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Opinión Jurídica : 017 - del 21/01/2020
21 de enero de 2020
OJ-017-2020
Señora
Nancy Vilchez Obando
Jefe
Asamblea Legislativa
Con la autorización del señor Procurador
General de la República, se da respuesta a su oficio número AL CEPUN CE
-230-2019 del 31 de octubre del 2019, mediante el cual se consulta el proyecto
de Ley número 20811, titulado: AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE
COTO BRUS PARA QUE DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA UNIÓN ZONA DE
ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL DE SABALITO.
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias,
emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma
parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado
proyecto de ley. Por lo anterior, ésta opinión jurídica carece de efectos
vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el
efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento
les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
2.- SOBRE EL FONDO
I.-
ARTÍCULO PRIMERO.
El artículo primero establece el objeto
del contrato y las partes interviniente.
En relación al objeto, se pretende la
donación de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario matrícula 50045-000
de Puntarenas propiedad de la Municipalidad de Coto Brus.
Según la publicidad registral la finca
tiene naturaleza lote 1 de repasto destinada a zona verde y no tiene
anotaciones ni gravámenes.
Las partes del contrato son: la Municipalidad de Coto Brus y la
Unión Zonal de Desarrollo de la Comunidad.
Sobre la Unión Zonal de Desarrollo de la
Comunidad, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 3859 del 7 del 4 de
1967, su naturaleza es privada. Son un medio dispuesto legalmente para que las
comunidades participen en los asuntos que les atañen y particularmente en los
planes de desarrollo que les conciernen (ver dictamen C-167-2017 del 17 de
julio del 2017).
Las donaciones que realice la
Administración Pública a favor de sujetos privados deben estar autorizada por
Ley (principio de legalidad artículo 11 de la Administración Pública y 11 de la
Constitución Política). En este sentido ver criterios C-066-99, C-208-96,
C-094-2019, OJ 085-2019; OJ-009-2018, OJ-004-2018.
Por lo anterior, al ser una de las partes
un sujeto privado, la Municipalidad de Coto Brus requiere de autorización legal
que remueva el obstáculo jurídico y se habilite la enajenación del terreno por
la vía de la donación (174 de la Constitución
Política, 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
II.-
SOBRE EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 3859.
La Ley 3859 declara a las Asociaciones de
Desarrollo de interés público con la finalidad de dotarlas de recursos para su
funcionamiento. Es por ello que el legislador en el artículo 19 de La Ley sobre
Desarrollo de la Comunidad número 3859 del 7 de abril del 1967, estableció la
posibilidad de donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a estas
asociaciones como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al
progreso económico y social del país.
Por lo anterior, existe una norma de tipo
genérica que autoriza a las Municipalidades a donar bienes inmuebles no afectos
a un uso o servicio público municipal a favor de las Asociaciones.
En relación con la autorización de
donación de bienes patrimoniales establecida en el numeral 19 de la Ley de
Asociaciones de Desarrollo, la Procuraduría General de la República en la
opinión jurídica OJ -011-2013 del 8 de marzo de 2013, se refirió en los
siguientes términos:
“Luego, entonces, debe señalarse que si bien el dictamen C-294-2011
de 1 de diciembre de 2011 este Órgano Superior Consultivo examinó correctamente
el contenido del artículo 62 del Código Municipal, lo cierto es que debe
precisarse y aclararse que en tratándose de las Asociaciones de Desarrollo
Comunal, las Municipalidades sí pueden transferirles a título de
donación sus bienes patrimoniales. En el caso de los
bienes demaniales es obvio que requieren que dichos bienes sean
desafectados mediante Ley por la Asamblea Legislativa. Esto en virtud del carácter
especial de la habilitación del artículo 19 LDC”.
Como corolario,
existe dentro del ordenamiento jurídico norma habilitante para que las
Municipalidades donen bienes patrimoniales a favor de las Asociaciones de
Desarrollo de la Comunidad.
En el caso
concreto, el antecedente registral de la finca objeto del proyecto, según el
tomo 350, asiento 17140-01, donado a la Municipalidad como terreno lote 1
repasto destinado a zona verde.
De la redacción del documento notarial no
se desprende que el terreno fuera donado en cumplimiento del artículo 40 de la
Ley de Planificación Urbana.
Por lo tanto, previo a continuar con la
tramitación del presente proyecto de Ley, se recomienda realizar la consulta a
la Municipalidad para que se indique si el bien está afecto a un uso o servicio
público.
Sobre la afectación, éste órgano en el
dictamen C-230-01 del 23 de agosto del 2001, indicó lo siguiente:
“La
afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al
demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o
servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio
público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están
sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación,
vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría
C-228-98,entre otros).
Así ocurre, por ejemplo, con el traspaso a
la Municipalidad de las áreas para parques, zonas de juegos de niños u otras a
que se refiere el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de
acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o
fraccionamiento, con la habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto
3145-96)”.
En síntesis, si el terreno es patrimonial, la
Municipalidad puede ejecutar el traspaso con fundamento en el artículo19 de la
Ley 3859.
III.-
ARTÍCULO SEGUNDO y TERCERO.
El artículo segundo, establece el uso específico que
el beneficiario debe darle al inmueble. La finca se destinará a la construcción
de las oficinas de la Unión Zonal de Asociaciones Comunales de Sabalito, así
como una Sala de Capacitación y el establecimiento de un proyecto productivo
para las Asociaciones.
Por su parte el artículo tercero establece una
cláusula de reversión. El terreno retornará al dominio municipal si el
beneficiario desaparece como persona jurídica. Se establece la inscripción de
ésta condición y limitación como un gravamen.
El Código Civil, establece en el artículo 1396, la
prohibición de realizar donaciones con cláusulas de reversión o de sustitución.
Sin embargo, por tratarse de ley especial es admisible por voluntad propia del
legislador.
En el derecho romano el contrato de donación podía
contener cláusulas especiales como las que aquí nos ocupa.
Se admitían: la donación sub modo, la donación
remunerativa y la donatio mortis causa[1].
La donación sub modo se definía como la
que impone al donatario el gravamen-dodus- de una prestación, y a favor del
propio donante o de un tercero”.
Asimismo, se admitía la revocación de la donación por
ingratitud manifiesta del donatario o bien por acuerdo de partes. La revocación puede fundarse también en un
convenio revocación convencional o reversión. En el derecho clásico cabe
convenir la restitución de la cosa al donante o a un tercero mediante
stipulatio o pactum fiduciae pero de aquí solo arrancan efectos obligatorios,
la revocación real es admitida en el derecho justinianeo pudiendo acordarse por
simple pacto[2].
En este sentido, la Procuraduría General de la
República, en la opinión jurídica OJ-096-2007 del 26 de septiembre 2007, se
refirió a la cláusula de reversión en los siguientes términos:
“No obstante la
existencia de esa norma legal que rige primordialmente las relaciones
contractuales privadas, en tratándose de fondos públicos, definición en la que están comprendidos los
bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República (No. 7428 de 07 de setiembre de 1994), es totalmente viable que el legislador,
mediante norma especial prevaleciente ante la norma general del Código
Civil[4], establezca cláusulas de
reversión como la indicada, a fin de que, en caso de disolución del ente
privado (donatario), el bien retorne a la entidad pública donante; ello,
naturalmente, con ocasión de la especial
tutela que revisten los fondos públicos.
Lo anterior
asegura por otra parte, que de no cumplirse o continuarse con el fin altruista
que motivó la donación del bien, por disolución de la donataria, éste no pase a
intereses particulares en detrimento de los de la colectividad.
En relación con este artículo tercero, por una buena
técnica legislativa, la cláusula de reversión o revocación no implica una limitación
en el ejercicio del dominio de la propiedad. Por lo que se recomienda eliminar
la palabra “limitación”.
En
conclusión:
1.
Las
Municipalidades están autorizadas por el artículo 19 de la Ley sobre Desarrollo
de la Comunidad número 3859 del 7 de abril del 1967, para donar bienes
patrimoniales a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad.
2.
Si se
determina que el terreno está afecto a un uso o servicio público, si requiere
la desafectación legislativa.
3.
Si el
legislador determina que el terreno es un bien municipal de carácter
patrimonial se recomienda el archivo del presente proyecto.
Atentamente,
Jonathan
Bonilla Córdoba
Notario
del Estado
JBC/nav
OJ-017-2020
DONACIÓN DE BIENES
MUNICIPALES A PARTICULARES, UNIÓN ZONAL DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO
COMUNAL DE SABALITO.
La señora Nancy Vilchez Obando, Jefe, Asamblea Legislativa, mediante el oficio número AL CEPUN CE -230-2019 del 31 de octubre del 2019, consultó el proyecto de Ley número 20811, titulado: AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE COTO BRUS PARA QUE DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA UNIÓN ZONA DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL DE SABALITO.
SOBRE LOS ARTÍCULOS DEL PROYECTO se indicó lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO.
Establece el objeto del contrato y las partes intervinientes.
Sobre el objeto, se pretende la donación de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario matrícula 50045-000 de Puntarenas propiedad de la Municipalidad de Coto Brus, cuya naturaleza es lote 1 de repasto destinada a zona verde y no tiene anotaciones ni gravámenes.
Las partes del contrato son: la Municipalidad de Coto Brus y la Unión Zonal de Desarrollo de la Comunidad.
La Unión Zonal de Desarrollo de la Comunidad, es de naturaleza privada, artículo 14 de la Ley 3859 del 7 de abril de 1967. Son un medio dispuesto legalmente para que las comunidades participen en los asuntos que les atañen y particularmente en los planes de desarrollo que les conciernen (ver dictamen C-167-2017 del 17 de julio del 2017).
Las donaciones que realice la Administración Pública a favor de sujetos privados deben estar autorizada por Ley (principio de legalidad artículo 11 de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política). En este sentido ver criterios C-066-99, C-208-96, C-094-2019, OJ 085-2019; OJ-009-2018, OJ-004-2018.
Por lo anterior, al ser una de las partes un sujeto privado, la Municipalidad de Coto Brus requiere de autorización legal que remueva el obstáculo jurídico y se habilite la enajenación del terreno por la vía de la donación (174 de la Constitución Política, 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
ARTÍCULO 19 DE LA LEY 3859.
La Ley 3859 declara a las Asociaciones de Desarrollo de interés público con la finalidad de dotarlas de recursos para su funcionamiento. Es por ello que el legislador en el artículo 19 de La Ley sobre Desarrollo de la Comunidad número 3859 del 7 de abril de 1967, estableció la posibilidad de donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a estas asociaciones como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.
Por lo anterior, existe una norma de tipo genérica que autoriza a las Municipalidades a donar bienes inmuebles no afectos a un uso o servicio público municipal a favor de las Asociaciones.
En el caso concreto, el antecedente registral de la finca objeto del proyecto, según el tomo 350, asiento 17140-01, donado a la Municipalidad como terreno lote 1 repasto destinado a zona verde.
De la redacción del documento notarial no se desprende que el terreno fuera donado en cumplimiento del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana.
Por lo tanto, previo a continuar con la tramitación del presente proyecto de Ley, se recomienda realizar la consulta a la Municipalidad para que se indique si el bien está afecto a un uso o servicio público.
Si el terreno es patrimonial, la Municipalidad puede ejecutar el traspaso con fundamento en el artículo 19 de la Ley 3859.
ARTÍCULO SEGUNDO.
Establece el uso específico que el beneficiario debe darle al inmueble. La finca se destinará a la construcción de las oficinas de la Unión Zonal de Asociaciones Comunales de Sabalito, así como una Sala de Capacitación y el establecimiento de un proyecto productivo para las Asociaciones.
ARTÍCULO TERCERO.
El artículo tercero establece una cláusula de reversión. El terreno retornará al dominio municipal si el beneficiario desaparece como persona jurídica. Se establece la inscripción de ésta condición y limitación como un gravamen.
El Código Civil, establece en el artículo 1396, la prohibición de realizar donaciones con cláusulas de reversión o de sustitución. Sin embargo, por tratarse de ley especial es admisible por voluntad propia del legislador.
Por una buena técnica legislativa, la cláusula de reversión o revocación no implica una limitación en el ejercicio del dominio de la propiedad. Por lo que se recomienda eliminar la palabra “limitación”.
Conclusiones.
- Las Municipalidades están autorizadas por el artículo 19 de la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad número 3859 del 7 de abril de 1967, para donar bienes patrimoniales a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad.
- Si se determina que el terreno está afecto a un uso o servicio público, si requiere la desafectación legislativa.
- Si el legislador determina que el terreno es un bien municipal de carácter patrimonial se recomienda el archivo del presente proyecto.