Dictamen : 101 - del 31/03/2020

31 de marzo del 2020

C-101-2020

 

Señora

Elibeth Venegas Villalobos

Alcaldesa

Municipalidad de Pococí

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° DA-0874-2019 de fecha 10 de junio del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1- Con respecto al cálculo de indemnización de los funcionarios, ¿Se debe aplicar el artículo 29 del Código de trabajo o la cláusula décima Cuarta de la Convención Colectiva vigente de la Municipalidad de Pococí?

 

2- En cuanto a la cantidad de años a indemnizar por concepto de cesantía, ¿Se debe cancelar un límite de 12 años según el Reglamento del título III de la "Ley N° 9635", del capítulo III, artículo 13 o sin límite de años según la cláusula décima Cuarta de la Convención Colectiva vigente de la Municipalidad de Pococí?”

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del informe jurídico N° IJ-10-FEB-2019 del 11 de febrero del 2019, suscrito por el Licenciado Christian Córdoba Oviedo, en su condición de Abogado de la Unidad de Servicios Jurídicos Internos de la Municipalidad de Pococí, mediante el cual luego de analizar el artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, los transitorios XXVII y XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, artículo XVI de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí, artículo 62 de la Constitución Política, y el artículo 54 del Código de Trabajo, concluye en relación con el tema objeto de consulta, concretamente los puntos I y II siguientes:

 

“I. Ante la antinomia normativa, debe aplicarse el criterio de especialidad, de manera que la ley especial, prevalece ante la ley general, para el caso en concreto, la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí, priva sobre la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

II. Las cláusulas en general de la Convención Colectiva de Trabajo, se encuentran vigentes, por ende, deben aplicarse, haciendo la salvedad, que en caso de considerar alguna norma, contraria a la ley (en sentido amplio), puede aplicar varios remedios que el ordenamiento dispone, como la denuncia de la Convención Colectiva de Trabajo, la cual debe interponerse a más tardar un mes antes de su vencimiento.

 

III. La forma en que se paga el salario en la Municipalidad de Pococí, debe cambiar de bisemanal a quincenal, sin que eso signifique disminución salarial alguna en perjuicio del trabajador; asimismo, el plazo máximo para hacer el cambio, sería el 04 de marzo de 2019, fecha en que se cumple el plazo máximo establecido vía ley.

 

IV. Los contratos de dedicación exclusiva, vigentes antes de la entrada en vigor de la ley, continúan manteniendo los porcentajes salariales allí dispuestos.

 

V. La prórroga de un contrato, implica únicamente la extensión del plazo de vigencia del mismo, de manera que no constituye un instrumento nuevo, en tal sentido, cumpliendo el Capítulo IV de la Ley de Salarios de la Administración Pública, siempre y cuando el contrato se prorrogue, se mantendrán los porcentaje de dedicación exclusiva, previstos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

VI. El presente informe jurídico, se entiende como base para una consulta sobre los temas aquí tratados, a la Procuraduría General de la República”.

 

Valga destacar, que las conclusiones III, IV y V, no tienen relación alguna con las interrogantes planteadas a esta Procuraduría, sin embargo son parte de las consultas realizadas en el oficio N° DA-0033-2019 del 11 de enero de 2019, suscrito por la señora Elibeth Venegas Villalobos a la Unidad de Servicios Jurídicos Internos de la Municipalidad de Pococí.

 

Ahora bien, del análisis del criterio legal citado, se desprende que la interrogante número 1, no fue desarrollada en el informe jurídico citado, y tampoco se evidencia que esta interrogante haya sido planteada en el oficio N° DA-0033-2019, y en razón de ello, el estudio giró en relación con la jerarquía normativa de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que este dictamen se orientará exclusivamente a ese tema, conforme se detallará más adelante.

 

Bajo esa inteligencia, es menester resaltar que no escapa a este Órgano Consultivo que mediante la gestión que nos ocupa se plantea una segunda interrogante; sin embargo, se omitió adjuntar el criterio legal, en los términos dispuestos en el ordinal 4 de nuestra Ley Orgánica.

 

En orden a lo expuesto, es necesario resaltar que en múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b), 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

 

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).

 

El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica:

 

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

 

            Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

            También, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).

 

            Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta.

 

Ergo, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-24-2019 del 29 enero 2019, C-074-2019 de 21 de marzo de 2019 y C-140-2019 de 22 de mayo de 2019, entre otros).

           

            Conforme se expuso, en esta ocasión se adjunta el informe jurídico N° IJ-10-FEB-2019 del 11 de febrero del 2019, que se encuentra relacionado con el objeto de la segunda interrogante; sin embargo, dicho criterio no fue emitido para responder la interrogante número uno que se nos consulta. Y, por ello, no puede tenerse por satisfecho el requisito exigido por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

 

Por lo dicho, la consulta número uno que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

No obstante, esa consulta resultaría admisible si se plantea nuevamente, adjuntando un criterio legal que responda al cuestionamiento general que se someta a nuestro conocimiento.

 

            En consecuencia, se procede de seguido a atender únicamente la segunda interrogante.

 

II.- SOBRE EL FONDO:

 

La segunda interrogante planteada pretende dilucidar el tope del auxilio de cesantía, a la luz de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Reglamento del Título III de dicha Ley y la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí, la cual según se desprende de la consulta se encontraba vigente hasta febrero del 2020 y así lo confirmó ese municipio mediante el oficio DA-354-2020 del 19 de marzo del 2020, recibido en esta Procuraduría ese mismo día, donde se hace constar que la citada convención se encuentra vencida desde el 16 de febrero del 2020.

 

A pesar de lo anterior, es importante que esa Municipalidad tome en cuenta lo dispuesto en el presente dictamen, en orden al tema consultado a la hora de eventualmente renegociar o suscribir un nuevo instrumento, para que adapte su clausulado al marco de legalidad vigente.

 

Bajo esa inteligencia, valga traer a colación la normativa que regula el tema de cesantía y convenciones colectivas, en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635. Concretamente el artículo 39, el transitorio XXVII y el transitorio XXXVI disponen:

 

“Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.

 

TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años. (El destacado no pertenece al original)

 

 

En los casos en que se haya otorgado un derecho de cesantía superior a los ocho años por instrumentos jurídicos diferentes a convenciones colectivas, y que se encuentren vigentes, la cantidad de años a indemnizar no podrá superar los doce años, en el caso de aquellas personas que ya hayan adquirido ese derecho; para todos los demás casos, quedará sin efecto cualquier indemnización superior a los ocho años.

 

TRANSITORIO XXXVI. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento. (El destacado no pertenece al original)

 

En el caso en que se decida renegociar la convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en esta ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo”. (El destacado no pertenece al original)

 

Por otro lado, el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H regula en los artículos 12 y 13 lo siguiente:

 

“Artículo 12.- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios que sean cesados con responsabilidad patronal a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, y que tengan derecho a dicho extremo laboral según lo dispuesto en el Código de Trabajo, no podrá superar los ocho años.

 

Artículo 13.- Auxilio de cesantía regulado en convenciones colectivas u otros instrumentos jurídicos. De conformidad con lo establecido en el transitorio XXVII de la Ley N° 9635, se exceptúan de la limitación de los ocho años a:

 

a)     Servidores cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, mientras se encuentren vigentes dichas convenciones.

 

b)     Servidores cubiertos por instrumentos jurídicos vigentes diferentes a convenciones colectivas, que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, en el caso de aquellas personas que ya hayan adquirido ese derecho.

 

En ambos supuestos, la indemnización por concepto de cesantía no podrá superar en ningún caso los doce años”. (El resaltado no pertenece al original)

 

De conformidad con la normativa citada, resulta claro que a partir de la entrada en vigencia de la misma, existe un tope de cesantía que debe ser respetado, aún y cuando se encuentren vigentes instrumentos jurídicos como las convenciones colectivas. 

 

Por su parte, el artículo XVI de la cláusula décima cuarta de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí establece:

 

“Si un trabajador cesare en sus funciones o se suprimiere la plaza, tendrá derecho a una indemnización de un mes de sueldo como cesantía por cada año o fracción mayor de 3 meses de servicio prestado, sin límite de tiempo. Tal indemnización se pagará al empleado al momento de la cesantía de sus funciones.

 

Es entendido que tal indemnización, sustituye al auxilio de cesantía tipificado en el Código de Trabajo vigente”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Ahora bien, el tema objeto de consulta no ha escapado al análisis de este Órgano Consultivo y siendo que no existe razón alguna para variar lo que hasta ahora se ha concluido, transcribiremos lo señalado en el dictamen N° C-060-2019 del 5 de marzo del 2019, el cual realiza una recopilación de nuestra jurisprudencia administrativa, tal y como se detalla a continuación:

 

“II.- Tope máximo del auxilio de cesantía en el Sector Público, fijado hasta hace poco, como norma no escrita, por la jurisprudencia constitucional.

 

Según advertimos en la OJ-072-2008, de 22 de agosto de 2008, el auxilio de cesantía es un instituto que se incorporó a nuestra legislación desde agosto de 1943, con la promulgación del Código de Trabajo, y desde esa misma época se le otorgó rango constitucional, en el artículo 63, según el cual: “Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación".

        

Como es obvio, el constituyente se limitó a establecer el derecho del trabajador a percibir esa indemnización cuando hubiese sido despedido sin justa causa, pero no estableció la forma, ni los lineamientos específicos para el pago de esa indemnización; es decir, no definió la manera de calcular el quantum que se debe otorgar por ese concepto; en dicho contexto el legislador ordinario es el primer llamado a regular las condiciones y limitaciones bajo las cuales se cancela esa indemnización, de acuerdo con la política que sobre el tema se mantenga en un determinado momento socioeconómico, pero debe respetar siempre el marco constitucional establecido en el artículo 63 de nuestra Carta Magna.

 

Es así como el artículo 29 del Código de Trabajo contiene una serie de lineamientos que regulan el otorgamiento de esa indemnización sólo en casos de despidos sin justa causa. Y si bien dicho numeral ha sido objeto de varios cambios especialmente referidos a los porcentajes salariales a recibir por cada año laborado (art. 88 de la Ley de Protección al Trabajador), lo cierto es que mantiene un aparente tope de ocho años como límite indemnizatorio, que ha sido interpretado en nuestro medio como un mínimo legal superable o mejorable en beneficio del trabajador; permitiéndose entonces en el Sector Privado la existencia de un tope mayor e incluso una indemnización sin límite de años del auxilio de cesantía, si el contrato laboral así lo establece o si se han implementado mecanismos de traslado[1] o pago anticipado de ese rubro.

 

No obstante, en el Sector Público si bien se ha admitido que el tope de cesantía puede superarse cuando haya normas específicas y especiales –que pueden ser convenciones colectivas o reglamentos autónomos de servicio- “que inexorablemente deban aplicarse hasta tanto no sean derogadas, modificadas o declaradas ilegales o incluso inconstitucionales” (OJ-116-2005, de 8 de agosto de 2005; OJ-072-2008, de 22 de agosto de 2008; OJ-018-2017, de 15 de febrero de 2017;  C-168-2012, de 2 de julio de 2012 y C-146-2016, de 24 de junio de 2016), hemos sido claros y contundentes en advertir que su establecimiento por norma reglamentaria o convencional debe respetar inexorablemente la que hasta ahora ha sido norma no escrita (arts. 7º de la LGAP y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) que se deriva de la jurisprudencia constitucional, y según la cual, el pago de cesantía no puede ser ilimitado o bien, debe tener un tope razonable (Dictámenes C-168-2012 y C-146-2016 op. cit.).

 

Según aludimos recientemente[2], en diversas resoluciones, la Sala Constitucional ha admitido que, por la vía de la convención colectiva, por ejemplo, las instituciones públicas y sus trabajadores puedan negociar, dentro de ciertos márgenes, el tope de la cesantía, pactando plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo; no obstante, se ha enfatizado en que dichos topes no pueden quedar totalmente al arbitrio de las partes.

 

Al respecto, se ha hecho hincapié en que tratándose de aquel supuesto en que una de las partes es una institución pública, lo que se negocie en una convención colectiva con respecto al tope de cesantía debe sujetarse al principio de razonabilidad. Esto en el tanto las instituciones públicas tienen el deber de evitar pactar rompimientos del tope de cesantía que impliquen un uso indebido de fondos públicos, que afecten los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, o que carezcan de razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de ese grupo de funcionarios.  En este extremo, se impone transcribir lo dicho en la sentencia de la Sala Constitucional n.° 5798-2014 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014:

 

“Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente: “Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante, dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual ha estimado este Tribunal no debe superar los 20 años: “Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta S. ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (…) En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada autoriza un pago que excede el parámetro señalado que ha sido considerado como un tope máximo razonable por parte de este Tribunal, debe declararse inconstitucional, por haberse favorecido un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, sin que se constate tampoco una razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de este grupo de funcionarios.”

 

De seguido, importa advertir que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, es evidente que aquellas disposiciones convencionales que prevén un pago de cesantía sin tope alguno, sea porque no establecen un límite para el número de años a reconocer para el pago de la indemnización, son irrazonables por constituir un uso indebido de fondos públicos. Esto en el tanto dichas indemnizaciones constituirían una carga desproporcionada para el erario público que eventualmente implicaría un detrimento para los servicios públicos que presta la institución. Sobre este punto, valga citar la sentencia n.° 11087-2013 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013:

 

“En el caso específico de la Quinta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, este Tribunal observa que las cláusulas impugnadas no prevén tope alguno, lo que, como se ha dispuesto repetidamente en las mencionadas sentencias, se refleja en un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la corporación municipal. Así las cosas, la mayoría de esta Sala considera inconstitucional las frases “sin límite de tiempo” y “sin límite de años” contenidas en los artículos 27 y 28 de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de San José, en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía.”

 

Es importante insistir en que, al momento de fijar por la vía de una convención colectiva un tope de cesantía superior al mínimo legal, es necesario que se proteja y resguarde el buen estado de los fondos públicos. Tal y como lo expresó el Constituyente Facio en la sesión del 25 de octubre de 1949, tratándose del auxilio de cesantía con cargo a los fondos públicos, el monto de dicha indemnización debe establecerse de tal forma que sea adecuada y soportable para el erario público. Transcribimos la intervención del diputado constituyente Facio:

 

“Entonces, señores Diputados, resulta que la Asamblea Legislativa de mañana podría perfectamente, sin violar la Constitución e introduciendo tan sólo una reforma transitoria al Código de Trabajo, o una reforma solo aplicable al empleado público, señalar el auxilio de cesantía en sumas llevaderas por el Estado. No violaría la Constitución porque estaría siempre cumpliéndose el mandato de que al trabajador despedido sin causa justa se le dé una indemnización; se le estaría dando esa indemnización, sólo que ajustada y condicionada al momento financiero difícil por el que pasa el Erario Público, y ajustada y condicionada por una ley ordinaria, de las que corresponde dar a los Congresos ordinarios.”

 

Cabe señalar que entonces que en un primer momento la Sala Constitucional había establecido, en diversas resoluciones, que el tope máximo de cesantía en el Sector Público no debía superar los 20 años (ver resoluciones 2006-06727 de las 14:42 horas del 17 de mayo de 2006, 2006-17437 op. cit., 2006-17439 de las 19:37 horas del 29 de noviembre de 2006, 2006-17593 de las 15:00 horas del 6 de diciembre de 2006, 2008-001002 op. cit., 2011-006351 de las 14:35 horas del 18 de mayo de 2011, 2013-11086 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013 y 2014-005798 op. cit.); no obstante, recientemente resolvió que el tope máximo razonable es de 12 años de cesantía (sentencia n.° 8882-2018 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2018).

 

Como queda en evidencia, la doctrina constitucional resulta un dilatado campo para el cambio de criterio de los órganos judiciales, aunque mayor, como es natural, para las modificaciones que sobre la materia quiera imponer el legislador, tal y como veremos a continuación.

 

III.- El Tope máximo del auxilio de cesantía en el Sector Público, fijado recientemente por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (art. 39) y su régimen Transitorio impropio o material (Transitorios XXVII y XXXVI).

 

Como se alude en la consulta, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, publicada en el Alcance 202 a La Gaceta No. 225 de 4 de diciembre de 2018, introduce con normas escritas una serie de regulaciones jurídicas anteriormente inexistentes en materia del tope de cesantía en el Sector Público, que en tesis de principio, por ser parte de las reformas introducidas por el Capítulo III, denominado Ordenamiento del Sistema Retributivo y del Auxilio de Cesantía para el Sector Público, del Título III de la citada Ley No. 9635, tienen un rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 Ibídem y 3 de su Reglamento). Nos referimos en concreto a su artículo 39, con el cual se fija como tope máximo de auxilio de cesantía ocho (8) años.

 

El citado artículo 39 dispone:

 

“Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.”

 

No obstante, con base en lo dispuesto por el Título V, correspondiente a las Disposiciones Transitorias, Capítulo III, referidas al Título III, se establecen una serie de reglas específicas, como parte del denominado Derecho Intertemporal,  que tienden a evitar los problemas de transitoriedad que la Ley nueva pueda producir frente a convenciones colectivas preexistentes, y con base en las cuales es posible determinar, por un lado, implícitamente el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas consolidadas previas a la Ley, y por el otro, el establecimiento expreso de un régimen transitorio impropio o material, distinto del establecido tanto de la regla convencional anterior, como de la nueva impuesta legalmente, para las situaciones pendientes o en tránsito al momento del cambio legislativo y mientras entra plenamente en vigor la regla normativa impuesta por la nueva ley (art. 39 op. cit.), evidenciando entonces su eficacia diferida[3]. Nos referimos al (sic) Transitorios XXVII y XXXVI.

 

“TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años.

(…)”

“TRANSITORIO XXXVI. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.

En el caso en que se decida renegociar la convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en esta ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo.”

 

Ahora bien, partiendo del hecho de que el auxilio de cesantía nace y se convierte en un derecho cierto o adquirido, incorporado al patrimonio, cuando ocurre el hecho generador o presupuesto fáctico que condiciona su pago, cual es la terminación o rompimiento efectivo del vínculo laboral o de empleo por las causas normativamente previstas al efecto (Dictámenes C-226-2007, de 9 de julio de 2007; C-063-2008, de 5 de marzo de 2008; Pronunciamiento OJ-161-2017, de 15 de diciembre de 2017), y que, en consecuencia, su reconocimiento se rige estrictamente por la norma que esté vigente en el momento en que ocurra aquel supuesto condicionado (Dictamen C-211-2003, de 10 de julio de 2003), es fácil inferir a modo de norma de conflicto en sentido estricto, aunque no esté  expresamente regulada, pero hay que así interpretarla a fin de evitar la retroactividad en perjuicio y en garantía de derechos adquiridos (art. 34 constitucional), que aquellos servidores o empleados municipales que hubiesen tenido una terminación efectiva del vínculo laboral o de empleo por alguna de las causales normativamente previstas al efecto por la Convención Colectiva, antes del 4 de diciembre de 2018 –fecha de rige por publicación de la Ley No. 9635-, tendrían derecho al pago de la cesantía conforme a aquellas normas convencionales entonces vigentes en esa corporación territorial; reconociéndose así la eficacia jurídica directa – fuerza de ley, a modo de norma especial – de aquel instrumento de negociación colectiva sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55 del Código de Trabajo).

 

Distinto es el caso de aquellos otros servidores o empleados municipales que, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, terminen de forma efectiva su vínculo laboral o de empleo por alguna de las causales normativamente previstas al efecto por la Convención Colectiva, pues partiendo del hecho de que antes del acaecimiento de aquel presupuesto fáctico condicionante lo que existe respecto de la cesantía es una mera expectativa (Dictámenes C-226-2007, C-063-2008; Pronunciamiento OJ-161-2017 op. cit.), por lo que es posible que, tratándose de situaciones jurídicas en curso; es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos, se modifiquen las reglas normativas relativas al disfrute del beneficio, sin que ello implique una infracción al principio de irretroactividad (Dictámenes C-065-98, de 3 de abril de 1998; C-187-98, de 4 de setiembre de 1998; C-074-99, de 15 de abril de 1999, y C-155-2002, de 14 de junio de 2002. Así como el citado pronunciamiento OJ-161-2017) y que por tanto, nadie tiene derecho a invocar una supuesta inmutabilidad del ordenamiento jurídico, a efecto de pretender que se le aplique un régimen jurídico derogado (Dictamen C-147-2018, de 19 de junio de 2018 y Pronunciamiento OJ-018-2017, de 15 de febrero de 2017), es claro que con la Ley No. 9635, expresamente el legislador establece un régimen transitorio distinto del establecido tanto de la regla convencional anterior, como de la nueva impuesta legalmente, y por demás temporal o provisional ad tempus, de carácter excepcional de tope de cesantía para todos ellos, y en el tanto entra plenamente en vigor el artículo 39 de ese cuerpo legal, reconociendo así su eficacia diferida –pues impide su aplicación inmediata, al menos en el caso de las convenciones colectivas, no así respecto de otros instrumentos jurídicos-; de modo tal, que aún cuando por aquellos instrumentos de negociación colectiva se les otorgan más de ocho (8) años de cesantía –que sería diferidamente el nuevo tope máximo legalmente impuesto para el Sector Público (art. 39 Ibídem.)-, podrán seguir disfrutando de ese derecho “mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones (…) pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años” (Transitorio XXVII y art. 13 inciso a) e in fine del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H[4]).

 

Como es obvio, esta norma transitoria impropia o Derecho transitorio material (Véanse al respecto los pronunciamientos OJ-57-2009, de 1 de julio de 2009; OJ-016-2013, de 27 de marzo de 2013) imputa de manera autónoma y directamente a un supuesto de hecho –situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la Ley- una consecuencia jurídica específica, que, por definición, está referida a un número de posibles situaciones no indefinidas que se agotarán al perder vigencia las convenciones colectivas suscritas con anterioridad a la citada Ley No. 9635; esto es así, porque la vigencia de los Transitorios propios o impropios está en función del objeto del Derecho Intertemporal, así que desaparecida la razón que justifica la norma, el Transitorio pierde su vigencia y eficacia (Dictámenes C-60-99, de 24 de marzo de 1999; C-320-2008, de 12 de setiembre de 2008 y C-226-2010, de 15 de noviembre de 2010).

 

Será entonces, cuando denunciadas las convenciones colectivas a su vencimiento en el Sector Público, que perderá vigencia y eficacia el Transitorio XXVII de la Ley No. 9635, y entrará en plena vigencia el tope de cesantía de ocho (8) años previsto en su artículo 39, a efectos de renegociarlas en estricta sujeción a lo establecido en esa Ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo (Transitorio XXXVI).

 

IV.- Prevalencia jerárquica de la Ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas, por derogación expresa.

 

Véase que el problema planteado con esta consulta y lo hasta aquí descrito, evidencian, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público; lo cual, en última instancia determinará la aplicación prevalente de una norma por sobre otra y permitirá o no, en menor o mayor grado, la complementación normativa a través de la negociación colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012, C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015, entre otros). Y en ese contexto es claro que la Ley estatal, aun aquella sobrevenida, debe prevalecer sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el efecto derogatorio específico (Dictamen C-085-2018, de 25 de abril de 2018).

 

Ahora bien, es frecuente que entre los intérpretes del Derecho y, sobre todo entre algunos operadores jurídicos, se produzca una especie de deslumbramiento que les lleve a pensar que debe prevalecer la eficacia de los convenios (arts. 62 constitucional, 54, 55 y 712 del Código de Trabajo vigente[5]), incluso sobre las leyes ordinarias; lo cual es jurídicamente inadmisible, porque en realidad el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la Ley señala, jamás al contrario. Véase que en nuestro ordenamiento jurídico la Ley no sólo es la configuradora del Estatuto de Personal en el empleo público (art. 191 constitucional), incluido en aquél el reconocimiento del derecho a la negociación de convenciones colectivas en las Administraciones Públicas (art. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, reforma introducida por la Reforma Procesal Laboral, No. 9343)[6], sino que también la Ley es la que configura este último derecho (arts. 688 y ss. del Código de Trabajo vigente). De modo que nuestro Ordenamiento Jurídico se limita a reconocer la existencia de las convenciones colectivas en el Sector Público y señala la obligatoriedad de lo acordado en ellas. Pero esto no implica atribuirle rango constitucional o de ley al contenido de ningún convenio, sino que este contenido deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa, pues son las leyes estatales las competentes para fijar la jerarquía de las fuentes jurídicas (art. 6 de la LGAP) y la ley aplicable a este respecto (art. 57 del Código de Trabajo vigente[7]) ha dispuesto que el convenio colectivo esté subordinado a las Leyes.

 

La jurisprudencia judicial ha sido clara y consistente en reconocer y advertir la supremacía de la Ley sobre la convención colectiva, como algo normal, en el tanto la segunda debe insertarse en el Ordenamiento jurídico general en un orden descendente, por así decirlo; o sea, subordinándose a la primera, que es la Ley de origen estatal y de carácter forzoso (Resolución No. 2004-00335 de las 09:40 hrs. del 7 de mayo de 2004, Sala Segunda); con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público (Resolución No. 1355-96 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996, Sala Constitucional). De ahí que la fuerza de ley les está conferida, en el tanto, las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación (Resolución No. 783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De lo cual se desprende una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado que produce un precepto normativo de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada –art. 129 constitucional-, de modo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo (Resolución No. 2007-000213 de las 11:00 hrs. del 30 de marzo de 2007. Y en sentido similar, entre otras muchas, la Nos. 108 de las 09:40 hrs. del 12 de marzo de 2003, 2015-000399 de las 09:00 hrs. del 14 de abril de 2015, 2016-000011 de las 09:45 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2016-000075 de las 09:45 hrs. del 27 de enero de 2016, todas de la Sala Segunda. No. 94-2013-I de las 13:00 hrs. del 28 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera. No. 18485 de las 18 horas 2 minutos del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional). Y esto es así, porque en el Derecho laboral el pacto sólo puede decidir en aquellos aspectos no regulados por normas de orden público o normas imperativas dictadas por el legislador cuando se considera que hay campos de interés que ameriten imponer la voluntad del Estado en la negociación (arts. 1, 11, 14 a 17 del Código de Trabajo); casos en los que no rige en toda su extensión el principio de autonomía de la voluntad colectiva, porque esas leyes imperativas conducen a establecer, entre patrono y trabajador, ciertos principios o normas que se incorporan a la relación jurídica e imperan sobre la voluntad de las partes (Resolución No. 100 de las 10:40 hrs. del 29 de marzo de 1995, Sala Segunda).

 

Todo lo cual evidencia que la Ley opera en un doble canal: como instrumento que viene a configurar otra fuente de derecho menor: el convenio colectivo estatutario; con obligación de dotarle de un espacio material para que esta pueda ser real, existente y eficaz; y en segundo lugar, la Ley como fuente concurrente con el convenio colectivo, propia fuente de derecho que puede regular directamente la materia que regula el convenio estatutario o incluso reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva; lo que implica que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo establecido por la Ley.

 

No es dable entonces alegar la inmutabilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la Ley incluso aunque se trate de una norma estatal sobrevenida, puesto que en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse a la Ley, y no al contrario; máxime cuando está de por medio la indeclinable y permanente tarea del legislador de configurar, con carácter de orden público, el régimen jurídico aplicable a los funcionarios y empleados públicos (art. 191 constitucional), incluido el marco regulador en el que deberá ejercerse el derecho a celebrar convenciones colectivas, en especial en el Sector Público; sea con disposiciones normativas de distinta configuración imperativa, según explicamos; sea a través de normas imperativas, dispositivas o dispositivas que faculten o no el concurso de la autonomía colectiva; legislar al respecto es una competencia, general, permanente y disponible por entero del legislador, quien discrecionalmente puede optar por mantener o no dichas regulaciones[8].

        

De modo que, aunque los convenios colectivos en el Sector Público tienen fuerza vinculante entre las partes que los han suscrito y constituyen quizás la norma más directa y específica que regula las relaciones jurídico-laborales existentes entre ellas, lo cierto es que desde el punto de vista formal y material, en el sistema de fuentes del Derecho, está siempre supeditada a la Ley; la cual, como indiscutida fuente de derecho de mayor rango jerárquico que aquella otra, tiene capacidad permanente para, entre otras materias, regular las condiciones laborales y, por ende, se incorpora de forma automática al contrato de trabajo, pudiendo incluso tener, a diferencia de la convención colectiva, eficacia general. Por ello, en caso de conflicto, la Ley impone su primacía frente a la convención colectiva.

 

Por todo ello, aun cuando el principio de autonomía colectiva en la regulación de las relaciones de trabajo del sector público se inserta en los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva; entendida esta última –con algún grado de estrechez conceptual- como el poder de regulación y ordenación consensuada de las relaciones laborales en su conjunto que se ha reconocido a los representantes de los trabajadores, con eficacia jurídica directa – fuerza de ley, a modo de norma especial - sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55 del Código de Trabajo), lo cierto es que esa fuerza vinculante de los convenios no hace a éstos inmunes a lo establecido en la Ley, aunque ésta sea posterior a aquellos y altere su equilibrio interno, pues no es de ningún modo oponible aquel derecho de negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios a la competencia normativa general del legislador, que es expresión de la voluntad popular en los sistemas democráticos y que no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, con independencia de su incidencia en situaciones jurídicas anteriores y en la producción de tratamientos diferenciados a través del tiempo (arts. 105 y 121 constitucional). Así que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las Leyes. Y en consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el convenio colectivo permanezca inalterado y sea inmune a lo establecido en una ley posterior hasta el momento en que pierda vigencia; la existencia de convenciones colectivas no puede, de ningún modo, imposibilitar la producción de efectos dispuestos por las leyes y en la fecha prevista por las mismas; lo que equivaldría contradecir el mandato del ordinal 129 constitucional, desarrollado en los arts. 7 y 8 del Código Civil. Por tanto, es el convenio el que debe respetar y someterse a la ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una ley no pueda entrar en vigor y producir los efectos programados en la fecha dispuesta por el legislador[9].

 

Lo hasta aquí expuesto ratifica que la prevalencia de la ley en nuestro sistema constitucional está, por tanto, sólida e inequívocamente establecida en el ámbito del empleo público (art. 191 constitucional). Y en consecuencia, no podemos más que afirmar la primacía de rango de las disposiciones normativas contenidas en la Ley No. 9635 sobre las convenciones colectivas y cualesquiera otros productos de la negociación colectiva, así como la sujeción inexorable de éstas a lo dispuesto por aquella con carácter de derecho necesario e imperativo absoluto[10].

 

Y debemos ser claros y contundentes en señalar que con la modificación legal operada por la Ley No. 9635 no se busca la negación y mucho menos la supresión de la negociación colectiva y de su ejercicio efectivo como facultad negociadora de los sindicatos en nuestro medio, ni se está dejando inoperante o sin contenido –por dispensa o inaplicación administrativa- la convención colectiva suscrita en aquél ámbito institucional, sino la adaptación a futuro de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias imperantes que, por disposición del legislador, obligan medidas coyunturales de reordenación y racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario. Lo cual hace que dicho precepto legal resulte de por sí compatible con la efectividad de las convenciones colectivas pactadas.

 

(…)

Conclusiones:

 

Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

        

Las convenciones colectivas están supeditadas a Ley, incluso a aquella sobrevenida; máxime cuando dicha norma legal está dirigida expresamente a derogar, y por ende, a determinar a futuro la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido o ámbito normativo específico; respetando así derechos adquiridos y el principio de irretroactividad (art. 34 constitucional).

 

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, publicada en el Alcance 202 a La Gaceta No. 225 de 4 de diciembre de 2018, introduce una serie de regulaciones jurídicas anteriormente inexistentes como normas escritas, en materia específica del tope de cesantía en el Sector Público; concretamente un tope máximo de ocho (8) años, sea por convención colectiva o instrumentos jurídicos diferentes (art. 39); norma legal con innegable eficacia diferida, al menos respecto de las convenciones colectivas.

 

La eficacia diferida de la norma contenida en el artículo 39 de la Ley No. 9635 queda evidenciada por las disposiciones de Derecho Intertemporal contenidas en los Transitorios XXVII y XXXVI, de las que implícitamente puede inferirse un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas consolidadas previas a la Ley, y por el otro, el establecimiento expreso de un régimen transitorio impropio o material, distinto del establecido tanto de la regla convencional anterior, como de la nueva impuesta legalmente, para las situaciones pendientes o en tránsito al momento del cambio legislativo y mientras entra plenamente en vigor la regla normativa impuesta por la nueva ley (el tope máximo de los 8 años de cesantía).

 

Así que partiendo del hecho de que el auxilio de cesantía nace y se convierte en un derecho cierto o adquirido, incorporado al patrimonio, cuando ocurre el hecho generador o presupuesto fáctico que condiciona su pago, cual es la terminación o rompimiento efectivo del vínculo laboral o de empleo por las causas normativamente previstas al efecto, y que, en consecuencia, aquél derecho se rige estrictamente por la norma que esté vigente en el momento en que ocurra aquel supuesto condicionado, a modo de norma de conflicto en sentido estricto no expresamente regulada, aquellos servidores o empleados municipales que hubiesen tenido una terminación efectiva del vínculo laboral o de empleo por alguna de las causales normativamente previstas al efecto por la Convención Colectiva, antes del 4 de diciembre de 2018 –fecha de rige por publicación de la Ley No. 9635-, tendrían derecho al pago de la cesantía conforme a aquellas normas convencionales entonces vigentes en esa corporación territorial.

 

Distinto es el caso de aquellos otros servidores o empleados municipales que, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, terminen de forma efectiva su vínculo laboral o de empleo por alguna de las causales normativamente previstas al efecto por la Convención Colectiva, ya que con la Ley No. 9635, el expresamente legislador establece un régimen transitorio impropio y por demás provisional, según el cual, aun cuando por aquellos instrumentos de negociación colectiva se les otorgan más de ocho (8) años de cesantía –que sería diferidamente el nuevo tope máximo legalmente impuesto para el Sector Público (art. 39 Ibídem.)-, podrán seguir disfrutando de ese derecho “mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones (…) pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años” (Transitorio XXVII y art. 13 inciso a) e in fine del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H).

 

Una vez denunciadas las actuales convenciones colectivas a su vencimiento en el Sector Público, perderá vigencia y eficacia el Transitorio XXVII de la Ley No. 9635, y entrará en plena vigencia el tope de cesantía de ocho (8) años previsto en su artículo 39, a efectos de renegociarlas en estricta sujeción a lo establecido en esa Ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo (Transitorio XXXVI). De modo que las convenciones colectivas posteriormente negociadas deberán ajustarse inexorablemente a dicho tope.

 

Los artículos arts. 53 d) y 54 de la Convención Colectiva suscrita entre los trabajadores y la Corporación municipal de San Carlos, reconocen cesantía por renuncia unilateral del trabajador; lo cual contraviene la posición que ha mantenido la Sala Constitucional al respecto.

 

Si el consultante estima que la disposición bajo análisis es contraria a la Constitución Política, y pretende que así se declare, debe plantear la acción respectiva ante la Sala Constitucional, que es el único órgano legitimado para anular, por razones de constitucionalidad, una norma jurídica.

 

Tal y como lo hemos advertidos en otras ocasiones, si el consultante o las autoridades municipales admiten y estiman que la Convención Colectiva suscrita en esa Municipalidad contiene normas como las aludidas, con eventuales vicios de inconstitucionalidad, lo procedente es que instauren el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP) (Dictamen C-308-2018, de 12 de diciembre de 2018).

Consecuentemente, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado por este órgano consultivo; y, consecuentemente, estese el señor Alcalde Municipal a lo establecido supra”.

 

De igual manera, en el dictamen N° C-194-2019 del 08 de julio de 2019, se señaló:

 

“Según fuimos categóricos en el dictamen C-060-2019, de 05 de marzo de 2019, y lo refirmamos, entre otros, en el dictamen C-160-2019, op. cit. y pronunciamientos no vinculantes OJ-041-2019, op. cit. y OJ-068-2019, de 20 de junio recién pasado, la citada Ley estatal, aunque sobrevenida, prevalecería sobre lo dispuesto en los convenios colectivos “anteriormente” suscritos, en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico.

 

(…)

De lo hasta aquí expuesto, a criterio de la Procuraduría General las normas convencionales pactadas “anteriormente” pueden resultar afectadas en su eficacia por una norma sobrevenida con rango de Ley, que tendría un indubitado carácter prevalente –por sujeción estricta al principio de jerarquía normativa- sobre aquella en materias de derecho necesario y de contenido absoluto así normadas por el legislador. Imponiéndose así la preeminencia de la Ley sobrevenida, y a futuro, respecto del convenio colectivo previamente pactado.

 

Prevalencia normativa que aplicaría igualmente en materia del pago de cesantía, bajo el entendido que quienes ya eran funcionarios activos al 4 de diciembre de 2018 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9635) y estaban cubiertos por convenciones colectivas con un tope de cesantía mayor a 8 años, pueden percibir hasta 12 años de cesantía como máximo, mientras esas convenciones se encuentren vigentes.  Y quienes ya eran funcionarios activos a esa fecha y estaban cubiertos por otros instrumentos jurídicos (diferentes a las convenciones colectivas) que otorguen más de 8 años de cesantía, pueden recibir hasta doce años siempre que hubiesen adquirido el derecho a la cesantía antes del 4 de diciembre del 2018, lo que implica que, si ese derecho no se había consolidado al 3 de diciembre del 2018, solo podrían recibir cesantía por un máximo de 8 años (Arts. 39 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635; 13 de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-, y Transitorios XXVII y XXXVI) (Dictamen C-060-2019 y pronunciamientos OJ-041-2019 y OJ-068-2019, op. cit.)”.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La consulta número uno que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, por lo tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

2.- Con fundamento en la jerarquía normativa, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, aunque sobrevenida, prevalece sobre la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí vigente hasta el 16 de febrero del 2020, y por lo tanto quienes ya eran funcionarios activos al 4 de diciembre de 2018 -fecha de entrada en vigencia de la ley N° 9635- y estaban cubiertos por la citada convención colectiva, que contemplaba un tope de cesantía mayor a 8 años –incluso sin límite de tiempo-, podían percibir hasta un máximo de 12 años de auxilio de cesantía.

 

3.- Al haber perdido vigencia la Convención Colectiva de esa Municipalidad a partir del 16 de febrero del año 2020, se recomienda que para el evento de renegociar o suscribir un nuevo instrumento de esa naturaleza, se adapte su clausulado al marco de legalidad vigente, sobre el tema consultado.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente.

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                             Engie Vargas Calderón

          Procuradora Adjunta                                            Abogada de Procuraduría

          Área de la Función Pública                                    Área de la Función Pública

 

Yav/evc/sgg

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-101-2020

 

AUXILIO DE CESANTÍA, AÑOS A INDEMNIZAR MÁXIMO 12. LEY 9635 FORTALECIMIENTO FINANZAS PÚBLICAS, PREVALECE SOBRE CONVENCIÓN COLECTIVA. artículo 39, el transitorio XXVII y el transitorio XXXVI. Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H artículos 12 y 13. Guarda relación con los dictámenes C-060-2019 del 5 de marzo del 2019 y C-194-2019 del 08 de julio de 2019. Inadmisibilidad primera interrogante.

 

Por oficio DA-0874-2019 de fecha 10 de junio del 2019, la señora Elibeth Venegas Villalobos, Alcaldesa de la Municipalidad de Pococí, solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1- Con respecto al cálculo de indemnización de los funcionarios, ¿Se debe aplicar el artículo 29 del Código de trabajo o la cláusula décima Cuarta de la Convención Colectiva vigente de la Municipalidad de Pococí?

 

2- En cuanto a la cantidad de años a indemnizar por concepto de cesantía, ¿Se debe cancelar un límite de 12 años según el Reglamento del título III de la "Ley N° 9635", del capítulo III, artículo 13 o sin límite de años según la cláusula décima Cuarta de la Convención Colectiva vigente de la Municipalidad de Pococí?”

 

Mediante el Dictamen C-101-2020 del 31 de marzo del 2020, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta y la Licda. Engie Vargas Calderón, Abogada de Procuraduría, se concluyó:

 

“1.- La consulta número uno que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, por lo tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

2.- Con fundamento en la jerarquía normativa, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, aunque sobrevenida, prevalece sobre la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pococí vigente hasta el 16 de febrero del 2020, y por lo tanto quienes ya eran funcionarios activos al 4 de diciembre de 2018 -fecha de entrada en vigencia de la ley N° 9635- y estaban cubiertos por la citada convención colectiva, que contemplaba un tope de cesantía mayor a 8 años –incluso sin límite de tiempo-, podían percibir hasta un máximo de 12 años de auxilio de cesantía.

 

3.- Al haber perdido vigencia la Convención Colectiva de esa Municipalidad a partir del 16 de febrero del año 2020, se recomienda que para el evento de renegociar o suscribir un nuevo instrumento de esa naturaleza, se adapte su clausulado al marco de legalidad vigente, sobre el tema consultado.”