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Opinión Jurídica : 021 - del 21/01/2020
21 de enero de 2020
OJ-021-2020
Señora
Nancy Vilches Obando
Jefe de Área
Área de Comisiones
Legislativas
Asamblea Legislativa
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL CEPUN-CE-232-2019
del 31 de octubre del 2019, mediante el cual se solicitó el criterio en
relación con el proyecto de Ley número 21411 denominado: AUTORIZACIÓN AL ESTADO
PARA LA CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA SEDE REGIONIAL DE GOLFITO.
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias,
emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma
parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto
de ley. Por lo anterior, ésta opinión jurídica
carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como
objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
II.-SOBRE EL PROYECTO
ARTÍCULO 1. Se autoriza al Estado para segregar un lote de
11,222 metros cuadrados de la finca 137113-000 de Puntarenas, la cual se
encuentra bajo la administración del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes.
La finca se adquirió por
donación, según el antecedente registral visible al tomo 542 asiento 3051.
La Compañía Palma Tica donó el
terreno para uso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para ser
utilizado como patio de ferrocarriles.
ARTÍCULO 2 Y 3. En el artículo segundo, se
establece el beneficiario de la donación, sea, la Universidad de Costa Rica; y
en su artículo tercero la afectación del lote segregado al nuevo servicio
público.
Se autoriza
al Estado para donarlo a favor de la Universidad de Costa Rica para la
construcción y ampliación de las instalaciones de una sede regional.
Las partes
intervinientes en el contrato son dos sujetos de derecho público, lo cual
implica que el terreno permanece dentro de la esfera pública. Se pretende el
cambio de propietario registral y el fin al que está afecto.
El autor
Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho
Administrativo General II, (pág. 549), refiere a que el cambio de titularidad o
de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su fin, es considerado
como una mutación demanial.
Ésta figura, ha
sido desarrollada por este órgano asesor en el dictamen C-101-2012 y en la
opinión jurídica número OJ 033-2012.
En el dictamen
C-210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la “mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes,
presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de
similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes
demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente
por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula".
(resolución N° 2000-10466)”.
Conforme a lo
anterior, para efectos de que opere esta figura, se deben tomar en cuenta tres
presupuestos: a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; b.-
que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.- que se
garantice la inseparatibilidad del régimen de domino
público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Estos presupuestos
se desprenden del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en
lo interesa dice:
(…) Sin
embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar
las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en
pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del
tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del
Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a
tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice
la inseparatibilidad del régimen de domino público.
Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva
el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función
pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación
subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione
dei beni degli
enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,
pg. 140).
Como corolario,
la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la
administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin
alterar su demanialidad.
Por lo
tanto, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes someterse a los parámetros
establecidos por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos y
realizar un análisis sobre la conveniencia de trasladar el dominio del inmueble a favor
de la Universidad de Costa Rica.
El
Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe cumplir con la planificación
nacional e institucional y utilizar todos los recursos existentes en su
patrimonio con la para satisfacer el interés público que le fue asignado por
Ley.
La donación
es un acto discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de conveniencia de
este órgano del Estado.
Las
normas de autorización legislativa de esta naturaleza son facultativas y no
imperativas para el órgano o ente titular de los bienes. Por lo tanto, es una
decisión administrativa que debe estar fundamentada en las políticas de
planificación, lineamiento y competencias del Ministerio.
Se
tiene por evacuada la consulta. La aprobación del proyecto es de resorte
exclusivo de los señoras y señores diputados.
Atentamente,
Jonathan Bonilla Córdoba
Notario del Estado
JBC/nav
OJ-021-2020
DONACIÓN DE BIENES DEL
ESTADO, MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES A LA UNIVERSIDAD DE COSTA
RICA, SEDE REGIONAL DE GOLFITO.
La señora Nancy Vilches Obando, Jefe de Área Comisiones
Legislativas, mediante el oficio número AL CEPUN-CE-232-2019 del 31 de octubre
del 2019, consultó el proyecto de Ley número 21411 denominado: AUTORIZACIÓN AL
ESTADO PARA LA CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA SEDE REGIONIAL DE GOLFITO.
Sobre los artículos del Proyecto se indicó lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO.
La finca se adquirió por donación. La Compañía Palma Tica donó el terreno
para uso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para ser utilizado
como patio de ferrocarriles.
ARTÍCULO SEGUNDO.
Se establece el beneficiario de la donación: la Universidad de Costa Rica.
Las partes intervinientes en el contrato son dos sujetos de derecho
público, lo cual implica que el terreno permanece dentro de la esfera pública.
ARTÍCULO TERCERO.
Se pretende el cambio de propietario registral y el fin al que está afecto.
El autor Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho
Administrativo General II, (pág. 549), refiere a que el cambio de titularidad o
de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su fin, es considerado
como una mutación demanial.
En el dictamen C-210-2002 de agosto del 2002,
se indicó que la “mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes,
presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de
similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación
legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial
que los regula". (resolución N° 2000-10466)”.
Para que opere esta figura, se deben tomar en
cuenta tres presupuestos: a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a
tutelar; b.- que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.-
que se garantice la inseparatibilidad del régimen de
domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial.
Estos presupuestos se desprenden del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del
dos mil dos, que en lo interesa dice:
(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la
mutación demanial externa a que dan lugar las
relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna
con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico
jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho
Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar,
tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera
el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el
carácter demanial que antes tenía, el carácter
servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano
llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione
dei beni degli enti pubblici.
Milano Dott. A. Giuffré.
Milán. 1962, pg. 140).
Como corolario, la mutación demanial
es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino
del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.
Por lo tanto, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
someterse a los
parámetros establecidos por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil
dos y realizar un análisis sobre la conveniencia de trasladar el dominio del inmueble a favor de la Universidad
de Costa Rica.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe cumplir con la
planificación nacional e institucional y utilizar todos los recursos existentes
en su patrimonio para satisfacer el interés público que le fue asignado por
Ley.
La donación es un acto discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de
conveniencia de este órgano del Estado.
Las normas de autorización legislativa de esta
naturaleza son facultativas y no imperativas para el órgano o ente titular de
los bienes. Por lo tanto, es una decisión administrativa que debe estar
fundamentada en las políticas de planificación, lineamiento y competencias del
Ministerio.