Opinión Jurídica : 058 - del 01/04/2020

01 de abril del 2020

OJ-058-2020

 

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la consulta realizada a través de su atento oficio N° AL-20978-CPSN-OFI-0142-2019 del 31 de julio del 2019, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Carrera Fiscal”, expediente legislativo Nº 20978, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 210, Alcance N° 195, del 13 de noviembre del año 2018.

 

I. CONSIDERACIONES PREVIAS:

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

Además, debemos indicar que aun cuando se nos previno contestar la audiencia conferida dentro del plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dicha norma no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

 

Así lo hemos mantenido en otras oportunidades al señalar: “[…] el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 [...] se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita” (Procuraduría General de la República, pronunciamiento N° OJ-053-98, del 18 de junio 1998).[1]

           

II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos la necesidad de contar con un cuerpo normativo debidamente consolidado, para de esta forma establecer un régimen de carrera fiscal dentro del Ministerio Público (en adelante MP o Ministerio), para lo cual pretenden los proponentes: la implementación “[…] de un modelo de administración del talento humano por competencias, en el cual los procesos de ingreso y promoción se realicen sobre criterios objetivos de idoneidad funcional y ética y preparación profesional.” 

 

En ese orden de ideas, el bosquejo legislativo tiene su fundamento en el principio de reconocimiento al mérito de las personas funcionarias de ese Ministerio, garantizando así la transparencia, publicidad, formación y competencias profesionales en el ejercicio de sus funciones. Es decir, pretende desconcentrar de la figura del Fiscal (a) General (autoridad máxima del órgano fiscal), la facultad casi absoluta de ejecutar nombramientos a su discreción, permitiendo que el proceso de reclutamiento y línea de ascenso a lo interno del MP se realice bajo los estándares de la idoneidad y el mérito profesional comprobado. 

 

A su vez y en aras de ser consecuentes con la esencia del proyecto -cual es, la reforma sustancial de los medios de reclutamiento y promoción vigentes-, los redactores proponen un cambio en la estructura y composición orgánica del Ministerio Público, estableciendo de manera novedosa escalafones y diferentes categorías de fiscales.

 

Además, buscan como uno de sus objetivos principales, el mejoramiento continuo del servicio que brinda, “[…] fortaleciendo la administración del recurso humano en condiciones de estabilidad, equidad, desarrollo eficiente y oportunidad de ascenso, que contribuyan a mejorar el sistema de administración de justicia a favor de la calidad del servicio […]”

 

Así las cosas, el legajo legislativo, en términos generales, aspira -mediante la eventual creación de una ley de carrera fiscal (compuesta por 41 artículos y 3 transitorios)-, a una reforma sustantiva en cuanto al tema de los nombramientos del personal del Ministerio Público, pretendiendo: a) que tales candidaturas y promociones sean realizadas al amparo de un proceso de méritos e idoneidad comprobada y b) incorporando para ello a la estructura organizacional del MP, una serie de nuevos escalafones y categorías fiscales.     

 

III. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:

 

A modo de preámbulo, consideramos oportuno acotar que, tal y como se ha externado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa ha requerido nuestro criterio respecto a un determinado proyecto de ley, nos abstendremos de hacer referencia alguna a la bondad o conveniencia de la innovación legislativa proyectada, pues ello es propio de la discrecionalidad parlamentaria y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública.

 

            En ese sentido, nuestro criterio versará, básicamente, en aquellos aspectos del proyecto que por su naturaleza ameriten un análisis, así como los eventuales roces constitucionales o legales que con su implementación puedan surgir. Es decir, partiremos de dos ópticas analíticas: una general, que englobará todo el proyecto y lo que desde esa arista amerite estudio, y la otra, más puntual, la cual consistirá en un escrutinio de manera sucinta y concreta, de aquellos artículos que por su trascendencia merezcan un trato especial. Así, aclaramos que nuestra opinión jurídica, no se detendrá a analizar cada numeral, sino, como se dijo, únicamente aquellos que a criterio de este Órgano Consultivo así lo requieran.

 

A)   DE LAS GENERALIDADES DEL PROYECTO DE LEY:

 

En primer lugar, se desprende del preámbulo de la propuesta sometida a consideración de este Órgano Asesor, que la finalidad del proyecto de ley va destinada al establecimiento -mediante la creación de una ley especial-, de un régimen de carrera fiscal dentro del Ministerio Público, esto a efecto de garantizar un procedimiento de reclutamiento y promoción justo y equitativo, aspirando así a dar cumplimiento a lo normado en nuestra Carta Magna; es decir, un proceso congruente y ajustado al principio de idoneidad comprobada.

 

Al respecto, la Constitución Política en su numeral 192, indica con plena contundencia que:

 

“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos” (lo destacado es suplido).

 

En ese sentido, dicho articulado establece de manera general una regla básica y esencial en cuanto a empleo público se refiere (exceptuando aquellos casos en los que la Constitución Política y el estatuto del servicio civil así lo indiquen), cual es que, indistintamente de la institución pública involucrada, todo “servidor público” deberá ser nombrado en apego a su idoneidad debidamente comprobada para el cargo al que aspira:

 

“[…] El régimen de empleo público se fundamenta en dos principios básicos: el ingreso al régimen por idoneidad comprobada y la estabilidad en el empleo, según lo establecido por el artículo 192 de la Constitución Política”[2].

 

De los anteriores principios, se extrae con facilidad que la esencia del proyecto de ley objeto de análisis se fundamenta en lo normado a nivel constitucional -art. 192- para el ingreso precisamente de los funcionarios del Ministerio Público, en su condición de auxiliares de la administración de justicia[3].

 

Bajo esa línea de pensamiento, esta Procuraduría General ha indicado:

           

 “(…) El presupuesto de la idoneidad constituye uno de los pilares esenciales del régimen estatutario, dispuesto expresamente por el Constituyente en el numeral 192 de la Carta Magna (“los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada”), ello en evidente resguardo del interés público traducido en la necesidad de que los servicios que brinda el Estado sean ejecutados por aquellos servidores que garanticen la eficiencia de la Administración”[4] (lo destacado es suplido).

 

            En ese sentido, el proyecto de ley 20978 pretende la creación de una norma especializada de carrera fiscal, mediante la cual el régimen de empleo y promoción fiscal se adecúe y responda al principio de idoneidad comprobada, evidencia no sólo el ánimo de ajustar el tratamiento organizacional interno del Ministerio Público a lo consagrado en nuestra Constitución Política, sino que a su vez, aspira a la elevación de la rigurosidad en los estándares de contratación y promoción de sus servidores a través de los respectivos concursos -concurso por competencias y oposición y concurso de antecedentes- que permita una depuración y un mejoramiento en la prestación del servicio que brinda el MP.

 

En esos términos, este tipo de concursos no solo resulta ser el medio por excelencia para comprobar la idoneidad del aspirante, sino que también permite que el servicio público sea cada vez más eficiente al estar proporcionalmente relacionado a la calidad del recurso humano contratado o promovido bajo estándares de mayor exigencia (aspecto que permite el cumplimiento a cabalidad de lo preceptuado en el 192 de cita):

 

 “(…) El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto (…)”[5].

 

“En ese contexto, es indudable que las bases mínimas que se establecen en el concurso tienen como finalidad el resguardo de esa prestación óptima del servicio público (…)”[6].

 

            De esta forma, el objeto del proyecto se direcciona a garantizar en igualdad de condiciones, el ingreso, selección, permanencia, ascenso, finalización del cargo, los derechos y obligaciones esenciales de la función fiscal sobre la base de idoneidad funcional y ética, así como el desarrollo de las competencias exigidas. Ergo, propone una reforma sustantiva dentro del Ministerio Público, en orden a los anteriores aspectos con el objetivo de ajustar su régimen de contratación, promoción y permanencia vigente, con lo que regula el ordinal 192 constitucional.

 

En otro orden de ideas, actualmente, existen dos normativas que hacen referencia al Ministerio Público. En el ámbito general se encuentra la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley N° 8 del 29 de noviembre de 1937), la cual regula de manera genérica algunos aspectos propios del Ministerio Público; no obstante, y precisamente por su generalidad, no profundiza o regula lo relativo a la organización, contratación y promoción de los servidores del MP, sino que únicamente trata aspectos periféricos de su composición y finalidad. En consecuencia, el proyecto de ley no genera ninguna reforma, duplicidad o contradicción de normas respecto a este cuerpo legal, por lo que no ahondaremos en ella.

Ahora bien, con una connotación más específica, se encuentra la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley N° 7442 del 25 de octubre de 1994, modificada integralmente por la Ley de Reorganización Judicial N° 7728 de fecha 15 de diciembre de 1997), mediante la cual si bien se regula de manera más puntual el funcionamiento y diversos aspectos propios del MP (tales como principios, funciones, competencias, responsabilidades, organización, independencia funcional, órganos que lo componen, estructura básica, requisitos para el nombramiento del Fiscal General de la República, su régimen disciplinario, detención, deberes, atribuciones y sustitución, unidad y dependencia jerárquica, ingreso y ascenso, régimen disciplinario, funciones generales y específicas de los fiscales adjuntos, fiscales y fiscales auxiliares, régimen administrativo, su organización y unidades, recusación y excusas, entre otros), no resulta tan específica como el proyecto en estudio; empero, en ese orden se debe llamar la atención en cuanto a la confrontación de sus contenidos a efectos de no entrar en contradicciones, máxime tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 40 del proyecto 20978.

 

Además, se debe advertir que el Ministerio Público es un órgano del Poder Judicial y ejerce sus funciones en el ámbito de la justicia penal, por medio de sus representantes, conforme a los principios de unidad de actuaciones y dependencia jerárquica, con sujeción a lo dispuesto por la Constitución Política y las leyes –art. 1 Ley 7442- y que sus funcionarios y empleados gozarán del derecho de estabilidad y solo podrán ser removidos conforme se establece en el Estatuto de Servicio Judicial, con la intervención del Fiscal General –art. 45 del mismo cuerpo normativo-

 

Se realizan las anteriores observaciones porque, si bien estamos ante un proyecto de ley más específico a nivel de la carrera fiscal, debe desde luego mantener una armonía no solo con su Ley Orgánica sino con el resto de la normativa vigente a efectos de no entrar en contradicciones.

 

B) RESPECTO A LAS REFORMAS INTRODUCIDAS EN EL PROYECTO DE LEY:

 

Como bien se adelantó previamente, la instauración del bosquejo legislativo en análisis, implica necesariamente una serie de cambios al régimen de ingreso, selección, permanencia, ascenso, finalización del cargo, derechos y obligaciones esenciales de la función fiscal sobre la base de idoneidad funcional y ética, así como el desarrollo de las competencias exigidas. Esta eventualidad (posible aprobación), conllevaría, consecuentemente, a una serie de reformas en la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley N° 7442, en adelante LOMP), toda vez que, diversos preceptos consagrados en ella no resultan compatibles con lo pretendido por el legislador, de ahí la recomendación de revisar ambos textos.

 

            Así por ejemplo y en primer término, el proyecto de ley promueve la instauración de un proceso de reclutamiento y promoción amparado en un concurso de méritos -completamente ajeno a la potestad discrecional del Fiscal (a) General-, a efecto de garantizar la idoneidad comprobada del aspirante o bien, del funcionario a ser promovido (artículo 3)[7]. En ese sentido, el inciso g) del numeral 25 así como el artículo 27 de la Ley Orgánica del MP, deberán, eventualmente, ser reformados o en su defecto derogados, por cuanto circunscriben prácticamente toda la potestad de contratación, reclutamiento y promoción, de manera discrecional en la figura del Fiscal (a) General de la República, a saber:

 

“Artículo 25.- Deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones del Fiscal General:

[…]

g) Efectuar y revocar nombramientos, ascensos, permutas y traslados de los fiscales y aceptar sus renuncias.”

 

“Artículo 27.- Del ingreso y del ascenso. Corresponde al Fiscal General el nombramiento por nómina de los fiscales adjuntos, fiscales y fiscales auxiliares, los cuales deberán ser mayores de edad, costarricenses, de reconocida solvencia moral, poseer idoneidad para el puesto y el título de abogado.

De existir línea de ascenso se podrá autorizar la promoción de un servidor a un puesto de grado superior sin necesidad de concurso.

Para ingresar al Ministerio Público se procurará cumplir con el programa de ingreso que reglamentará la Corte, a propuesta del Fiscal General y de la Escuela Judicial. Este programa podrá desarrollarse con instituciones públicas o privadas.

Para ser nombrado en propiedad como Fiscal Adjunto se requerirá un mínimo de dos años de experiencia efectiva como fiscal; para ser nombrado fiscal se requerirá una experiencia efectiva de un año como fiscal auxiliar.”  

 

Por otro lado, y como bien se ha mencionado en reiteradas oportunidades, el proyecto de ley innova al establecer en sus artículos 11 al 20, todo un mecanismo de reclutamiento y selección en apego al principio de idoneidad comprobada mediante la instauración de concursos. En ese sentido, establece el proyecto legislativo:

 

“CAPÍTULO III

DE LOS CONCURSOS, RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN

 

ARTÍCULO 11-Sobre los concursos

La Fiscalía General de la República le solicitará a la Unidad de Capacitación y Supervisión en conjunto con la Dirección de Gestión Humana, la planificación y gestión de los concursos por competencias y por oposición a los efectos del ingreso y promoción a la carrera fiscal para las categorías de fiscal o fiscala auxiliar, fiscal y fiscala de juicio, fiscal coordinador uno o fiscala coordinadora uno, fiscal coordinador dos o fiscala coordinadora dos, fiscal o fiscala supervisor.  Para las categorías del escalafón de fiscal adjunto territorial o fiscala adjunta territorial, fiscal adjunto nacional o fiscala adjunta nacional, fiscal adjunta o fiscal adjunto de la Unidad de Reclutamiento, Selección, Capacitación y Supervisión, la Fiscalía General solicitará a la Unidad de Capacitación en conjunto con la Dirección de Gestión Humana, la planificación y gestión de los concursos por antecedentes.  Los nombramientos en propiedad podrán realizarse únicamente mediante concurso, y con arreglo a las disposiciones de esta ley y su reglamento.

 

ARTÍCULO 12-Impulso

La Unidad de Capacitación y Supervisión se encargará de la gestión del concurso y de la convocatoria a examen para el puesto de fiscal auxiliar o fiscala auxiliar en forma interina solicitado por la Fiscalía General de la República, en conjunto con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, para integrar el registro de elegibles.  La gestión del concurso y la convocatoria se realizará una vez al año, oportunidad en la cual la Unidad Administrativa también actualizará los registros anteriores, en los casos en que así sea solicitado por las personas oferentes.

 

ARTÍCULO 13-Publicidad

Los requisitos de cada concurso y convocatoria a exámenes para el puesto de fiscal auxiliar serán establecidos por la Unidad de Capacitación y Supervisión y avalados por la Fiscalía General de la República.

 

ARTÍCULO 14-Definición del Proceso de Reclutamiento y Selección

Se crea el Proceso de Reclutamiento y Selección cuyo contenido y formas serán definidos por la Unidad de Capacitación y Supervisión del Ministerio Público y aprobados por la Fiscalía General de la República, la cual potenciará y desarrollará las competencias profesionales básicas para el ejercicio de la función del Ministerio Público como órgano requirente.

El producto final será debidamente documentado y publicitado para su conocimiento por parte de las personas aspirantes.

 

ARTÍCULO 15-Ingreso al Ministerio Público

Para ingresar al Proceso de Reclutamiento y Selección, y al programa de formación inicial, la persona oferente deberá superar las siguientes fases:

a)        Realizar un examen escrito, que versará sobre aspectos básicos de la función del órgano fiscal. Dicho examen deberá ser aprobado con una nota que no sea inferior a 80 sobre 100.  Los resultados de esta prueba tendrán recurso de apelación ante el fiscal adjunto o la fiscala adjunta de la Unidad de Capacitación y Supervisión del Ministerio Público, el cual deberá ser interpuesto por escrito dentro de los tres días hábiles contados a partir de la comunicación de los resultados.

b)        Realizar un examen oral, que deberá ser aprobado con una nota de ochenta sobre cien, del cual quedará un registro.  El resultado obtenido deberá ser motivado y comunicado en el mismo acto por parte del tribunal examinador.  Asimismo, tendrá únicamente recurso de revocatoria, el cual deberá ser dirigido al tribunal examinador e interpuesto por escrito ante la Unidad de Capacitación y Supervisión del Ministerio Público, dentro del plazo de tres días hábiles contado a partir de la realización de la prueba.  El tribunal examinador deberá resolver dicho recurso en el plazo de cinco días hábiles contado a partir del día hábil siguiente a la interposición de este.

c)         Aprobar un curso teórico con una nota mínima de ochenta sobre cien.

d)        Realizar una práctica dirigida, cuya evaluación deberá ser aprobada con una nota mínima de ochenta sobre cien, en los términos establecidos en el reglamento de esta ley.

Luego de superar todas las etapas anteriores para obtener la condición de oferente, la persona deberá, subsiguientemente, superar las pruebas técnicas selectivas y de valoración de la idoneidad ética y moral, que determine la Dirección de Gestión Humana.

De no ser aprobada cada una de esas etapas en el orden y condiciones señaladas, la persona oferente no podrá continuar las fases subsiguientes y deberá repetir todo el proceso, incluso la fase de examinaciones.  En este caso, la persona oferente debe esperar a que transcurra una convocatoria para poder concursar nuevamente, de conformidad con la periodicidad establecida en esta ley.

 

ARTÍCULO 16-Programa de formación

A través del Proceso de Reclutamiento y Selección, los aspirantes al puesto interino de fiscal auxiliar, deberán aprobar las distintas fases del programa de formación inicial, teórico-práctico, el cual buscará potenciar y desarrollar las competencias profesionales básicas que se requieren para el desempeño en el puesto.

 

ARTÍCULO 17-Registro de elegibles

Las personas que superen el programa de reclutamiento y selección en todas sus fases, serán inscritas en el registro público de elegibles, por orden estricto de notas, que conservará la Unidad Administrativa del Ministerio Público y la Dirección de Gestión Humana para optar al puesto de fiscal auxiliar o fiscala auxiliar de forma interina.

 

ARTÍCULO 18-Nombramiento por inopia

En caso de que no hubiere elegibles para el puesto de fiscal auxiliar o fiscala auxiliar, podrán ser nombrados para ocuparlo por inopia y con carácter excepcional, abogados que no hayan ingresado en la carrera fiscal, pero que hayan aprobado el programa de capacitación que imparte la Unidad de Capacitación y Supervisión, y que además hayan obtenido la autorización de la Fiscalía General de la República.

 

ARTÍCULO 19-Valoración psicolaboral, sociolaboral e investigación de antecedentes

Las personas que oferten al Ministerio Público, para nombramiento por inopia, serán sometidas a las investigaciones pertinentes mediante la oficina del Área de Valoración Psico Socio Laboral (AVAL) del Ministerio Público.  De no obtener un resultado favorable, idoneidad funcional, personal y ética no se tramitarán las ofertas o nombramientos de la persona candidata para el nombramiento por inopia.

En caso de que no se hubiere recibido el resultado del informe y la persona resultare nombrada, dicho nombramiento quedará sujeto al resultado de idoneidad de esta investigación.  De no resultar idónea, la Fiscalía General podrá solicitar una ampliación de la valoración a la Dirección de Gestión Humana.  De mantenerse la condición desfavorable, mediante resolución fundada, la Fiscalía General comunicará a la persona interesada el cese del nombramiento y su exclusión de los registros, resolución que tendrá apelación ante el Consejo Personal durante los cinco días posteriores a la notificación, sin efecto suspensivo. 

Las personas que oferten al Ministerio Público, para integrar el registro de elegibles o para concursos para llenar plazas en propiedad, serán sometidas a las valoraciones establecidas mediante las técnicas selectivas psicolaborales e investigación de antecedentes, que determine la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial.  La persona oferente que no apruebe las técnicas selectivas psicolaborales y estudios sociolaborales e investigación de antecedentes será excluida del proceso y de los registros de postulantes del Ministerio Público.  En el supuesto caso, que la persona participante se encuentre nombrada en el puesto de fiscal auxiliar o fiscala auxiliar de forma interina, y que no obtenga resultado favorable en las técnicas selectivas psicolaborales y en estudios sociolaborales e investigación de antecedentes, la Fiscalía General, mediante resolución fundada, comunicará a la persona interesada el cese del nombramiento y su exclusión de los registros para dicho cargo.  Esta resolución tendrá apelación ante el Consejo de Personal durante los cinco días posteriores a la notificación, sin efecto suspensivo.

 

ARTÍCULO 20-Condición de elegibilidad

Con la aprobación del programa de reclutamiento y selección, el oferente adquiere la condición de elegibilidad para ocupar interinamente el puesto de fiscala o fiscal auxiliar; sin embargo, esa condición no obliga al Ministerio Público a conceder el nombramiento, el cual se realizará conforme a la exigencia que represente para el servicio público y las necesidades existentes conforme a los parámetros de la carrera fiscal.”

 

Destaca de los artículos citados, un aspecto que amerita una breve mención, cual es que si bien, el régimen de carrera fiscal no se encuentra sujeto al procedimiento de selección y reclutamiento de la Dirección General del Servicio Civil, sí se logra vislumbrar una armonía coherente y gran similitud entre éste y el consagrado en los numerales 20 y siguientes del Estatuto del Servicio Civil.

 

Dicha similitud, a nuestro criterio, obedece al correcto entendimiento del sentido y espíritu de la norma constitucional que les da origen (artículo 192), y cuya importancia y observación no solo permiten tener concursos basados en el principio de igual e idoneidad comprobada, sino que a su vez propicia una armonía orgánica dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

 

Respecto a este tema (inclusión de un concurso de méritos dentro del MP), el magistrado suplente Desanti Henderson, en el acuerdo tomado por la Corte Plena, en sesión N° 33-19 del 12 de agosto del 2019, al momento de analizar este proyecto, manifestó:

 

“La consideración relevante para esto es una modificación total de ese sistema, ya no va a ser simplemente a voluntad de la Fiscalía General de la República, sino que se va a establecer un sistema de concursos, va a haber todo un antecedente de evaluaciones, reclutamientos, que va a ser de acceso libre para las personas y que van a participar o se van a ir preparando en condiciones abiertas de igualdad para poder ir participando.

Van a estar sometidos a exámenes, evaluaciones, exámenes escritos, posteriormente exámenes orales, se requieren unas calificaciones de 8 a 100, de un puntaje de 100, pues se requiere que la obtención de una nota de 8 para poder ser una persona que pueda considerarse ya reclutada por el Ministerio Público, se van a hacer las listas para elegibles, es decir, un sistema que tengo conocimiento que actualmente es el que se usa también en la Defensa Pública, y que se procede a ese tipo de exámenes y finalmente se van a reclutando para quedar elegibles.

Una vez que las personas son elegibles, cada vez que surja la necesidad de hacer un nombramiento, se va a realizar por concurso, las personas reclutadas van a participar y de ellas se va a escoger ya con criterios de idoneidad, notas obtenidas y que no va a ser la Fiscala General de la República sino que va a ser un equipo donde la Fiscala General va a intervenir, va a intervenir la Dirección de Gestión Humana, el Fiscal Adjunto de Capacitación del Ministerio Público también. Es decir, va a ser un cuerpo colegiado que va a permitir que haya una diversidad de criterio, varias personas decidiendo, valorando y que lo van a hacer conforme al espíritu de ese proyecto que es con criterios de idoneidad y no por cualquier otro criterio distinto al de idoneidad comprobada.”

 

Ahora bien, el proyecto legislativo, no solo se limita a la creación de un procedimiento de reclutamiento y promoción, sino que también pretende reformar la estructura organizacional y administrativa del MP, al introducir dos aspectos que consideramos menester destacar:

 

1) Reforma el “CAPÍTULO III” de la Ley Orgánica del Ministerio Público, titulado “DE LA ORGANIZACIÓN”, al modificar los órganos que componen el Ministerio Público (artículo 20 de la LOMP)[8], mutando -como cambio esencial- los cuatro estatus de fiscales (Fiscal o Fiscala General, Fiscales Adjuntos, el Fiscal y el Fiscal Auxiliar) a once diferentes escalafones o categorías fiscales:

  

“CAPÍTULO IV

DE LOS ESCALAFONES Y PUESTOS

 

ARTÍCULO 21- Clasificación de los puestos

Los puestos comprendidos en la carrera fiscal, dispuestos en orden jerárquico descendente, serán:

 

1-        Fiscal general o fiscala general.

2-        Fiscal general subrogante o fiscala general subrogante.

3-        Fiscal adjunto o fiscala adjunta directora de reclutamiento, selección, capacitación y supervisión del Ministerio Público.

4-        Fiscal adjunto o fiscala adjunta de Fiscalía General.

5-        Fiscal adjunto nacional o fiscala adjunto nacional.

6-        Fiscal adjunto territorial o fiscala adjunto territorial.

7-        Fiscal supervisor o fiscala supervisora.

8-        Fiscal coordinador dos o fiscala coordinadora dos.

9-        Fiscal coordinador uno o fiscala coordinadora uno.

10-      Fiscal o fiscala de juicio.

11-      Fiscal o fiscala auxiliar.

 

La remuneración salarial de los diferentes puestos se hará de forma escalonada y proporcional al orden jerárquico dispuesto.”

 

Esta transformación de orden administrativo, según se extrae del proyecto, no solo amplía la gama de puestos o categorías fiscales dentro de la LOMP, sino que a su vez busca la preparación, capacitación y mejoramiento del personal, así como del servicio público que se presta. Además, permite que cada puesto o escalafón fiscal, debidamente delimitado por un claro desarrollo de requisitos y funciones que lo caracterizan (artículo 22), sea ocupado por personas idóneas y capacitadas para el mismo, asegurando “[…] la idoneidad funcional y ética, promoción, permanencia y capacitación de las personas funcionarias del Ministerio Público” (artículo 5 del proyecto de ley 20978).

 

2) También reforma el “CAPÍTULO VII DEL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO” de la Ley Orgánica del MP, al crear el Consejo de la Carrera Fiscal (numeral 7). Dicho Consejo, estará integrado por la Fiscalía General o por quien esta escoja, una persona designada como fiscal o fiscala adjunto de la Unidad de Capacitación y Supervisión, la jefatura de la Unidad Administrativa del Ministerio Público y dos fiscales adjuntos que serán nombrados por el Consejo Fiscal. Le corresponderá a este Consejo (artículo 8):

 

“a)      Recomendar a la Fiscalía General de la República los requisitos específicos para los diferentes concursos que se oferten conforme a lo estatuido en esta ley. En caso de que la fiscalía general se aparte de la recomendación deberá fundamentar su discrepancia, prevaleciendo su decisión.

b)        Confeccionar y presentar a la Fiscalía General de la República una terna conformada por las tres personas mejor calificadas e interesadas en el cargo, conforme al registro de elegibles, para optar a cualquiera de los puestos que integra la carrera fiscal.

c)         Recomendar las modificaciones necesarias a la Ley de Carrera Fiscal del Ministerio Público.

d)        Servir de órgano consultor a la Fiscalía General de la República con relación a la interpretación de las normas de la Ley de Carrera Fiscal.

e)         Conocer y recomendar de los diferentes beneficios e incentivos de la carrera fiscal.

f)         Otras que designe el fiscal general o la fiscala general de la República

 

            Lo novedoso del Consejo de la Carrera Fiscal, es precisamente que surge con el propósito de ser el órgano encargado de dirigir y coordinar todo lo pertinente con los procesos o concursos de reclutamiento o promoción dentro del Ministerio Público, sustrayéndole de esta forma al Fiscal (a) General, la potestad discrecional de nombramiento y ascensos. Esta circunstancia, eventualmente de aprobarse el proyecto de ley, no solo garantizaría concursos más imparciales y justos, sino que a su vez conllevaría una reforma tácita respecto a las funciones que le competen al Fiscal (a) General.

 

De esta forma, el proyecto de ley contiene una serie de cambios para la normativa vigente, particularmente para la LOMP, en donde si bien, la mayoría de los numerales propuestos no ameritan un análisis exhaustivo (debido a su escasa injerencia en la legislación actual), aquellos que se han expuesto, precisamente por su roce directo con normas vigentes, deberían ser estudiados con mayor detenimiento, para así evitar fricciones legales.

 

Además, sin obviar las eventuales bondades que de dichas modificaciones normativas puedan surgir para el Ministerio Público, consideramos oportuno dejar asentado que, tales cambios sustanciales -por su dimensión y magnitud- deben necesariamente ser analizados no solo desde la óptica jurídica, sino también indudablemente desde el ámbito presupuestario, toda vez que implican una afectación directa para el erario público.

 

En ese sentido, deberán considerar los proponentes del proyecto, las herramientas presupuestarias necesarias a fin de revestir de ejecutabilidad y eficacia la propuesta legislativa, a efecto de que ésta alcance los resultados deseados.

 

            En suma, podemos indicar que el contenido de la propuesta legislativa N° 20978, debe ser tratado con cautela y minuciosidad, toda vez que, si bien su implementación implicaría una serie de reformas o derogatorias de artículos de la LOMP, dichas variaciones en caso de no ser analizados debidamente, podrían propiciar contradicciones legales y consecuentemente incertidumbre jurídica.

 

            Lo anterior, aunado a que el ordinal 40 del proyecto deroga, a nuestro criterio de forma muy general, “toda normativa en lo que se le oponga”.

 

            Por su parte, debe también tomarse en cuenta que a nivel del Transitorio I se establece que la Fiscalía General, durante los primeros seis meses de la vigencia de la ley, procederá a ajustar los puestos actuales al nuevo escalafón, mediante resolución fundada. Cumplido dicho plazo, para las categorías de fiscal o fiscala auxiliar, fiscal y fiscala de juicio, fiscal coordinador uno o fiscala coordinadora uno, fiscal coordinador dos o fiscala coordinadora dos, fiscal o fiscala supervisor, la Fiscalía General deberá convocar a concurso por competencias y por oposición del puesto específico, conforme lo dispone el proyecto en estudio.

 

También, se hace alusión que en las categorías de fiscal adjunto territorial o fiscala adjunta territorial, fiscal adjunto nacional o fiscala adjunta nacional, fiscal adjunta o fiscal adjunto de la Unidad de Reclutamiento, Selección, Capacitación y Supervisión, la convocatoria será a un concurso por antecedentes, tal y como lo dispone el proyecto 20978.

 

 

IV.      CONCLUSIÓN:

 

Si bien es cierto, la aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.

 

De la señora Jefa de Área, de la Comisión Especial que estudia los temas de Seguridad y Narcotráfico, atenta se suscribe;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública  

 

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OJ-058-2020

 

Proyecto de ley denominado “Ley de Carrera Fiscal”, expediente legislativo Nº 20978, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 210, Alcance N° 195, del 13 de noviembre del año 2018.

 

Por oficio AL-20978-CPSN-OFI-0142-2019 del 31 de julio del 2019, la Licenciada Daniella Agüero Bermúdez, Jefa de Área de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa, solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Carrera Fiscal”, expediente legislativo Nº 20978, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 210, Alcance N° 195, del 13 de noviembre del año 2018.

 

Mediante la Opinión Jurídica OJ-058-2020 del 01 de abril del 2020, suscrita por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, se concluyó:

 

“Si bien es cierto, la aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.”