Opinión Jurídica : 054 - del 25/03/2020

25 de marzo de 2020

OJ-054-2020

Señora

Érika Ugalde Camacho

Jefe Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al Oficio CG-186-2017 de 19 de octubre de 2017, sobre la consulta acerca del proyecto de ley denominado “Cambio de Nombre del Cerro Caraigres a Cerro Dragón”.

La asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen.

Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta en el plazo conferido, efecto que no atribuye la legislación en nuestro caso. Asimismo, la Procuraduría General de la República no está comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.- OBJETO DEL PROYECTO

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su objetivo es el siguiente:

“(…) generar una mayor cobertura de las áreas naturales que circundan el cerro Caraigres”.

2(…) proponer el cambio de nombre del Cerro Caraigres por el de Cerro Dragón, el cual será concatenado con acciones que procuren los recursos económicos, humanos y normativos que garanticen la protección efectiva del medio ambiente circundante, en las cercanías de este Cerro”.

II.-CONSIDERACIONES

Formalmente, el proyecto de ley se encuentra constituido por tres artículos.

1.- Sobre el título de la iniciativa

El proyecto legislativo se titula “Cambio de Nombre del Cerro Caraigres a Cerro Dragón”.

Del contenido del mismo, se aprecia que la iniciativa ciertamente busca un cambio de nombre, sin embargo, el proyecto es confuso ya que al mismo tiempo contiene disposiciones encaminadas a la protección de un“medio ambiente circundante en las cercanías de este Cerro” y el establecimiento de competencias para el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

En ese sentido y en aras de brindar mayor coherencia lógica a la iniciativa bajo examen, se realizan las siguientes consideraciones:

“Artículo 1: Determinación, protección y conservación

Se denomina al Cerro Caraigres como Cerro Dragón; asimismo, se declara la importancia de proteger y conservar la zona que rodea este cerro, a fin de brindar un mayor reconocimiento de la importancia de la Zona Protectora Caraigres y los pueblos circundantes.”

Como primera apreciación, debe hacerse ver que la Comisión Nacional de Nomenclatura en acuerdo 4 de la sesión ordinaria 011-2017 externó su oposición a este proyecto en los siguientes términos:

“Considerando que la Comisión Nacional de Nomenclatura es creada con el propósito de velar para que los edificios y parajes públicos tengan nombres que constituyen homenaje a personas o sucesos de trascendencia histórica o social y preservar los nombres tradicionales y autóctonos de la geografía costarricense. Que el Inciso B) del artículo 14 de esta misma ley, esta misma ley, establece que, si se trata de nombres indígenas, se conservará la fonética original, adaptándola a la ortografía castellana. Que según estudios del filólogo José Manuel Quesada, el término Caraigres, es de origen Huetar y significa arbusto silvestre, predominante en la región. Esta Comisión considera que, aunque el ejercicio es loable, el espíritu de la Ley 3535 y su reglamente, le impiden estar de acuerdo con la propuesta en el expediente 20.514, además de que se reconocen los dos nombres en la cartografía nacional Caraigres entre paréntesis Dragón. Acuerdo firme.” (Ver oficio DIG-TOT-563-2017 del expediente legislativo).

Aunado a lo anterior, el nombre Cerro Dragón se encuentra incluido en las hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional Caraigres 1:50000, en consecuencia, no resulta perceptible la necesidad de dicho cambio.

En cuanto a la frase “se declara la importancia de proteger y conservar la zona que rodea este cerro”, cabe destacar que, el vocablo “declara” utilizado en el texto podría confundirse con la creación de una nueva categoría de manejo distinta a la de Zona Protectora, que de conformidad con el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) dicho cerro está contemplado dentro de la zona protectora creada por el decreto 6112-A, que se encuentra vigente y tiene una extensión aproximada de 4000 ha.

Si la intención del proyecto fuera la creación de una nueva categoría de manejo, o una especie de reforma para ampliar la cabida, se hace la observación que con el texto no se justificó desde el punto de vista técnico cuáles son las circunstancias imperantes para la ampliación de una zona de protección ya establecida, tampoco se aportaron los criterios ambientales y estudios técnicos a realizar por el órgano competente, que en el caso de la materia ambiental es el Ministerio de Ambiente y Energía.

Otra de las cuestiones a contemplar, es que “la zona que rodea este cerro” se enuncia en la justificación del proyecto de Ley, sin embargo, el texto no hace referencia a coordenadas, de modo que no se puede saber con exactitud de cuáles terrenos se trata. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el proyecto consultado carece del criterio técnico- legal correspondiente (estudios preliminares, socioeconómicos, diversidad biológica, estudio de tenencia de la tierra entre otros) y establece competencias que la Ley confiere al Ministerio de Ambiente y Energía.

Así, la Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 y 58 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788:

"Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

a) Reservas forestales.

b) Zonas protectoras.

c) Parques nacionales.

d) Reservas Biológicas.
e) Refugios nacionales de vida silvestre.
f) Humedales.

g) Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la prevención de estas áreas”.

El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas:

"Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.

b) Definición de objetivos y ubicación del área.

c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.

d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.

e) Confección de planos.

f) Emisión de la ley o el decreto respectivo."

“ARTÍCULO 58.-

Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”.

De conformidad con lo expuesto, el incumplimiento de las exigencias anteriormente plasmadas acarrearía consigo la imposibilidad de crear una “zona que rodea este cerro” entendida como una nueva categoría de manejo o ampliación de cabida de la zona protectora Caraigres que comprende a su vez al Cerro Caraigres como en apariencia se deduce del texto en análisis.

2.- De las competencias y obligaciones

Otro tema a tomar en cuenta es que el proyecto de ley establece en sus numerales 2 y 3 lo siguiente:

“ARTÍCULO 2- Competencia institucional

Será responsabilidad del Ministerio de Ambientes y Energía (Minaet) y del Ministerio de Ganadería (MAG) lo siguiente:

a) Proteger y conservar todas las especies animales silvestres y su hábitat, en los alrededores del Cerro Dragón y en la Zona Protectora Caraigres.

b) Proteger, conservar y aumentar la cobertura boscosa y vegetativa, en los alrededores del Cerro Dragón y la Zona Protectora Caraigres.

c) Vigilar que el desarrollo económico, a partir del uso de la tierra en labores agrícolas garantice un desarrollo en armonía con el medio ambiente natural.

d) Generar los espacios de discusión, análisis y reflexión en las comunidades circundantes al Cerro Dragón y la Zona Protectora Caraigres, que impulsen un compromiso real con la protección y conservación del medio ambiente natural.

“Artículo 3-Educación y concientización

Las entidades del Gobierno central de la República de Costa Rica, las instituciones autónomas, las entidades no gubernamentales, las fundaciones, las empresas privadas y otras organizaciones populares circundantes al Cerro Dragón y la Zona Protectora Caraigres deberán plantear, planificar y ejecutar programas de educación y concientización dirigidos a las especies animales silvestres, así como a la cobertura boscosa. Serán entidades preponderantes, de esta educación y concientización, el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

Estimamos cuestionable que la iniciativa otorgue competencias al Ministerio de Agricultura y Ganadería que por ley corresponden al Ministerio de Ambiente y Energía las cuales se desprenden entre otras, de la Ley Forestal y su reglamento Decreto 25721-MINAE; Ley de Conservación de la Vida Silvestre 7317 y su Reglamento decreto 32633, Ley de Biodiversidad 7788 y su Reglamento decreto 34433, Ley Orgánica del Ambiente 7554, Ley de Servicio de Parques Nacionales 6084.

Aunado a lo anterior, al encontrarse el cerro Caraigres dentro de la categoría de manejo de zona protectora constituye un espacio o área sometida a reglas de especial protección ya que este tipo de Áreas Protegidas están dedicadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. En ese sentido, corresponde al MINAE mediante la estructura administrativa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788) su administración, es decir, su protección, conservación y educación ambiental y no al Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Téngase en cuenta, además, que las áreas silvestres protegidas en cualquiera de su categoría de manejo están incorporadas en el Patrimonio Natural del Estado (artículo 39, inc. i) de la Ley Forestal; numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y 2007-02063, entre otras), reservado por el legislador para labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y pronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006).

En concordancia con este planteamiento, pronunciamientos de Sala IV y leyes como la Nº 7554, la Ley Orgánica del Ambiente y las indicadas anteriormente, exponen mecanismos a través de los cuales puede el SINAC facilitar por medio de la educación ambiental el alcance del precepto constitucional dispuesto por el artículo 50, el cual dispone textualmente: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”

Además, bajo los principios constitucionales de uso racional de los recursos naturales, calidad ambiental, objetivación de la tutela ambiental, precautorio y, el de participación ciudadana en problemas ambientales, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla (artículos 6,22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente).

De ahí que, las competencias y responsabilidades establecidas en los artículos 2 y 3 de la iniciativa de ley, se encuentran contempladas en el marco de legislación ambiental vigente, además, no se relacionan con la iniciativa del proyecto de ley, sea un cambio de nombre del Cerro Caraigres a Cerro Dragón.

III.- CONCLUSIÓN

Si bien la aprobación o no de un proyecto de ley compete en forma exclusiva a ese Poder de la República, se recomienda valorar las observaciones hechas.

Atentamente,

Yannia Salas Víquez.