificada de
votos, cumple con el requisito formal que distingue a las instituciones
autónomas de las semiautónomas.
Sin
embargo, el hecho de que la Ley haya sido aprobada por mayoría calificada, por
sí solo, no es determinante para afirmar que el CUC goza de la misma autonomía
que las universidades públicas, pues, aunque en el artículo 1° se disponga que
esa institución parauniversitaria goza de independencia para darse su
organización y gobierno propios, en el resto de la Ley se incluyen
disposiciones sobre su organización, fines y funcionamiento interno no acordes
a esa autonomía.
En
ese mismo sentido, la misma ley establece que el CUC será supervisado
por el Consejo
Superior de Educación
en los temas de aprobación, creación y supresión de
las carreras parauniversitarias (artículo 1°); se sujeta el reconocimiento de
los títulos que otorgue a los demás requisitos que establezca la ley (artículo
4 inciso d); se indica que la creación, modificación, ajustes y la supresión de
carreras debe proponerse al Consejo Superior de Educación (artículo 13 inciso
e); y se establece que dichos títulos deben estar plenamente reconocidos por el
Consejo Superior de Educación y que éstos se regirán por las normas de ese
Consejo (artículo 23).
Entonces,
atendiendo a la voluntad del legislador, a lo indicado expresamente por la Ley
al catalogar al CUC como una institución semiautónoma y a la mayoría de votos
con la que fue aprobada la norma, la Procuraduría entiende que ése fue el
objetivo de la ley, es decir, otorgarle al CUC la autonomía administrativa
propia de las instituciones autónomas. En ese carácter, goza únicamente del
primer grado de autonomía antes expuesto, y, conforme al artículo 188 de la
Constitución Política, si bien posee independencia
administrativa, está sujeto a la ley en materia de gobierno, sus objetivos,
fines y metas están fijados por el legislador y se encuentra sujeto a la
relación de tutela administrativa frente al Poder Ejecutivo.
Tómese
en cuenta que el diputado proponente del proyecto manifestó que la intención no
era otorgarle al CUC naturaleza universitaria y que, la iniciativa, en los
términos en que fue planteada, tenía roces con el artículo 84 Constitucional,
lo cual se pretendió solventar con el texto sustitutivo presentado.
Salvo
pronunciamiento al respecto de la Sala Constitucional, una interpretación
contraria a la expuesta implicaría afirmar que la Ley 9625 creó una institución
autónoma con un grado de autonomía distinto al dispuesto en el artículo 188 de
la Constitución Política para ese tipo de instituciones, otorgándole el mismo
grado de autonomía que poseen las universidades públicas conforme al artículo
84 Constitucional, sin que el ente creado tenga tal carácter, es decir, sin que
sea una universidad, pues, realmente se trata de una institución de educación
parauniversitaria.
Al
respecto, hemos considerado que:
“…nuestra Carta
Magna señala en su artículo 189 cuáles son las instituciones autónomas del
Estado, y en el numeral precedente (188) establece las particularidades
jurídicas que las caracterizan, cuales son, que gozan de independencia
administrativa y que están sujetas a la ley en materia de gobierno. Pues bien,
si ello es así –como en efecto lo es- le está absolutamente vedado a la
ley común venir a crear una institución autónoma con mayores
prerrogativas legales que éstas que la Constitución Política autoriza y pone
como límite de la autonomía. Nótese que cuando el legislador patrio quiso establecer
una “superautonomía” (como puede válidamente denominarse la que ostenta la
Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior
universitaria del Estado) lo hizo mediante norma constitucional (artículo 84).
De lo
argumentado hasta aquí, cabe hacer la afirmación de que aunque la ley diga
que “Se reconoce de modo
terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de
Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando- ir más allá
de los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a las
instituciones autónomas del Estado.
(…)
Como
consecuencia de todo lo anterior, es ineludible llegar a las siguientes
conclusiones finales:
a): El
Colegio San Luis Gonzaga es una institución autónoma del Estado, con
independencia administrativa pero sujeta a la ley en materia de gobierno
(numeral 188 de la Constitución Poítica); y
b): Por ser
una institución autónoma de enseñanza oficial, se halla sujeta a la supervisión
estatal establecida en la Carta Fundamental.” (C-014-1986 de
14 de enero de 1986. Reiterado en el dictamen C-288-2011 de 25 de noviembre de
2011).
Resulta,
entonces, acorde con las normas constitucionales considerar que el CUC es una institución
autónoma. En virtud del artículo 188 de la Constitución Política, estos entes
están sujetos a la ley en materia de gobierno, y, aunque poseen independencia administrativa, sus objetivos, fines y metas están fijados
por el legislador y se encuentran sujetos a la relación de tutela
administrativa frente al Poder Ejecutivo.
Y es
que, como ya se indicó, la Ley 9625 establece los fines, atribuciones y
estructura interna del CUC, y, a su vez, reconoce las facultades de control que
ejerce el Consejo Superior de Educación sobre la educación parauniversitaria y
sujeta los títulos que otorgue a los requisitos que establezca la ley y a las
normas de ese Consejo. Lo cual, según lo expuesto, encuadra en la naturaleza,
autonomía y condiciones de funcionamiento de las instituciones autónomas.
Debe
tenerse en cuenta, además, que una Ley que regule una institución que forma
parte del sistema educativo oficial, que excluya o impida el ejercicio de las
competencias del Consejo Superior de Educación, podría resultar
inconstitucional.
El
Consejo Superior de Educación, según el artículo 81 de la Constitución Política
tiene a su cargo la dirección general de la enseñanza
oficial y, de conformidad con su Ley de Creación (no. 1362 de 8 de octubre de
1951) es un órgano de naturaleza constitucional con personalidad jurídica
instrumental y presupuesto propio, que tendrá a su cargo la orientación y
dirección de la enseñanza oficial (artículo 1), que debe participar activamente
en el establecimiento de planes de desarrollo de la educación nacional, en el
control de su calidad y su desarrollo armónico y adaptación constante a las
necesidades del país y a los requerimientos de la época (artículo 2). Asimismo,
debe aprobar los planes de estudio y los aspectos centrales del currículum y
cualquier otro factor que pueda afectar la enseñanza en sus aspectos
fundamentales y los lineamientos generales del currículum y las políticas
aplicables a la educación postsecundaria no universitaria, así como la
aprobación del funcionamiento de cada institución de este tipo, conforme a
criterios técnicos (incisos d) y g) del artículo 8).
Con
base en esas normas, hemos considerado que el Consejo Superior de Educación “es el órgano encargado, por imperio
constitucional, para autorizar la temática curricular y sistematizar lo
pertinente a la formación profesional.” (OJ-095-2017 de 26 de julio de 2017) y que “para el Constituyente originario, el
objetivo de esta norma [artículo 81 Constitucional] consistía en colocar la suprema dirección de la educación pública
dentro de la competencia de un órgano colegiado independiente, cuya creación
tuviese sustento en la propia norma constitucional.” (OJ-097-2017 de 28 de
julio de 2017). Más detalladamente, hemos
indicado:
“...En relación con la moción para crear el Consejo
Superior de Educación como un órgano técnico encargado de dirigir de forma
independiente el proceso educativo público, cabe citar la intervención del
diputado constituyente LUIS DOBLES SEGREDA en la sesión de la Asamblea
Constituyente del 21 de setiembre de 1949:
«Desde antes del proyecto de aquel generoso
propulsor de nuestra cultura que se llamó Claudio González Rucavado, el
Poder Docente, y, después de él, las gentes que aquí miran estas cuestiones con
preocupación e inquietud, han creído encontrar en un cuerpo técnico, que se
encargue de resolver los asuntos educacionales, la clave del complejo problema
de la escuela costarricense. Ese Consejo de Educación, integrado por
representantes y representativos de todas las actividades docentes del país,
inamovibles por todo su período, que han de actuar con absoluta independencia
del Poder Ejecutivo, presidido por el Secretario del ramo, que será su
Presidente nato, estará capacitado para fijar las normas que ha de seguir
nuestra enseñanza, con mayor altura, con mayor ponderación y en ritmo de
estabilidad que garantiza cumplidamente los altos fines que de él esperamos.
Como pensamos que tal reforma debe ser honda, para que sea seria y duradera,
hemos creído necesario rebasar la simple ley, de fácil emisión, pero de fácil
derogatoria también, y venimos a proponeros una Reforma Constitucional que
cristaliza, aunque sólo sea en líneas generales, la aspiración del país y de
esta Cámara.» (Acta 154 del 21 de setiembre de 1949)
A partir de esa competencia que constitucionalmente
se reserva al Consejo Superior de Educación, la Sala Constitucional ha
reconocido su potestad de autorizar y establecer los planes de estudio y
programas del sistema de educación pública. Al respecto, la Sala Constitucional
indicó en su voto N.° 461-1996 de las 16:30 horas del 24 de enero de 1996:
«Es evidente, que la normativa vigente en Costa
Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación
Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida
que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental
a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los
estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la
obligación de brindar la mejor calidad de ella-, de ahí que tales textos deben
cumplir con los planes y programas de estudio, emanados del Consejo Superior de
Educación, como órgano que le corresponde la dirección general de la enseñanza
oficial, y como enseñanza oficial debe entenderse la enseñanza pública y por
ende la que debe regir en los centros educativos de país.» (OJ-16-2016 de 1° de
marzo de 2016).
Atendiendo
esas consideraciones, la Procuraduría ha sostenido que:
“Como puede desprenderse de lo expuesto, al Colegio
San Luis Gonzaga, a pesar de ser un ente autónomo, sí le son aplicables las
leyes y reglamentos que regulan la educación. Se trata de una
institución de enseñanza oficial que en materia educativa está sujeta a la ley,
a la fiscalización que ésta última establezca, y a la dirección del Consejo
Superior de Educación, según lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución
Política. Ya en nuestro dictamen C-011-91 del 5 de julio de 1991
habíamos indicado que al Colegio San Luis Gonzaga «…le son aplicables leyes o reglamentos que regulan la educación
quedando asimismo bajo la correspondiente inspección del Estado.»”
En
igual sentido, la Sala Constitucional ha afirmado que:
“… por más
esfuerzos dialécticos que se puedan hacer, no es posible desconocer la
normativa del artículo 81, que somete a la dirección del Consejo Superior de
Educación la enseñanza oficial, dentro de la cual debe incluirse la que presta
el Colegio San Luis Gonzaga. No es posible que una ley ordinaria, aún aprobada por
mayoría calificada, pretenda ignorar el mandato constitucional del artículo 81,
ni tampoco es posible sostener válidamente que, por ley, se ha creado una
tercera categoría de instituciones educativas ajenas a ningún tipo de
fiscalización, dirección o inspección. Para esta Sala la educación que se
imparte en el Colegio San Luis Gonzaga es oficial, como institución autónoma
que es, y sometida por ello a la dirección del Consejo Superior de
Educación". (Voto no. 1873-90 de las
15 horas 45 minutos de 18 de diciembre de 1990. Reiterado en el voto no. 8519-98 de las
10 horas 21 minutos de 27 de noviembre de 1998).
Si
bien esos precedentes se refieren a una institución autónoma de educación diversificada,
los fundamentos en los que se asientan resultan aplicables a las instituciones
autónomas de educación parauniversitaria.
Por
tanto, necesariamente debe entenderse que, ante la falta de claridad de la Ley 9625,
el Colegio Universitario de Cartago es una institución autónoma cuyo
funcionamiento está sujeto a la Ley y que se encuentra sujeta a la dirección general de la enseñanza oficial que ejerce el Consejo Superior de
Educación.
La
forma en que el Consejo Superior de Educación ejerce esa dirección general
sobre la enseñanza oficial parauniversitaria, está determinada en la Ley 6541 y
en su Reglamento.
No
obstante, debe reconocerse que la Ley 9625 establece normas que regulan la
organización interna y funcionamiento del CUC, que ésta pretendió dotarlo de
una mayor independencia en el ejercicio de sus funciones, y que, el Reglamento
a la Ley 6541 dispone en su artículo 7° que “las Instituciones Públicas de
Educación Superior Parauniversitaria creadas por ley se regirán supletoriamente
por lo establecido en la Ley 6541 del 19 de noviembre de 1980 y el presente
reglamento.”
Con
base en ello, las instituciones cuyo único respaldo legal era el transitorio I
de la Ley 6541, debían sujetarse, en su totalidad, a las disposiciones de esa
Ley y de su Reglamento, pues no existía otra norma aplicable. Pero, en el caso
de las instituciones que cuenten con un marco legal propio, que regula su
organización y funcionamiento, debe analizarse cuáles disposiciones de la Ley
6541 y de su Reglamento les resultan aplicables.
En
ese sentido, al CUC podrían aplicársele algunas normas de la Ley 6541 y de su
reglamento, de manera supletoria, en caso de que la Ley 9625 presente algún
vacío normativo sobre algún aspecto particular. Pero, en todo caso, el CUC se
encuentra sujeto a todas aquellas disposiciones de la Ley 9625 y de su
Reglamento que estén relacionadas con el ejercicio de la potestad
constitucional del Consejo Superior de Educación de dirigir la enseñanza
oficial.
III. Respuesta puntual a lo consultado.
De
conformidad con lo expuesto, analizaremos las disposiciones de la Ley 6541 y de
su Reglamento, relacionadas con los requisitos puntuales que fueron
consultados, para determinar si el CUC se encuentra obligado a cumplirlos.
En lo
que tiene que ver con la presentación de las nóminas de personal docente, debe
señalarse que según la Ley 9625 el CUC puede nombrar personal docente y
administrativo y que la Ley 6541 no contiene ninguna disposición relacionada.
Por su parte, el artículo 25 del Reglamento dispone que cada institución
parauniversitaria pública establecerá las normas de clasificación y selección
del personal. Mientras que, la obligación de informar sobre la sustitución o
nombramiento de personal a la Secretaría General del Consejo Superior de
Educación, así como de actualizar la nómina de docentes una vez al año ante esa
Secretaría, corresponde, exclusivamente, a las instituciones de educación
parauniversitaria privadas, pues, el artículo 62 que la contiene, forma parte
del Título III del Reglamento, destinado a regular las condiciones especiales
de esos centros privados.
En consecuencia, esa obligación
particular de informar sobre la sustitución o nombramiento de personal y de
actualizar la nómina de docentes una vez al año, no resulta aplicable al CUC.
Luego,
se requiere que determinemos si el CUC debe presentar “informes estadísticos de matrícula y graduados así como todos aquellos
requisitos o trámites atinentes a las demás parauniversitarias incluidos los
trámites de aprobación o autorización para la aplicación del requisito final de
graduación.”
Ante
ello, se reitera que la Ley 9625 establece que el CUC será supervisado por
el Consejo Superior
de Educación en
los temas de aprobación, creación
y supresión de las carreras parauniversitarias (artículo 1°); sujeta el
reconocimiento de los títulos que otorgue a los demás requisitos que establezca
la ley (artículo 4 inciso d); dispone que la creación, modificación, ajustes y
la supresión de carreras debe proponerse al Consejo Superior de Educación
(artículo 13 inciso e); y establece que los títulos que otorgue deben estar
reconocidos por el Consejo Superior de Educación y que éstos se regirán por las
normas de ese Consejo y las nomenclaturas establecidas por el Consejo Nacional
de Rectores, según corresponda; en lo relativo a la carga académica, las
unidades de valor académico o créditos, los grados y cualquier otro aspecto.
(artículo 23).
Asimismo,
es importante considerar el artículo 4° de la Ley 6541 establece que el Consejo
Superior de Educación es el órgano encargado de la creación, supervisión y
supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria, tanto
oficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles
de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo
conforme al Plan Nacional de Desarrollo.
Concretamente sobre la presentación
de informes estadísticos de matrícula y graduados, el artículo 18 del
Reglamento establece:
“Artículo
18.-Son funciones del Decano:
(…)
g) Presentar
al Consejo Directivo, en el mes de enero de cada año, un informe sobre los
resultados del plan operativo anual en concordancia con el plan estratégico previsto,
las proyecciones de la institución para el año siguiente; que incluya además,
matrícula y graduados por cuatrimestre de cada una de las carreras de
diplomado, identificando principales logros y áreas de oportunidad, deberá
remitirse copia al Consejo Superior de Educación.”
A pesar de que la Ley 9625 no
contempla lo anterior como una función del Decano, resulta evidente que la
información referida a la cantidad de alumnos matriculados y graduados de las
carreras ofrecidas por el CUC es necesaria para que el Consejo Superior de
Educación ejerza la dirección general de la enseñanza parauniversitaria,
pudiendo valorar la necesidad de crear, aprobar y suprimir carreras
parauniversitarias y supervisar los planes de estudio, programas y perfiles de
salida de los graduados.
Entonces, al tratarse de información
necesaria para el cumplimiento del mandato constitucional y legal del Consejo
Superior de Educación, el CUC se encuentra obligado a suministrarla. Y, de
igual modo, se encontraría sujeto a cualquier otro requisito que tenga como fin
permitir el cumplimiento de esas funciones por parte del Consejo Superior de
Educación, lo cual debe ser valorado en cada supuesto concreto.
Dentro de ese tipo de trámites o
requisitos se encuentra la aprobación o autorización para la aplicación del
requisito final de graduación, puesto que, además de ser una herramienta
mediante la cual el Consejo Superior de Educación ejerce su supervisión sobre
la educación parauniversitaria, el artículo 8° de la Ley 6541 dispone expresamente
que “al finalizar sus estudios, el alumno se someterá a las pruebas de
graduación establecidas para el caso, las que serán efectuadas por la
institución y supervisadas por el Consejo Superior de Educación”, lo cual,
incluso, está avalado por la Ley 9625, en cuanto dispone que los títulos que
otorgue el CUC se sujetan a los demás requisitos que establezca la ley y a las
normas que fije ese Consejo (artículos 4° inciso d) y 23).
Por último, con respecto a la
inscripción de títulos y registros de firmas, la Ley 6541 establece:
“Artículo
15.- Las citadas instituciones presentarán, al Consejo Superior de Educación,
un documento debidamente autenticado, mediante
el cual se comprometen a depositar, en las oficinas de éste, todos los
documentos y archivos relativos a las carreras y los expedientes de los
estudiantes, en caso de una suspensión temporal o definitiva de sus actividades.
Por su parte, el Reglamento
establece que:
“Artículo
37.-Para ser tramitadas ante el Consejo Superior de Educación, las carreras de
diplomado de las instituciones parauniversitarias públicas deben presentarse
cumpliendo los requisitos siguientes:
(…)
j) Compromiso debidamente autenticado de
depositar en las oficinas del Consejo Superior de Educación todos los
documentos y archivos físicos o informatizados relativos a las carreras, en
caso de una suspensión temporal o definitiva de sus actividades. Los
documentos deberán comprender:
1. El
listado, en orden alfabético y año, de estudiantes que se matricularon en los
cursos de diplomado.
2. Libros de
actas donde se consigne el cumplimiento del requisito de graduación.
3. Libros de actas de inscripción de títulos de
diplomado.
4. Los
expedientes de los estudiantes debidamente identificados, foliados en estricto
orden cronológico, donde se incluya certificación de record académico y
certificaciones a partir de las cuales se han realizado reconocimientos de
cursos a los estudiantes.”
Las disposiciones anteriores
resultan aplicables a todas las instituciones parauniversitarias, ya que, en
caso de suspensión temporal o definitiva de alguna de ellas, correspondería al
Consejo Superior resguardar esa información.
Además de esa obligación, debe
observarse que, del artículo 79 del Reglamento se desprende la obligación de
presentar ante el Consejo Superior los títulos que sean otorgados por las
instituciones parauniversitarias. Ello es consustancial a la labor de
supervisión que corresponde ejercer a ese Consejo y que se materializa en el
necesario reconocimiento de los títulos otorgados por el CUC y la necesidad de
que dichos títulos se ajusten a las normas del Consejo Superior de Educación,
conforme al artículo 23 de la Ley 9625. Nótese que ese artículo 23 dispone que
las universidades públicas o privadas podrán reconocer los títulos otorgados
por el CUC que hayan sido plenamente
reconocidos por el Consejo Superior de Educación.
Y es que, si el Consejo Superior de
Educación está facultado para supervisar los planes de estudio, programas y perfiles
de salida de los graduados, los trabajos finales de graduación y el
cumplimiento de los requisitos de graduación (artículos 4, 8 y 9 de la Ley
6541), debe entenderse facultado para verificar que los títulos otorgados hayan
cumplido con todos los aspectos necesarios para su otorgamiento. En todo caso,
la inscripción de títulos ante el Consejo Superior de Educación, debe
entenderse englobada en la función constitucional de ese Consejo de ejercer la
dirección general de la enseñanza oficial.
Concretamente, el artículo 79 del
Reglamento antes citado, indica:
“Artículo 79.-Registro de firmas: para efectos de un adecuado control sobre la firma de títulos y
certificaciones, presentados ante el Consejo Superior de Educación, el
decano o director según sea el caso, así como los coordinadores de carrera y el
jefe de la Sección de Registro, deberán enviar a la Secretaría General la
solicitud de inclusión en el registro de firmas, dentro de los quince días
naturales siguientes a su nombramiento, adjuntando fotocopia y su original para
confrontar o fotocopia certificada de su documento de identificación personal y
el documento donde se acredite el nombramiento en el puesto, con fecha de rige
y vence. La Secretaría General resolverá sobre el trámite de registro de firma
dentro de los quince días naturales siguientes al recibido de la solicitud.”
Por otra parte, la anterior norma,
ubicada en el Título IV de disposiciones generales del Reglamento, establece la
obligación de registrar las firmas del decano, coordinadores de carrera y jefe
de la sección de registro ante el Consejo Superior. Asimismo, el artículo 18
inciso k) del Reglamento señala que una de las funciones del Decano es mantener
actualizado un registro de firmas que deberá presentarse ante la Secretaría del
Consejo Superior de Educación cada vez que haya cambio en el nombramiento de la
decanatura.
En vista de que ese registro de
firmas es necesario para el control de títulos y certificaciones presentados
ante el Consejo y para las certificaciones que a éste le corresponda otorgar en
caso de suspensión temporal o definitiva de las instituciones universitarias,
se trata de una obligación que debe ser atendida por todas las instituciones
parauniversitarias.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
Copia:
Alexander Hernández Camacho
Decano. Colegio Universitario de Cartago
ALCANCES DE LA
LEY ORGÁNICA DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO, NO. 9625. COMPETENCIAS DEL
CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN. REGULACIÓN DE INSTITUCIONES DE ENSEÑANZA
SUPERIOR PARAUNIVERSITARIA.
La señora Irene Salazar Carvajal, Secretaria General, Consejo Superior de Educación, mediante oficio CSE-SG-714-2019 de 7 de agosto de 2019, transcribe el acuerdo de ese Consejo no. 05-33-2019 que dispuso:
“Solicitar
criterio a la Procuraduría General de la República sobre los alcances de la Ley
No 9625 "Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago", en
relación a las competencias del Consejo Superior de Educación asignadas por la
Ley 6541 “regula instituciones de enseñanza superior parauniversitaria", y
el Decreto Ejecutivo 38639-MEP "reglamento a la ley que regula las
instituciones de enseñanza superior parauniversitaria", en el siguiente
aspecto:
¿Está el
Colegio Universitario de Cartago excluido de las obligaciones dispuestas en la
Ley No 6541 y su reglamento de aportar al Consejo Superior de Educación
información como nóminas de personal docente, registros de firmas, informes
estadísticos de matrícula y graduados así como todos aquellos requisitos o
trámites atinentes a las demás parauniversitarias incluidos los trámites de
aprobación o autorización para la aplicación del requisito final de graduación
y la inscripción de títulos?
Esta Procuraduría, en dictamen
no. C-104-2020 de 31 de marzo de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth
León Rodríguez, concluye que:
En lo que tiene que ver
con la presentación de las nóminas de personal docente, debe señalarse que
según la Ley 9625 el CUC puede nombrar personal docente y administrativo y que
la Ley 6541 no contiene ninguna disposición relacionada. Por su parte, el
artículo 25 del Reglamento dispone que cada institución parauniversitaria
pública establecerá las normas de clasificación y selección del personal.
Mientras que, la obligación de informar sobre la sustitución o nombramiento de
personal a la Secretaría General del Consejo Superior de Educación, así como de
actualizar la nómina de docentes una vez al año ante esa Secretaría,
corresponde, exclusivamente, a las instituciones de educación parauniversitaria
privadas, pues, el artículo 62 que la contiene, forma parte del Título III del
Reglamento, destinado a regular las condiciones especiales de esos centros
privados. En consecuencia, esa obligación particular de informar sobre la
sustitución o nombramiento de personal y de actualizar la nómina de docentes
una vez al año, no resulta aplicable al CUC.
Luego, se requiere que
determinemos si el CUC debe presentar “informes estadísticos de matrícula y
graduados así como todos aquellos requisitos o trámites atinentes a las demás
parauniversitarias incluidos los trámites de aprobación o autorización para la
aplicación del requisito final de graduación.”
Ante ello, se reitera
que la Ley 9625 establece que el CUC será supervisado por el Consejo Superior
de Educación en los temas de aprobación, creación y supresión de las carreras
parauniversitarias (artículo 1°); sujeta el reconocimiento de los títulos que
otorgue a los demás requisitos que establezca la ley (artículo 4 inciso d);
dispone que la creación, modificación, ajustes y la supresión de carreras debe
proponerse al Consejo Superior de Educación (artículo 13 inciso e); y establece
que los títulos que otorgue deben estar reconocidos por el Consejo Superior de
Educación y que éstos se regirán por las normas de ese Consejo y las
nomenclaturas establecidas por el Consejo Nacional de Rectores, según
corresponda; en lo relativo a la carga académica, las unidades de valor
académico o créditos, los grados y cualquier otro aspecto. (artículo 23).
Asimismo, es importante
considerar el artículo 4° de la Ley 6541 establece que el Consejo Superior de
Educación es el órgano encargado de la creación, supervisión y supresión de las
carreras de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como
particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida
de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al
Plan Nacional de Desarrollo.
Sobre la presentación de
informes estadísticos de matrícula y graduados, el artículo 18 del Reglamento
lo establece como función del Decano.
A pesar de que la Ley
9625 no contempla lo anterior como una función del Decano, resulta evidente que
la información referida a la cantidad de alumnos matriculados y graduados de
las carreras ofrecidas por el CUC es necesaria para que el Consejo Superior de
Educación ejerza la dirección general de la enseñanza parauniversitaria,
pudiendo valorar la necesidad de crear, aprobar y suprimir carreras
parauniversitarias y supervisar los planes de estudio, programas y perfiles de
salida de los graduados.
Entonces, al tratarse de
información necesaria para el cumplimiento del mandato constitucional y legal
del Consejo Superior de Educación, el CUC se encuentra obligado a
suministrarla. Y, de igual modo, se encontraría sujeto a cualquier otro
requisito que tenga como fin permitir el cumplimiento de esas funciones por
parte del Consejo Superior de Educación, lo cual debe ser valorado en cada
supuesto concreto.